国库集中支付下财政资金管理分析

徐 扬 扬州市邗江区财政局

引言

国库集中支付制度是国库管理改革的重要组成部分。它基于统一的国库账户体系，预算资金和纳入预算管理的基金均通过财政在人行开设的国库存款账户核算，各部门、各单位发生的支出由财政部门直接将资金汇入商品和劳动力供应商或个人的账户。国库单一账户集中支付并没有改变各预算单位的支出权限，其作用是从预算分配到拨款、资金使用、银行清算初步建立了预算执行的监督管理机制。国库集中支付改革启动以来，改革不断完善，从直接支付到提高直接支付的比例，再到授权支付推行公务之家试点改革，从纸质单据传递到实行电子支付。十多年的改革路上，各预算单位和财政部门从培训使用到规范运作，落实公共财政管理政策，促进资金使用信息公开化和透明化，一定程度上保障财政资金安全运行。

一、国库集中支付下财政资金管理的现状

(一)单位预算资金的分配管理重视程度不够

再好的中央国库支付体系，在一些内在因素面前，也无法很好地实施，更谈不上一个没有漏洞的理想体系。研究发现，部分地区国库资金违规使用现象十分普遍，使用国库资金的单位会通过各种不规范手段，将国库资金的使用转移到自己身上。部分单位将国库资金直接划入法人单位自有账户。因此，无法监控和核实国库资金的使用情况。此外，政府下发的预算资金更直接地转化为企业单位自己的账户里，严重制约了政府国库资金的流通。事实上，在单位预算资金的分配和管理上，还有很多事情没有得到应有的重视。现行的基层财库集中支付体系存在虚开发票、非法兑现等违法行为。另一方面，它也说明了我国的税收和国库支付，在基层落实该制度需要大量的工作。

(二)部门预算的编制和管理缺乏科学化、精细化

部门预算对国库集中支付影响较大，是国库集中支付的重要基础。对于地方财政国库集中支付制度的改革，部门的预算编制十分重要，并且其管理效果也与地方财政国库集中支付有着密不可分的关系。在我国实际的部门预算编制中，发展情况基本上还处于最初时期，并且编制内容比较粗糙，基本上都没有详细到各个项目，编制预算的内容缺乏规范性，甚至其内容如果存在不合理之处，也难以得到有效实证。还有部门预算的执行力度不够，在资金的使用方面很容易出现混用的情况。此外，部门没有根据实际情况对资金进行合理预算，并未形成科学的资金预算计划，缺乏长远的发展目光，没有意识到预算工作的重要性。在资金的使用方面，不仅缺乏科学的控制措施，并且预算缺乏科学性，因此，严重地影响了资金的使用，很有可能会导致资金的使用出现困难，加大了资金使用的难度，不利于国库集中支付制度的正常运行。

(三)财政资金支付环节存在一定的风险

目前国库集中支付系统主要有两种支付方式，一种是直接支付，由预算单位线上提出支付申请，待支付中心审核通过后，将支付凭证发送至银行通过国库账户直接划拨资金。但在这一过程中，由于往往预算单位与支付中心直接存在信息不对称的问题，导致实际支付过程中面临着诸多风险，因为支付业务量大，审核人员对于预算单位的具体资金流向实际上是无法把控的；另一种是授权支付，这种支付方式主要是代理银行依据预算单位授权的额度直接支付，省去了中间的审核的过程，在没有审核的条件下，对工作人员的职业素养提出了更高的要求。虽然两种支付方式都是在事先报送支付计划总额的前提下发生的，但在真正的支付环节是脱离监管的，也是很难监管到位的。

(四)财政部门资金管理的风险

财政部门集中管理的资金有大量非税资金和财政专户资金，不纳入国库单一账户统一核算，无法通过国库集中收付对其进行监管，资金风险远远高于国库单一账户内预算资金。非税收入在财政集中收付改革初期并未纳入改革范畴，随着非税收入资金逐年增加，原非税收入管理办法不再适应现行财政情况。目前非税收入均在财政部门在商业银行开立的财政专户中核算，实行定期缴库的政策，非税收入入户和上缴往往间隔相当长的时间，从商业银行对非税收入的收纳热情不难看出其中必有资金监管不完善之处，多户头存放现象在检查中也确有发现，非税收入长期脱离国库单一账户的管理很有可能带来资金挪用、贪污腐败等风险。

(五)审批过程繁琐导致资金利用率较低

国库集中支付制度全面实施后，预算单位使用资金的程序首先是提交资金使用计划，并按照有关规定报送主管部门审查。审查合格后，报财政集中部门审查，国库部门审查。其次，由预算单位申请支付，支付中心进行初审、复核并向银行下达指令。只有当一项支出业务完成后，资金才能真正支付给商品或服务的供应商。可见，在资金申请审核过程中，由于需要多级审批，每一笔资金支付都要经过重重关卡，繁琐耗时，使得资金管理效率不高，甚至造成官僚主义。同时容易导致部门之间的矛盾，也出现了财务部门工作效率低下，导致一些预算部门质疑集中支付的效率。

(六)支付系统信息化无法有效运用

1.数据信息形成孤岛效应，在工资支付环节，财政支付平台不能与组织、人社部门形成数据链接导致工资信息不准确。现行的工资信息录入程序是，预算单位根据审批情况将变动工资录入系统提交财政审核，在人员调动、离退休、离职兼职、长期病假、死亡等应及时核销、核减工资环节上财政无据可依，若单位未及时变更，有时会出现吃“空饷”现象。在工资代扣代缴环节，财政支付平台不能与税务、住房公积、养老金部门形成数据链接，操作费时费力，无章可循；各方面形成各自的孤岛信息，无法优质便捷的为预算单位服务、为优化营商环境服务。在代理银行支付环节，财政支付平台不能与人民银行、各代理银行、预算单位形成数据信息链接，出现代理银行之间业务处理系统的差异，影响支付效率，人民银行作为监管行也无法适时监督。

2.数据信息未能有效利用。在日常的支付中每天的数据数以百万条，现阶段的信息化处理就是数据归集。比如按支付方式分直接支付汇、授权支付汇总；按支付性质分为基本支出、项目支出汇总；按支付会计科目分公共预算支出、基金预算支出、其它支出汇总。或者按主体不同，市、区、县、各业务科室归集汇总各项支出。这样不能对大量的数据运用大数据分析，支出数据不能分析形成数据模型，不能以大数据分析成果来帮助财政支出、绩效评价、投资评审、债券融资、政府投融资做出参考决策。

二、国库集中支付制度下加强资金管理的有效策略

(一)提高社会各界对财政国库集中支付的认知、

与传统国库支付相比，国库集中支付的优势在于消除了基层单位的私人独立账户。通过实施财政国库集中支付，财政资金使用透明，资金流向可追溯。在很大程度上保证了我国财政资金的使用效率，同时也便于国家财政部门对基层单位资金的合理使用进行监督。财库集中支付政策不仅方便了财政部门，也极大地方便了地方基层单位。通过实施财政集中支付政策，地方基层单位不仅财务自由权得到保障，而且资金充足，权力的运用极大地提高了地方基层单位的工作效率。对于一些基层单位对国库集中支付制度的不理解，可以通过合理有效的培训进行教育。从基层单位角度，推进财库集中支付制度便利化，减少个别单位实施集中支付政策的顾虑。为使财政和国库集中支付在基层顺利进行，需要确保资金使用人对集中支付制度的认可。只有财政资金使用方积极配合政策，才能更好地落实国库集中支付制度。

(二)建立完善的资金管理制度

国库集中支付制度的实施，对提高财政资金预算使用效率和效果发挥了重要作用，也是改进我国财政资金管理的重要举措。对此，为切实增强国库集中支付制度的有效性，确保制度到位、提高财政资金使用效率和有效性，需要构建完善的财政资金管理体系。首先，要着力解决当前基金管理中存在的问题，深入分析问题产生的原因，结合基金管理的要求，采取有效措施加以解决，不断完善直接支付和授权支付制度，明确支付范围和内容，确保集中在国库支付环境中的资金支付安全。其次，要不断完善财政资金预算管理制度，积极推进国库电子支付，完善银行结算相关规定，规范国库资金管理流程。最后，为保证制度的有效实施，还需要建立健全合理的考核评价机制和审计监督制度，切实做好监督考核工作制度的实施过程，以加强制度的执行。

(三)完善部门预算编制，不断提高管理科学化水平

1.细化资金管理，加强资金的预算审批

在社会发展的新时代，要把预算单位资金使用管理放在工作的重要位置。一方面，资金的使用计划、使用内容等都需要由相关部门严格核实。在进行拨款之前，要对用款计划进行调查，对于没有明确使用计划、超过预算计划的用款申请要一律驳回，要使用款金额在资金预算计划之内，保证资金使用的合理性；另一方面，要保证资金的使用与申请的计划高度一致，如果资金的使用在中途出现变化，要重新提出申请，在审核过关之后，才能继续拨款。总之，资金的使用环节不容有一丝一毫的马虎，要使资金能够真正意义上的促发展，通过合理配置切实发挥资金有效性。新常态下，要进一步完善政府的采购环节，采购的预算要与部门的预算保持高度一致，加大对预算编制的改革力度。要使预算编制的内容尽可能地详细，具体到每个项目的资金使用，包括财政支出的金额使用目的、金额使用方向、金额数等，并且还要在预算编制后由财政部门审批，上一级部门再次进行审批，坚决保证制度的具体落实。

2.加强预算编制的科学性以及精细性

现阶段，要发挥地方财政国库集中支付改革的有效性，必须充分发挥资金预算和管理的精细化、科学化。具体来说，在地方单位进行审核资金预算时，要重视国家相关的制度，并将其作为主要的审核依据和重要的审核标准，不仅能够在很大程度上提高审核的全面性，并且能够更好地规避资金方面出现的问题。在进行预算资金的使用时，还需要严格按照相关程序。要保证在资金审核的每一个环节都能够做到科学性和精细性，从而保证预算编制的高效、顺利开展，有效提高预算编制的运行效果。

(四)建立健全动态监管机制

财务部门需要不断扩大监控范围，全面实时监控预算单位所有资金，及时清理未结算的财务资金。行政事业单位需要建立健全责任追究制度，明确自身财务管理权限，增强业务部门资金动态监管能力，采用先进科学的管理方法，如建立完善的财政国库集中支付电子化动态管理机制，将电子验章、自动对账、全过程跟踪纳入动态安全管理机制，加强事前监管，构建有效的资金管理体系等。国库管理部门需要建立一个全面的基础平台，将预算单位的支付管理系统、银行账户系统、动态监控系统、会计系统准确高效地连接起来，从而提高数据利用率，扩大数据共享范围，真正实现预算管理、财务管理、会计管理的实时监控。

(五)强化支付考核管理

国库集中支付是单位预算执行中非常重要的环节，其规范程度直接影响着整个预算年度的财务管理水平。为了保证支付工作质量，各单位必须要规范国库集中支付操作，按照“公平、公正、公开”的原则对各级预算单位国库集中支付业务进行细致严谨的绩效考核，深入分析研究工作流程，结合部门预算实际情况，提高考核管理工作有效落实，切实提高国库集中支付工作管理水平，夯实国库资金管理和监督力度，不断提升中央财政拨款资金的运行效率和使用效益。

(六)完善内部控制体系和提高内部控制意识并重，全面提高全员参与度

重点提高全体员工对内部控制的认识，加大宣传国库集中支付下内部控制的重要性和意义，最大程度地让所有工作人员了解熟悉内部控制制度，并积极参与完善，为健全内部控制体系建设提供良好环境。同时，开展专业人员培训，夯实建立完整的内部控制体系的基础。一要明确各个具体业务和岗位的职责，建立完善的岗位责任制，形成相互制约机制。二要制定内部控制风险评估具体实施细则。单位应结合具体业务制定适合自身评价的内部控制风险评估指标和评估方法，并结合以往数据信息进行选择使用，使单位内部控制人员能够了解和掌握内部控制工作开展情况，从而对风险进行有效控制和防范。

(七)加强内外环境建设

控制活动的开展应覆盖各类预算单位业务财务事项，并切实关注内部监督、信息沟通、风险评估等重要方面，保障与之相配的内控建设不留死角。只有这样，才更能利于国库集中支付建设的初衷体现，制衡腐败现象，规避脱节、扯皮行为发生，进而针对各级单位的战略发展目标，加强过程管控，维系良好氛围。同时，基于国库集中支付下的内控建设，更需关注国库资金的整体流向，一旦发现问题，及时纠偏，才能赋予内控实效性。除此之外，为积累国库集中支付下的内控工作经验，还需严格遵守国库集中支付各项章程，满足各级预算单位的财政资金调配需求，将已执行预算与未执行计划统筹于一体，通过全面的评估与分析，明晰国库集中支付周期性的内控优势与缺陷，才能持续改进内控结构，继而循环往复、持续优化，形成闭合回路，驱动各级单位稳健发展。

(八)加强人才队伍建设，不断提高财务人员的专业素养

一是国库支付中心员工不仅要有服务意识，还要有管控监督意识，要求相关人员做好服务工作，同时做好监督工作，使资金得到有效保障；二是全方位、多途径对职工进行全方位的业务知识和技能培训，充分发挥“人”的作用。分批次、分阶段对内部职工进行培训，让他们接受新业务、新知识、新技能，熟悉新规章、新制度、新办法，减少能力不足和关键岗位风险，提升财务人员专业素养；三是突出人性化教育，开展爱岗敬业、遵纪守法为主要内容的职业道德教育，加强全员内控意识培养，提高职工思想觉悟和责任担当，减少“道德风险”。

三、结语

综上所述，实施国库集中支付制度对提高财政资金使用效率和效益具有重要意义。但目前，在实际的财政资金控制中，仍存在诸多不足，因此，需要不断完善国库集中支付制度，加强财务管理，提高管理人员资金管理水平，同时需要重视管理模式的改革创新，发挥信息化管理优势，改善当前资金管理的现状，切实提升国库财政资金管理的水平。■