预算管理一体化在基层事业单位的应用

寇艳丽 钟祥市财政监督局

引言

预算管理一体化要求财政部门注重预算管理，强化预算约束，落实审计监督，扩大预算公开力度，构建现代化的财税金融体系，预算管理一体化不仅能提高国家及地方各级政府部门的资金管理水平，还能进一步优化预算管理的流程，促进预算制度改革的全面深化。目前，笔者所在市依据财政部颁发的《预算管理一体化系统技术标准》《预算管理一体化规范》等规章制度，奠定了搭建预算一体化框架的基础，于2021年下半年启动了预算管理一体化系统建设，开始运用系统编制2022年预算。新形势下，如何进一步做好基层事业单位预算管理，提升管理水平，积极推进预算管理一体化，是财政部门和基层事业单位需要共同解决的问题。

本文就基层事业单位在推进预算管理一体化进程中存在的问题进行分析并提出相关对策。

一、预算管理一体化对基层事业单位预算管理的意义

预算管理一体化模式与传统预算管理模式相比，将制度规则嵌入流程中，以项目为中心，整合业务，从而实现预算管理的全流程一体化。预算管理一体化模式，将基层财政管理部门财政的资金数据与预算单位的财务数据实现共享与对接，实时监控财政资金的使用，从而提高基层财政预算管理的精准度及财政资金使用效益。

基层事业单位应以预算管理一体化的推进工作为抓手，转变预算管理理念，推动预算管理方法变革，提升基层事业单位的预算管理水平，强化预算约束。

二、预算管理一体化模式下基层事业单位预算管理中存在的问题

预算管理一体化模式是预算制度全方位的系统性改革，从基层实践的情况来看，与改革的期望和要求还存在很大差距。基层事业单位预算管理中主要存在以下问题。

（一）财务管理机构设置不健全、人员编制不足

预算管理一体化要求基层事业单位财务部门与业务部门各负其责、分工明确，但在基层事业单位，一方面财务管理机构设置随意，领导对预算管理一体化的推广意义认识不足，认为预算管理就是控制支出、限制消费，对预算管理缺乏积极性；另一方面基层事业单位预算编制人员不足，兼职多专职少，真正熟悉财会业务、财务管理的工作人员缺乏，造成预算编制流于形式、预算工作进展缓慢，也增大了预算执行及监督的困难。

财务管理机构不健全、人员编制不足势必难以形成有效的财务管理内部控制体系，进而影响基层事业单位财务管理的工作效率，最终对预算管理一体化的顺利推进造成影响。

（二）预算编制单位主体责任意识弱、职责不明确

1.思想站位不够高

《中华人民共和国预算法》对预算单位的主体责任进行了明确规定，但因基层财政部门仍未完全从旧的管理方式及管理理念中转变过来，过多地承揽了事业单位的责任，造成基层财政部门与基层事业单位之间职责界限不清，基层事业单位对财政审批形成依赖性，对财务管理的认识不到位，认为预算管理是财政部门的责任，缺乏主体意识，缺少主动性，造成了预算单位预算管理的主体责任的进一步弱化。

2.内部职责不够明确

基层事业单位的预算编制工作基本由财务部门承担，业务部门、项目负责人的预算管理主责落实不到位。这样造成了一方面因财务部门、财务人员对单位整体业务了解不够，难以直接对政策和项目的成本、产出和效益进行管理，导致预算管理浮于表面，另一方面因业务部门对分管的项目缺乏长远谋划的主动性，导致项目预算编制准确性不高。

（三）预算编制粗放、精细化程度不够

预算管理一体化要求预算编制工作做到规范、科学、精细，但目前基层事业单位的预算管理基础薄弱，普遍存在编制较粗放，精细化程度不够，缺乏科学性、客观性、全面性等现象。

1.预算编制缺乏科学有效性

科学合理的预算编制是预算有效执行的基础，但基层事业单位的预算编制普遍不够严谨，缺乏科学性、可行性。第一，编制的方法上，没有采用更科学规范的“零基预算法”。基层事业单位大多仍采用传统的“基数增长模式”编制方法，造成预算编制与实际情况不符，预算执行随意性较强，容易出现预算不断调整及追加的现象；第二，编制时间不足。预算编制时间往往不足一月，难以充分调动业务部门积极性，造成预算编制不够全面，另外不利于预算编制人员考察和论证预算项目情况，从而降低了预算编制的真实性和客观性；第三，预算编制预测性不足。从数据看，容易出现以往年历史数据为依据的情况，缺少对来年长远目标的考虑，从而导致预算的计划性、预测性不足。

2.预算编制缺乏完整性

预算编制要求以年度计划为依据编制，基层事业单位应根据部门职能和事业发展需求编写年度工作计划，再结合工作计划编制部门预算，然后汇总单位各部门预算，最终编制本单位年度预算。预算编制要求全员参与，但基层事业单位负责预算编制的财务人员与业务部门沟通不充分，在编制预算时很难得到业务部门全力配合，存在“闭门造车”的现象，预算编制的基础资料收集不够全面，从而导致编制的预算不够全面细致，缺乏完整性。

（四）财务管理人员业务素质有待提高

基层事业单位预算管理一体化模式的高质量运行关键要靠财务人员的素质和能力。基层事业单位财务工作人员大多仅经过短时间会计继续教育，并不具备相应的职业从业资格，专业素养不强，会计核算质量不高，导致编制预算基础数据可信度较低，难以准确反映经济业务的内容和方向。另外基层财务人员参加继续教育、专项培训机会少，对预算管理相关知识缺乏，对预算法等国家政策缺乏深入的了解，编制出的预算整体水平较低，预算管理一体化运行中出现的问题得不到及时有效的解决。

（五）预算执行激励不够、约束力不强

1.预算执行过程随意性较大

第一，由于预算编制粗略、不够精细全面，从而降低了预算的约束力，造成预算随意调整执行的情况；第二，预算执行时支出进度慢、调整支出科目频繁，出现挪用资金现象，造成实际经济业务与预算计划发生偏差；第三，预算执行过程中支出类别混用，导致预算编制形同虚设。

2.预算执行缺乏监督约束

基层事业单位监督机制不健全、监督体系不完善，预算执行时缺乏有效监管审核，预算执行是否严格按照预算编制难以保证，从而造成预算执行的效力缩水。

3.预算执行激励不够

基层事业单位因为财力困难，预算管理激励机制不够，在考核中常常存在“罚劣易、奖优难”的现象，造成预算管理内在驱动力不强。

三、加强基层事业单位预算管理一体化的对策及建议

（一）落实基层事业单位主体责任，强化财政部门的监督管理职责

预算管理一体化模式的实施必将进一步推动基层事业单位提高认识、加强预算管理工作，落实主体责任。第一，基层事业单位要明确各职能部门权责，加强内部控制，建立权责明晰、问责有据的管理体系，提高预算编制的主人翁意识，将钱花在刀刃上，合理规划好项目预算，杜绝虚列项目套取国家资金，建立诚信管理机制，加大追责力度；第二，基层事业单位要加强对预算编制政策的宣传，提高项目绩效管理水平，加强项目中期执行监控及后期跟踪评价。

全面推进实施预算绩效管理在推动政府职能转变和责任透明政府的构建等方面，对于当前我国政府“放管服”改革的深化具有重要意义。基层财政部门要做到“放管服”，“放权”到位，借助一体化平台，运用“线上结合线下”等方式，对财政资金实施动态监控，保障财政资金能安全高效地运转，履行对基层事业单位财政资金使用的有效监督管理职责。

（二）建立健全预算管理机构，配齐专业编制人员

预算管理一体化模式的实施，要求各预算单位健全预算管理机构，加强财务管理，为预算管理一体化的推行提供重要的保障。第一，健全预算管理制度及运行机制。基层事业单位应健全工作规范、责任制度及评价机制，明确岗位职责，完善岗责体系；第二，严格把控财务人员的入口关。财务工作的专业性、政策性均较强，基层事业单位要选用具备财会专业知识的工作人员，并为财务人员创造专业能力提升的良好条件，提供职务职级的上升通道，增强财务人员工作的主动性、责任心及进取心，提高基层事业单位的财务管理能力，满足预算管理一体化需要。

（三）提高精细化预算管理水平

1.建立精细化预算管理意识

首先，事业单位需要结合预算管理工作的实际情况，根据经费需求做出与之匹配的优化方案，这样不仅能保证事业单位预算管理工作的合理性、可行性，也能保证预算管理工作的精细化。其次，要做好预算管理精细化培训工作，从上至下建立起精细化预算管理理念，提高基层事业单位精细化预算管理能力。

2.优化精细化预算管理流程

根据预算精细化要求优化流程，明确其组织结构、原则、注意事项等，提高预算管理的前瞻性、预测性，方案实施时加强控制，确保方案能高效推行，后期及时剖析预算精细化管理的成效，累积管理经验，发现弱项，为调整来年预算精细化管理方案提供依据，使基层事业单位预算管理的精细化水平得到不断提高。

3.改进精细化预算管理方法

（1）运用零基预算法编制预算。零基预算法相比传统增量预算法更科学规范，基层事业单位编制预算时，不应只将往年的数据作为依据，应采用零基预算法，在充分考虑单位实际情况的前提下结合当年地方财政资金现状，结合单位未来发展状况，核准预算支出，提高预算编制的合理性及科学性。

（2）确定中长期目标，滚动编制预算。基层事业单位应确定长期的发展目标并拟定中长期规划方案，依据跨年度的中长期预算编制平衡原则，滚动编制好单位三年的预算，提高预算编制的完整性、科学性，保障基层事业单位的长期良性发展。

（四）提高财务人员的专业能力，培养业务人员的财务通识能力

基层事业单位应将预算管理人员培训纳入预算管理战略规划中，基层财政部门制订培训计划，系统地开展培训，增强培训实效，提高基层事业单位财务人员的职业素养，培养业务人员的财务通识能力，为预算管理一体化模式的顺利实施提供坚实的人才支持及保障。第一，要认真学习财政部颁发的《预算管理一体化规范（试行）》《预算管理一体化系统技术标准》等指导性文件，深刻理解预算管理一体化的流程、规则、具体要求，提升一体化系统的驾驭能力；第二，要认真学习预算法、政府会计准则、资产管理、政府采购等法律法规，确保预算编制业务合法合规；第三，在业财融合趋势下，还要特别注意培养业务人员的财务通识能力。基层事业单位内部要针对业务人员开展财务通识教育，增强业务人员的财务合规合法意识。

（五）强化预算执行约束力，提高财政资金使用效益

1.严格预算执行，落实责任

第一，强调预算执行要严格按预算编制进行，避免随意挪用资金，超出预算支出额度。公用经费、人员经费等基本支出应按类别落实，避免用其他类别支出，避免超预算支出；第二，基层事业单位可以根据预算内容及类型将其分成几大块，归口到部门，由各部门负责人管理。在预算执行与已编制预算存在较大差距时，追究相关责任人的责任，通过责任的落实及追究，有效避免谎报预算、执行中随意调整、分配资金等现象，保障预算的有效执行。

2.建立健全预算绩效考核制度

基层事业单位应健全“预算+绩效”一体化管理工作机制，坚持绩效导向。预算绩效考核评价体系的构建应根据基层事业单位实际情况，坚持科学性、系统性、目标导向性原则，建立适用于本单位的预算绩效考核制度。考核体系应包含目标、方法、内容、结果、绩效评估等几方面，特别是目标的制订要合理。预算绩效目标作为预算绩效管理的核心，是预算绩效管理问责的起点和终点，是连接问责主体与客体间的桥梁。预算绩效评价及考核应采用综合考核和动态考核相结合的方法，达到提升预算管理水平的目的。第一，预算执行考核应结合各部门职责，根据执行过程、执行结果，运用多项财务指标对预算执行情况进行全面的综合考核，全面真实反映单位的预算绩效状况；第二，对预算执行全过程动态考核，及时记录并反馈预算使用情况，保障预算按计划使用，同时及时纠正预算执行中出现的偏差。

3.建立奖惩制度

基层事业单位应结合单位实际发挥预算绩效考核的激励作用，通过“奖优、治庸、罚劣”的奖惩结合方式，增强预算管理人员的责任意识，引导预算管理人员主动作为，提高基层事业单位预算管理的实效性，提高财政资金的使用效益。

结语

在全面推进预算管理一体化模式的新形势下，基层预算管理一体化的实施处于起步的阶段，还有很多困难需要解决。基层财政部门和基层事业单位应该以积极的发展理念，采取措施促使基层事业单位的预算管理水平有质的飞跃，促进新模式在基层出成效，为全面深化我国预算管理制度改革提供最基础的保障，加快推动建立科学高效的现代财政管理体系。