大中型水电站移民工程建设资金管理控制研究

胡世艳 巧家县水电移民服务中心

引言

大中型水电站移民工程的建设是一个系统、复杂的工程，涉及面广，需要投入大量的资金成本，近些年，大中型水电站移民工程的项目规模、项目体量逐渐增长，存在着复杂的使用情况。为了提高大中型水电站移民工程的建设效率，有必要在资金管理控制方面加强管理力度，制定切实可行的资金管理方案，提高大中型水电站移民工程建设的资金管理控制水平和控制成效，真正地将资金的作用发挥出来，提高大中型水电站移民工程的建设效益。

一、大中型水电站移民工程项目特点

水利水电行业近些年来快速崛起，其中的移民工程建设规模、建设体量逐渐增长，移民工程指的是水利水电行业内的建设、征地补偿工作和移民安置工作，移民工作中涉及多项内容，例如城集镇迁建专业项目、附近农民移民安置点建设、安置房建设等，此类工程项目均被统称为水电站移民工程。水电站移民工程项目具有显著的复杂性特点，规模较大，成本投入高，对于资金管理有着较高的要求，移民工程项目具有非经营性公共项目的属性，和传统非经营性政府投资项目却存在着本质的区别。用于大中型水电站移民工程项目建设中的资金，主要是来源于水电开发业主，地方政府是移民工程项目的实施业主，需要负责概算投资等工作，但是在具体的实施过程中，移民工程仍旧体现出了传统非经营性政府投资项目的特点。资金管理控制工作目前有待更进一步的完善，特别是大中型水电站移民工程项目的建设，通常有着任务繁重、时间紧迫的特点，项目繁多，投资额大，在不同的施工阶段，均要落实有效的大中型水电站移民工程项目资金管理控制措施，以此来保证大中型水电站移民工程建设的良好效益。根据目前的移民政策法规要求，水电项目核准之后，应对比初步设计深度的要求，保证移民工程项目与初步设计深度要求相当或超过该要求，按照审定的概算投资，在移民安置实施阶段，应结合现阶段的大中型水电站移民工程建设中资金管理控制现状，落实有效的资金管理控制措施。

二、大中型水电站移民工程建设中资金管理控制现状

（一）资金管理制度不完善

在制度的约束下，大中型水电站移民工程建设的资金管理和控制工作能够有效落实到位，但是目前的中型水电站移民工程建设的资金管理制度建设，仍旧有待更进一步的完善，降低了大中型水电站移民工程建设的资金管理控制水平。在移民工程的建设中，人员分工不明确，很容易出现责任不清、相互推诿等问题，加大了移民工程建设资金管理和控制的难度，没有严格按照国家基本建设程序，将相关程序办理完善，在模式、方法和标准等各个方面，均缺少制度约束和支持的作用，从而导致大中型水电站移民工程的资金管理和控制成效不理想，难以将移民工程的资金管理和控制措施落实到实际，限制了工程建设的顺利实施，降低了工程建设的效率。

（二）投资概算超支

在大中型水电站移民工程建设的资金管理控制工作中，目前仍旧存在较大的优化空间，大中型水电站移民工程的资金管理控制工作，面临着投资概算超支的普遍问题，工程项目超过了投资概算，对最终的大中型水电站移民工程建设效益产生了负面影响，因为移民工程涉及了多方面的建设内容，项目多，需要投入大量的资金成本。不仅如此，大中型水电站移民工程建设的过程中受到多种因素的影响，导致规划投资概算难以执行到位，这对建设资金计划情况、使用情况形成了直接的影响。建设资金的控制工作在上述因素的影响下，受到了制约，在大中型水电站移民工程的资金管理控制中，工程超规划概算已经成了亟待改进的一大难题，对大中型水电站移民工程的资金管理来说，是一个严峻的挑战。

（三）资金计划管理和实施脱节

在建设大中型水电站移民工程的过程中，资金管理和控制工作要按照资金计划，落实有效的管理措施，但是在项目的具体实施过程中，存在资金管理计划和项目实施直接相互脱节的普遍问题。建设移民工程时，对比规划投资计划内容，施工设计却远超该水平，存在项目变更、超投资等问题，导致部分移民工程项目难以规范的按照年度计划进行施工建设，出现资金闲置等不良后果。在大中型水电站移民工程建设的资金管理和控制中，面临着诸多的不确定性因素和规划投资之间形成了脱节现象，这对制定移民资金计划具体实施形成了影响，计划和实际工作之间难以有效衔接在一起，资金的使用风险增长，加大了资金管理和控制的难度，降低了大中型水电站移民工程建设的效益和最终成效。

（四）内部监督有待强化

内部监督工作的实施，是建设大中型水电站移民工程中资金管理和控制必不可少的一项举措，在资金核算、管理制度和内部监督的相互结合下，提高大中型水电站移民工程建设的资金管理和控制效率。目前在内部监督体制的建设方面，仍旧还有较大的完善空间，在实际的资金管理和控制工作中，经常发生忽视财经法律法规的情况，难以将相关的法律制度要求落实到位，盲目随意地进行资金管理和控制工作。究其根本，这是由于管理制度不健全、资金管理基础工作落实不到位导致的，缺少内部审计机构，在州、市、县、区的移民资金管理部门中，缺少完善的内部监督机制，使用移民资金时，没有将内部审计监督的作用充分发挥出来，控制资金的有效性不足，资金使用存在巨大的缺口，问题监督体制不健全，监督力度薄弱，这对资金管理和控制水平和成效形成了严重的负面影响。

三、基于大中型水电站移民工程建设过程资金管理控制措施

（一）加强制度建设

制度建设是大中型水电站移民工程建设资金管理控制中必不可少的支持和保障，在制度的约束和管理作用下，大中型水电站移民工程资金管理和控制措施才能更好地落实，应以动态化的资金管理制度建设为原则，实现多元目标、系统的管理，在动态化的原则下，提高对大中型水电站移民工程资金管理和控制的水平。移民工程的管理要以质量、进度和投资作为三大管理要点，将质量放在首位，因为实现质量目标是决定投资目标是否能够实现的关键，应保质保量地完成工程建设的目标，提高动态管理水平，促进移民工程建设进程的不断推进，实现总工程目标。尤其是面临价格多变的材料市场，一旦出现延误工期的情况，将会给建设资金投入产生直接的影响，在建立水电站移民工程资金管理制度时，应强调多元目标的动态化管理，通过统筹规划，对项目环境、项目规模等要素，综合在一起统筹计划，加强全程序组织的建设，落实责任制度。要求建设参与各方的主体负责人，要将全权指挥的职责从项目的立项贯穿全过程，直至项目的竣工验收环节，负责组织和落实的任务，促进大中型水电站移民工程稳定建设和运行。建立起全方位的资金管理制度，结合移民工程建设中的各个项目，要将参与方领导的全方位指挥功能发挥出来，协调建设项目具体的实施情况，落实全目标控制措施，在合同确定范围内，保证投资合理，提高施工质量、施工安全。根据移民工程建设的实际要求，落实资金管理制度，借助政策手段、技术手段、行政手段，使建设参与方之间相互协调，在责任制度的约束下，提高全能协调管理水平和管理效率。

（二）落实工程建设管理

结合大中型水电站移民工程建设的资金管理中存在的投资概算超支问题，有必要加强有效的资金管理措施，落实工程建设管理计划，在工程建设管理中，针对专项工程项目资金，应按照三算五按的办法进行资金管理。三算指的是设计有概算、施工有预算、竣工有决算，五按指的则是按照合同、预算、程序、进度、决算，落实资金管理措施，根据国家基本建设程序要求，应加强工程建设管理，避免工程项目有超投资概算情况的发生。从立项到竣工验收决算，要建立起完善、覆盖全过程的工程项目管理机制和约束机制，落实责任制，保障所有的移民资金项目都能够由不同部门的主管采取分级负责的方式，加强对资金的有效管理和控制，真正使职责落实到个人，由各部门主管，负责项目资金的使用过程管理。严格地讲工程项目招投标制度实施到位，实行合同管理制监理制，提高拨款水平，加强工程建设的管理效率。根据工程项目的进度要求、质量要求、工期要求，保证及时拨款，促进水电站移民工程建设的顺利进行，按照规定要求，将工程项目的预付抵扣，预留工程质量保修金，落实在竣工项目的验收环节。财务决算手续和造价审核等各个环节，均要加强有效的工程建设管理，避免工程项目出现超投资概算等情况，以提高大中型水电站移民工程建设的资金管理和控制有效性。

（三）实施资金计划

在资金计划管理方面，要加强管控力度，结合大中型水电站移民工程建设的目标，加强正确的资金管理和控制，合理使用好移民资金，按照移民安置资金计划编制原则，综合考虑多项因素，在合理的统筹安排和组织下，编制和实施年度移民资金计划，满足移民安置工作任务的需求，使各部门机构之间能够正常稳定的运转。在具体的工作实施中，要按照计划进行项目建设，根据进度，分季度的进行申报，及时请拨资金，保证移民资金能够及时到位，促使移民安置计划、项目和资金这三者之间能够形成有机衔接，保证各项工作及时落实到位，使建设内容、资金收支、目标任务之间形成相互支撑、相互促进的关系。综合监理、综合设代、水电项目业主和各移民部门单位之间要相互配合，切实地将资金计划贯彻和落实到实际，做好资金的计划管理工作申报工作，推进大中型水电站移民工程建设的顺利进行，提高大中型水电站移民工程资金管理和控制水平，强化整个工程的建设效益。

（四）建立内部监督机制

加强内部监督，是大中型水电站移民工程建设资金管理和控制中的必要举措，大中型水电站移民工程的资金管理人员，要加强内部监督体制的更进一步建设和完善，提高移民资金基础核算和管理制度建设水平以及实施效率，加强对资金管理基础工作的严格规范。体现在银行账户的管理上，要强调规范性，开设管理性资金专户和移民资金专户，在移民资金管理工作方面加强基础建设，针对票据的管理，严格地按照印鉴票据标准要求，由专业的财务管理人员，将移民资金收付、稽核程序，认真地履行到实际工作中，按照规范程序办理资金支付，在初审、复核、单位主管领导审核等程序下，提高资金支付的合理性、规范性。建立起完善的移民资金对账制度，加强对财务基础管理工作的高度重视，要在财务工作的服务职能方面进行强化，将其作为财务工作的重点环节，执行水电移民工程建设资金的规章制度，实现财务管理的规范化、制度化、完善化，对国家、省、市、州政府及上级移民主管部门所出台的制度和方法，应严格执行到实际。

移民主管部门要结合实际，根据上级政府及移民主管部门所提出的移民法，为制度内容制定完善的管理细则、完善管理方法，相关县区移民主管部门要保证使用的管理方法可行性、有效性。结合乡镇报账制、内部审计、资金管理办法等，保证移民资金管理控制的各个环节有据可依、有章可循，提高对相关制度的执行力度。在资金管理和控制中，要建立完善的移民资金监督管理机制，推进移民搬迁安置工作的顺利进行，提高工程建设的水平，为工程全局和地方经济的发展，以及社会的稳定运行，打下良好的基础。根据国家和地方的相关规定，建立移民资金专户，并逐步地将内部审计措施落实到位，严格根据审批程序，按计划、按进度、按合同、按项目，保证及时进行资金拨付，自觉地在相关主体的监督下，保证资金安全。由财政部门、审计部门、监察机关，共同落实有效的监督和管理，加强审计和监察的水平，采取有效的检查措施、监督管理措施，提高资金安全，增强大中型水电站移民工程建设中的资金管理有效性。

结语

综上所述，在经济全球化的时代背景下，我国的大中型水电站移民工程建设要立足于实际，结合大中型水电站移民工程的特点，将资金管理控制作为整个工程中的管理重点落实，有针对性的资金管理控制措施，提高大中型水电站移民工程建设资金管理控制水平。结合其中存在的缺陷问题，制定切实可行的管理方案，增强资金管理控制的有效性，推动大中型水电站移民工程建设项目的稳定运行。