新预算法实施条例视角下地质勘查项目预算管理研究

刘彬彬 山东省地质调查院

引言

作为《预算法》的补充和细化，2020年10月1日《预算法实施条例》的施行，标志着国家深化财政预算体制改革步伐的加快，也对预算单位树立预算法治观念、规范项目预算管理提出了更加细致的要求。地勘单位作为地质勘查项目的主要承担者，加强地质勘查项目预算管理，对于保证地质勘查项目资金合理规范高效使用和地勘单位健康有序发展具有重要的现实意义。

一、加强地质勘查项目预算管理对地质勘查单位发展的重要意义

地质勘查项目预算管理贯穿于地质勘查项目管理的全过程，是地质勘查项目有效实施和顺利运行的基础保障。加强地质勘查项目预算管理的现实意义体现在以下四个方面。

第一，有助于单位管理能力的提升。在地勘单位中实施行之有效的预算管理，是单位经济业务管理的关键步骤，特别是用项目预算管理把整个地质勘查项目预算的编制、审查、执行、监督、竣工决算和绩效评价等各个环节贯穿起来，并形成一个闭环，确保地勘单位预算目标的完成，有利于地质勘查队伍的建设和人才培养，促进地质成果集成，从而推动单位的战略规划和发展目标的全面实现。

第二，可以促进地质勘查项目管理科学化。预算管理是地质勘查项目管理的起点和关键。项目预算作为项目实施的费用目标，将项目目标自上而下、责任分解、层层落实，使项目预算的执行与目标实现和谐统一，保证了项目目标的顺利实现，从而提升地质勘查项目管理的科学化水平。

第三，有利于财务管理由事后监督向事前控制前移。项目预算管理是建立内部控制体系，实现内部控制职能的重要手段，是单位内部控制的一项关键内容。对项目预算的有效监控，是确保项目目标实现的有力保证。在项目实施过程中，财务人员通过与项目业务人员的有效沟通，对项目施工进行及时的预算分析，采取有效措施降低项目成本，弥补管理缺陷，提高项目的经济效益。

第四，有利于推进地质勘查项目预算绩效考评。党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。地质勘查项目管理顺应地质勘查管理的趋势，配合财政支出绩效问责的要求，以项目预算为导向，科学设立绩效目标，建立健全预算绩效评价机制，使管理者能够对项目执行情况进行实时监控，将预算管理和考核奖惩相结合，充分发挥激励作用，从而合理配置财政资源，提高项目和单位运行效率。

二、地质勘查项目预算管理中存在的问题

随着新《预算法》《预算法实施条例》的实行，我国财政预算管理改革不断深入，地质勘查单位的项目预算管理也日趋规范和科学。但是，在具体实施中，地质勘查项目预算管理依然存在一些问题，主要表现在以下三个方面：

（一）项目预算编制不科学精准

项目预算编制基础不够扎实，预算安排不合理，测算过程缺乏前瞻性，主要有四点表现：一是项目论证欠扎实，技术方案和任务要求不够具体，造成预算不实和高估冒算。项目可行性论证阶段，设计的工作任务与项目实际情况相脱节，技术手段工作量安排不够全面，相对应的技术条件、困难程度阐述不够明确具体。二是在项目预算编制过程中，利用高套技术条件、地区调整系数、地形等级、岩石困难程度和预算标准，虚列人员、延长工作周期等方式，人为地增加项目预算。三是在项目预算中列入办公设备采购预算或者设备折旧，而办公设备是项目实施的必要前提条件，禁止使用项目资金购置办公设备或计提折旧。四是综合研究类项目目标、任务以及成果要求缺乏科学量化，预算编制的弹性较大，真实性和准确性较差。

（二）预算执行不严格，支出偏离预算

地质勘查项目不严格执行预算，项目预算执行存在较大的随意性，主要有以下三个方面：一是未经项目主管部门批准，擅自调整项目支出预算；二是没有预算项目或超出预算控制额度支出经费，擅自使用项目经费购置设备仪器；三是有的工作手段或经济科目有预算但是未发生经费支出，项目预算执行缓慢。

预算与核算、决算的差异较大，支出与预算脱节。部分项目预算支出与项目进展或实际完成工作量不配比，在项目期间意列支，在项目实施过程中，经常存在完成的工作量与设计预算不一致的现象，各个工作手段和经济科目的核算决算数与预算之间存在较大出入。

（三）项目预算监管不到位，绩效评价流于形式

绩效考核和奖惩制度是项目预算管理的重点，但是一些地勘单位对项目执行的监督管理和预算绩效考核缺乏足够的重视，预算执行的环节分工不够明确，使得部分部门和人员缺乏执行预算和控制成本的责任心；有些单位缺乏有效的预算考核机制，考核结果没有真正运用到实际工作中，不能保证项目预算落实到位，项目预算绩效评价多流于表面形式、走过场，对项目预算执行起不到应有的约束作用，致使项目预算的监督管理职能弱化，影响了单位的效益和发展。

三、地质勘查项目预算管理存在问题的原因分析

（一）地质勘查项目预算管理体系尚不健全

项目预算管理出现问题，客观上有体制方面的原因，一方面是地质勘查项目预算管理制度缺失。中央和省级地方财政出台的关于地质勘查项目预算管理方面的制度较少，且时限已久，不足以指导当前的地质勘查项目管理工作。由此造成目前部分地质勘查单位在项目预算管理方面无法可依，没有制定相配套的地勘项目预算管理办法和制度。另一方面，地质勘查项目预算标准体系相对落后，《地质调查项目预算标准》（2010年试用）由国土资源部中国地质调查局于2009年10月颁布，距今已十年有余，近年来，一些新的地质方法和工作手段随着地质科技的发展和创新应运而生，但是却缺少相应的预算标准。同时，随着时间的推移以及市场物价等条件的变动，地质勘查项目预算标准应有科学的动态调整机制，目前这一领域存在空白，致使预算编制缺乏基础依据。

（二）项目预算管理观念淡薄

项目预算管理不规范，更重要的是主观原因——项目预算管理观念淡薄。有些地勘单位对预算法及实施条例缺乏敬畏之心，对法定程序批准的项目预算刚性约束力缺乏足够的认识，从思想认识、管理模式和业务水平等方面还不适应财政预算体制改革的新要求，仍停留在以往简单粗放的管理方式，重立项，轻管理，地勘项目实施偏离预算，随意性较强。

（三）财务预算管理基础工作薄弱

财务人员只是单纯地对项目经费收支进行核算，财务人员与项目技术人员缺乏良好沟通和有效配合，在费用核算时不及时对照项目预算，缺乏对经费支出的有效控制和约束，项目预算起不到控制作用，预算与核算不能充分衔接。财务人员不能全面了解和掌握项目总体情况，经费支出缺乏统筹安排和预先控制，不严格执行规章制度，不能合理正确地进行财务核算和账务处理，如在项目中列支社保、住房公积金、工会经费、福利费等与项目内容无关的费用以及列支项目费用缺乏合理分摊依据等诸如此类一系列不合规的做法，都反映出其在管理能力和业务水平上存在的差距。

四、加强地质勘查项目预算管理的建议

（一）增强预算法治意识，牢固树立依法理财的观念

通过宣传讲解，强化全员的预算管理的法治意识和按预算办事的理念，特别是单位负责人要增强责任主体意识，清楚地认识到预算管理的重要性，常抓不懈。项目预算一经批准，就具有法律效力，在预算的执行过程中要体现经费预算的严肃性和合理性，严格按照项目预算合理有效地使用经费，不要轻易改变用途，杜绝经费支出的随意性，确保地质勘查项目经费的专款专用和单独核算。有的项目在实施过程中，如果地质条件和施工环境发生变化，原有预算已不适用现实条件，不得不调整项目预算。这时，项目单位要按照规定的程序向原审批机构提出预算变更申请，履行报批审核手续，批准备案后才能调整项目经费预算。

（二）优化项目预算管理制度和预算标准体系建设，夯实制度基础

第一，制度先行。从国家层面上，以《会计法》《预算法》《预算法实施条例》为统领，逐步制定和完善地质行业预算管理制度。从单位层面上，要根据财政预算绩效管理改革的要求，结合地质工作的流程和特点，制定适合本行业本单位的预算管理制度，使地勘单位加强地质勘查项目预算管理有据可依，为地质勘查单位可持续健康发展提供有力的制度保障。

第二，地勘单位要认真执行财政项目资金管理的制度和办法，加强地质勘查项目预算管理。按照现行财务、会计制度的有关规定，依据国家、省颁布的各类项目专项资金管理办法，以山东省地勘单位为例，可参照的管理办法有《中央地质勘查基金管理办法》（财建〔2011〕2号）、《地质矿产调查评价专项资金管理办法》（财建〔2010〕174号）、《山东省国土勘探和治理资金管理暂行办法》（鲁财资环〔2019〕4号）和《山东省地质勘查专项资金与项目管理暂行办法》（鲁财建〔2010〕21号）等，在此基础上，结合单位实际制定适合本单位情况的项目资金预算管理制度，并严格执行。

第三，加强地质勘查项目预算标准体系建设。以地质勘查技术规范为基础，制定、修订地质勘查项目费用定额预算标准，研究建立地质勘查预算标准动态调整机制。2019年，中国地质调查局立项开展了“地质调查预算标准制修订”以及后续两年的“地质调查预算标准动态更新与支出绩效管理机制研究”课题；与此同时，山东省财政部门联合省自然资源主管部门于2019年立项修订《山东省地质勘查预算标准》，并于2020年12月颁布实施了修订版的《山东省地质勘查预算标准》和《山东省省级浅海钻探预算标准》，填补了原预算标准中的空白，为项目单位准确预算编制提供了标准依据。

（三）加强预算管理队伍能力建设，以组织基础保证预算财务监督

多数地勘单位没有预算管理部门，预算管理的职责常由财务部门兼任，项目预算编制、核算、决算、预算的执行与考核等职责都落在财务部门，但是财务人员受人数和业务能力所限，常常自顾不暇，为满足《预算法实施条例》对预算管理更加精细化的要求，必须加强预算管理人员队伍建设。地勘单位要强化对预算管理人员的培训与指导，培养精通地质技术、预算和财务管理的复合型人才，可以考虑单独设立预算管理机构或者在财务部门设置专门的预算管理岗位，不断提升预算财务管理能力和业务水平，以提高项目预算工作效率和效果，防范预算执行风险。

（四）加强项目实施全过程的预算管理，实现核算与预算的衔接

实现项目核算与预算相衔接，需要做到以下三个方面：一是为更好地强化预算的事前控制功能，要以技术人员提前野外踏勘所掌握的项目地质技术条件为基础，合理套用相应的预算标准，全面估算地质工作手段和内容，确保项目预算的准确性和可执行性。同时，项目主管部门要建立科学的项目立项、设计预算编制评审制度，严把预算审核关，保证预算的合法合规，特别是保证工作量与经费安排相匹配，杜绝脱离实际、高套预算情况发生。预算编制合理合规、经济有效，可以在很大程度上防范廉政审计风险。二是完善预算的事中控制，强化财务人员的预算调控职能，严格经费报销审批，审查项目经费支出是否有预算；在经费核算中，财务人员应提前将项目各工作手段和经济科目的预算明细嵌入单位电算化系统，随时关注各工作手段和经济科目的支出和预算的匹配程度，在经费支出即将偏离预算时给予预警，提示项目人员注意预算控制以及项目资金下一步的支出方向，从而增强预算与核算的贴合度。三是加强预算的事后控制和监督职能，提高预算的透明度，认真贯彻执行财政部门关于预决算公开的相关规定，全面细化预决算收支并在门户网站公开，使项目实施情况和单位经济运行经得起社会公众的监督。

（五）加强地质勘查项目预算绩效管理，提高项目经费的使用效益

建立地勘项目全面预算绩效管理制度，强化项目事前绩效评估，在申报项目预算的同时，从产出指标（包括数量、质量、时效、成本）、效益指标（包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响）和满意度指标三个维度恰当合理地设置绩效目标，明确项目预期达到的具体指标，指明项目努力的方向。在项目运行过程中，要对项目预算执行进度和绩效目标完成度实行双重监控，加强事中监控评价，随时发现项目预算执行中的偏差并予以纠正，将问题解决在萌芽状态。项目完成后要及时跟进项目绩效自评，必要时引入第三方外部评价，对照项目预算和绩效目标，对项目完成情况进行客观公正的评价，按照“花钱必问效，无效必追责”的原则，严格落实考核奖惩制度，明确项目承担单位预算编制及执行的主体责任，具体落实到人，将评价结果运用到项目管理中，与项目后续预算安排相挂钩，硬化预算绩效管理约束。

结语

《预算法实施条例》作为《预算法》的最新配套制度，它的施行必将促进地勘单位提高预算透明度，强化全流程预算控制，深化预算绩效管理，进而全面提升项目预算及单位管理总体水平。