开展中小学法治教育是提升公民法治素养的必由之路

文／西安文理学院学前教育学院 路 娟

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”同时强调，要“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。2016年，教育部、司法部和全国普法办联合印发《青少年法治教育大纲》（以下简称《大纲》），《大纲》指出加强青少年法治教育，是全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的基础工程。

2020年，中国共产党第十九届中央委员会第五次会议把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化远景目标之一，意义重大，影响深远，任务艰巨。因此，为加快推进法治社会建设，2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，其中提到：“到2025年，‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础。”

综上，法治国家建设的成效有赖于全体公民法治素养的提高，公民法治素养的形成是法治社会的基本保障，而法治素养的提升离不开学校的法治教育。因此，培养公民的法治观念、法治意识、法治信仰等，探索公民法治教育的实施路径并提高其实效性，进而为全面推进依法治国提供支撑就显得尤为迫切。

一 当前开展中小学法治教育存在的问题

（一）中小学法治教育师资队伍专业化程度低，法治教育实效性缺乏保障

当前中小学的法治教育教学主要由道德与法治课教师担任。在中学，各校基本能保证道德与法治任课教师为专职教师。但在小学，很多学校没有专职的道德与法治课教师，该课多由语文、数学、心理健康教育等教师兼任，有的学校还会由校领导、教导主任、德育主任、大队辅导员兼任（学校法治教育一般由法治副校长和教导主任、德育主任负责实施）。由于这些人绝大多数不具有教育学、心理学和法学专业背景，又缺少《大纲》中要求的完整系统的法治教育专门培训，所以他们开展的法治教育教学效果距《大纲》的要求会有一定的差距。

（二）中小学法治教育方式方法以及途径单一，法治教育实效性被动削弱

当前中小学开展法治教育的主要途径是课堂教学，形式比较单一，难以调动学生的学习积极性。此外，教学内容也脱离学生的生活实际和社会现实，教学方法以讲授为主，单一和传统在一定程度上制约了学生法治知识的掌握及法治思维的形成，法治教育难以转化为法治意识的提高和行为的转变。①劳凯声、余雅风、陈鹏：《中国教育法制评论》（第17辑），教育科学出版社2019年版。《大纲》中明确要求积极推进综合性青少年法治教育实践基地建设，但由于完善的法治教育支持保障体系尚未建立，我国大部分省（区）尤其是经济发展相对落后的地区，能够支持建设青少年法治教育实践基地的力量还比较薄弱。此外，各地方政府支持学校与社会共建青少年法治教育实践基地的力度也不尽相同，难以形成《大纲》要求的规模和效果。

（三）中小学校未能充分利用社会法治教育资源，法治教育实效性无法彰显

当前，中小学校还没有正式与立法、司法机关及社会团体组织等形成系统化的合作机制。比如：不少学校因法院、检察院的体验参观手续烦琐、容纳的学生人数有限，还要考虑多方社会关系，所以对这类校外法治教育资源的利用意愿不高；法律专业人员面向中小学开展的法治教育实践活动的机会和时间有限；不少中小学校虽与社区开展了合作，但利用社区资源拓展法治教育的途径和渠道还不够广泛；政府机关虽介入了学校教育，但开展中小学法治教育指导的协作机制还未形成；部分高校法学专业的教师和学生虽然深入了中小学，但指导法治教育理论与实践的合作机制还不够健全；家庭对中小学法治教育活动的参与度不高，家校合作在开展法治教育过程中应产生的积极作用没有发挥出来，学校、家庭、社会法治教育资源未能得到有效整合；等等。

（四）中小学法治教育缺乏监测和评价标准，使法治教育的实效性难以准确评判

法治教育评价体系不完善和评价主体单一是当前中小学法治教育评估工作中存在的突出问题。在教学评价上，教育行政部门对学校法治教育效果的监督和评估标准不明确，并在课程上缺乏操作性。而法治专项教育评估更多侧重法治教育理论研究的评判，却不去深入考查学校的法治教育实践，因此没有形成一套兼具导向、激励、监测和考核作用的中小学法治教育实效性的评价指标体系和监测机制，更不要说从法治教育理念、培养目标、课程内容、课程设置、师资队伍、校园法治文化环境等维度，对中小学法治教育的效果进行全面、客观的评价了。

二 开展中小学法治教育的重要性

（一）开展中小学法治教育是贯彻、落实依法治国方略的需要

依法治国是社会稳定和国家长治久安的重要保障，是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。而公民的法治素养直接决定了依法治国的成效，因此，党的十八大、十八届四中全会以及十九大均将培养公民的法治素养作为重要的战略任务，并将法治教育纳入国民教育体系，使法治教育的重要性和必要性凸显。《大纲》在国家总体战略的基础上确立了“以社会主义核心价值观为主线”“以宪法教育为核心，以权利义务教育为本位”“以贴近青少年实际、提高教育效果为目的”“以构建系统完整的法治教育体系为途径”的工作要求，意味着中小学法治教育进入了一个全新的阶段，要引起人们对其更高的重视。

在法治社会建设进程中，系统研究当前中小学法治教育中出现的问题，提升中小学法治教育的实效性，推动将法治教育纳入国民教育体系，提高法治教育的系统化、科学化水平，对建设社会主义法治国家具有重要的现实意义，这是中小学法治教育顺应时代发展的必然要求，也是做好当前中小学校法治教育工作、促进学生全面发展的基本前提，更是贯彻和落实党的依法治国方略的切实需要。

（二）开展中小学法治教育是培养现代法治公民的必要路径

法治教育是我国公民教育的重要组成部分，其实效性的高低影响着公民法治素养的优劣，而中小学法治教育是提高全民法治素养的基础。

美国法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”①[美]哈罗德·J·伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，商务印书馆2012年版。在国家法治现代化的过程中，公民积极参与法治建设远比被法律约束更能接受、信仰法治。法治的生命力源自公民内心深处的高度认同与自觉，国家强制力并不是保证法律实施的唯一力量，这在各国法治发展的历史上都得到了印证。法治教育只有内化于心、生成学生主动的法治意识，外化于行、转化为学生积极践行法治的行为，才能真正成为有实效的法治教育。

（三）开展中小学法治教育是贯彻党的教育方针、促进青少年全面发展的客观要求

青少年的法治素养决定着全体公民的法治素养水平，也决定着中国建设社会主义法治社会的成效。公民良好的法治素养是实现依法治国、建设社会主义法治国家的先决条件，培养公民法治信仰、增强法治信念，关键在于开展法治教育。与成年人相比，中小学生正处在人生观、价值观、世界观形成的关键时期，此时的他们可塑性强，对其开展法治教育，育人实效更为显著。因此，法治教育必须从娃娃抓起，从中小学抓起。中小学法治教育对于树立学生的法治观念、形成法治思维、践行法治能力具有奠基意义，开展中小学法治教育是贯彻党的教育方针、促进青少年全面发展的客观要求。

三 提升中小学法治教育实效性的有效路径

（一）加强中小学法治教育师资队伍建设

好的教育有赖于好的教师，所以有成效的法治教育便取决于专业高效的法治教育师资队伍。当教师自身拥有较高的法治素养后，才可以开展针对性强、实效性高的法治教育，才能培养出法治知识过硬、法治意识强烈的学生。

专业的师资是法治教育实效性得以提升的基础。在培养中小学法治教育师资队伍方面，2021年6月16日，中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，其中明确提出：探索设立“法学+教育学”双学士学位人才培养等项目，加强法治教育师资培养。

在职前教育阶段，可鼓励高校调整专业人才培养方案，建议在政法类高校、师范类高校开设中小学“法治教育”本科专业；在研究生培养方面，探索“法治教育”专业硕士研究方向。具体来说，可以试点在“法学”或者“教育学”学科下增设“法治教育”二级学科，并开设“法治教育”本科专业。同时，探索法学院和教育学院联合培养“法治教育”专业本科生和专业学位硕士研究生的培养模式，利用法学学科和教育学学科的优势，打破教育学和法学的学科壁垒，培养法治教育交叉型人才。①李红勃：《当前中小学法治教育存在的问题及解决对策》，《课程.教材.教法》2020年第11期。这么做，一方面满足了广大中小学校对法治教育专业教师的需求，另一方面也可以推动法治教育的基础理论研究和学科专业发展。

在职后培训阶段，首先，应从国家层面分层级地实施法治教育教师培训，并借助课堂展示、主题研讨、网络学习等方式对教师进行有针对性的教育实践活动。这样既可以保证教师理论素养的提升，也有助于其教学能力的巩固与提高。其次，从长远来看，为保证师资队伍的可持续高质量发展，应创新机制吸引高校法学专业毕业生到中小学任教，打造一支专业化的中小学法治教育师资队伍。还要采取多种措施培养法治教育专职教师，保证每一所中小学校中至少有一名专职思政教师，而且该专职思政教师必须拥有法律及教育学背景或者经过相关专业训练，只有这样的教师才能经受挑战并胜任法治教育工作。再次，应加强对骨干教师的培养，通过完善教育教学支持和奖励制度，进而建立良性运转的骨干教师培养机制。有效的激励会促进提升中小学教师的职业素养和教学能力，而调动起积极性的教师会主动挖掘各学科教学中的法治教育内涵，促进法治教育教学创新发展，可谓是一石两鸟。最后，学校应联合各方力量为中小学法治教育教师培训提供支持，采取“引进来”的方式，与法院、检察院、公安机关、律所等建立合作关系，畅通其工作人员进校开展法治教育教学的通道，鼓励并支持他们以兼职形式进校任教，丰富法治教育师资队伍。

（二）探索“认知—体验—实践”的中小学生法治素养养成体系

以第一课堂法治知识认知为基础，以第二课堂法治教育活动体验、第三课堂法治教育实践为抓手，探索“认知—体验—实践”的中小学生法治素养养成体系，帮助学生夯实法治知识基础，树立良好法治意识，提升自身法治素养。

1. 加强法治知识认知

教师应在熟悉《大纲》和《义务教育道德与法治课程标准（2022年版）》的基础上，对教材中的知识点进行细化和梳理，明确各知识点在学科体系中所处的位置与作用，根据知识点之间的相互联系与内在逻辑，打通单元内容之间、年级之间、学段之间的学习壁垒，使不同层级之间的教学可以衔接起来。除了课本知识，教师还可通过让学生学习与生活密切相关的法律知识，比如《宪法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等，帮助他们树立法治意识，学会运用法治思维思考问题、解决问题。

2. 增强法治教育活动体验

中小学校应通过开展参观法治教育实践基地、法院、少管所等第二课堂活动来加深学生对法治的认知，巩固他们在第一课堂的学习效果，通过课外活动，增加真实体验并督促他们养成守法守规好习惯。

3. 注重法治教育实践

中小学校应开展班组会、班队会、案例研讨、演讲比赛、模拟法庭、法治课题等实践活动，由学生组织，教师适当引导，完成提出问题—分析问题—设计活动方案—解决问题的全过程。在这个过程中，教师要引导学生学会用法治思维分析问题、处理问题，使他们建立起权利意识、规则意识，使法治教育实践活动成为学生法治思维成长的好帮手。

（三）形成学校、家庭、社会三位一体的法治教育体系

中小学法治教育单靠学校开展的各项活动是不够的。《大纲》指出，青少年法治教育要充分发挥学校主导作用，与家庭、社会密切配合，拓宽教育途径，创新教育方法，实现全员、全程、全方位育人。因此，要提高青少年法治教育的实效性，就必须在学校、家庭、社会之间建立起法治教育的协同育人网络，整合上述三方的法治教育资源，建立以学校教育为主，家庭、社会为辅的中小学法治教育共同体。

首先，学校作为实施法治教育的主阵地，要发挥引领法治教育开展和实施的导向作用。道德与法治课作为显性课程承担着传授法律知识、培育学生法治素养的重任，校园法治文化作为隐性课程则与法治课程相辅相成，成为学校法治教育的有效助益。但是，如何使校园法治文化发挥好“隐性课程”的作用呢？可以通过规章制度、教学内容、课外活动等体现出来的文化内涵去影响学生的一言一行。

其次，营造良好的家庭法治教育氛围。中小学法治教育的开展和实施，应该强调家庭责任，将法治教育的全部任务交给学校是不科学也是不现实的。家庭教育是巩固学校法治教育效果的重要力量，父母是孩子的第一任老师，良好的家庭教育对学生法治意识的萌生与发展起着至关重要的作用。

再次，国家和政府应鼓励社会力量参与到青少年法治教育事业中。应引入律师、法官、民警等力量充实校外法治教育资源，通过改善法治教育的方式创设多元化、多形式的学习途径，让学生接触法、学习法、运用法，营造中小学法治教育的外部支持环境。

（四）构建完备的中小学法治教育评价体系

首先，建立科学的评价标准。法治教育评价标准是指法治教育评价过程中应当遵循的基本准则与行为尺度，它的各项指标包括：学校是否落实《大纲》的基本要求建立起自己的法治教育体制机制，是否将法治教育纳入学校的整体规划和年度的工作计划当中，这两项指标是从宏观的层面审视学校法治教育的整体结构；学校是否开齐课程、开足课时，法治教育课程教学效果是否达到标准，专兼职法治教育教师的数量和专业化程度、学生法治素养的培养情况是否符合要求，学校的法治教育经费保障、制度建设是否完善，法治副校长、法治辅导员是否到位或者配齐，这是从微观的层面审视学校法治教育的具体工作。

其次，确立评价主体。实现中小学法治教育评价主体多元化有助于进一步提升其评价机制的科学性。可通过教育行政部门评价、学校自我评价、第三方评价相结合的方式进行法治教育评价，避免主体单一而导致评价结果存在片面、不公的问题。

再次，形成多重评价方式。中小学法治教育的评价方式具有激励、督查、改进三大功能，在设计评价方式时，应重视评估多种功能的平衡，将绝对评估、相对评估和历史参照评估有机结合，将知识型评价和能力型评价相结合、客观性评价和主客观评价相结合。