基于PPP模式的智慧体育场馆建设研究

夏正清 唐钰传 张杰

当前，PPP模式在我国智慧体育场馆建设中的应用尚处于初级与探索阶段，通过文献资料法检索相关信息及资料，探索PPP模式于智慧体育场馆建设中应用的可行性及特点，并对PPP模式在智慧体育场馆建设中面临的挑战进行分析，提出以下对策：完善与PPP模式相配套的法律和法规、进一步加强政府与企业在智慧体育场馆建设中的协同程度、进一步精准定位政府角色、进一步完善风险分担结构、挖掘、培养智慧体育场馆管理人才。

1 PPP模式于智慧体育场馆建设中的应用

1.1 PPP模式应用于智慧体育场馆建设的可行性分析

首先，PPP模式能充分将政府资金与企业资金结合，既能发挥出智慧体育场馆在公共体育服务中的社会效益，也能发挥出在产业发展中的经济效益。智慧体育场馆作为公共产品的一种，其主要目的在于便民利民，通过数字技术对传统体育场馆进行功能升级，从而满足人民日益增长的对体育运动的需求，因此具有非排他性与消费非竞争性。同时，PPP模式能够将政府与企业之间的优势有机结合，既避免在政府单独投资中智慧体育场馆可能面临的资金短缺与效率低下的问题，也能避免企业纯粹追求利益而忽视企业社会责任的情况，形成共建共享的格局。

其次，PPP模式在我国已积累了一定的实践经验。无论是国家体育馆还是部分省市的体育中心，在体育场馆的建设过程中都曾采用过PPP模式，这对于当前数字化背景下智慧体育场馆建设的广泛应用奠定了坚实的基础。

最后，我国当前对体育产业的发展高度重视，体育产业作为朝阳产业具有较高的营利性，而PPP模式作为一种较为新颖且广泛应用的平台，能引起资本市场的高度关注，从而为体育产业不断注入新鲜血液与庞大资金，推动我国体育产业蓬勃发展的同时也能获得客观的回报。

1.2 PPP模式于智慧体育场馆建设中应用的特点

首先，现金流稳定性有待提升。当前我国进入后疫情时代，人们对于体育锻炼的重视程度有了显著提升，“线上+线下”的体育锻炼模式也成为人们更愿意接受的一种热门形式。然而，“花钱买健康”的观念对我国人民而言依然处于形成阶段，体育运动消费对人们而言更多是一种体验型消费，并不是日常的必须生活消费，这决定了PPP模式在智慧体育场馆建设应用过程中资金的稳定性可能会有一定程度地波动。

其次，风险与回报较高，且呈正相关态势。企业在参与公共体育PPP项目过程中所采用的模式更多是特许经营或者私有化。模式自身地特点决定了风险性大小。无论是特许经营还是私有化，其风险都要高于一般的公共体育服务。当然，也因为特许经营和私有化，使得企业能够加入政府搭建的平台并积极运作，收益与回报也远高于一般的公共体育服務。

最后，智慧体育场馆营利性有待提升。当前，我国智慧体育场馆的建设仍处于探索阶段，即便在功能上实现对传统体育场馆的升级，其营利性仍然不高。加之新冠疫情的影响，更是雪上加霜。企业主要通过与智慧体育场馆配套的相关设施来获得资本回报，而政府在建设体育场馆的同时也会考虑到商业用地的配套以吸引当地民间资本的投资，理论上并不存在问题，至于营利性较低的原因可能涉及发展阶段、人民意识、场馆质量等多个方面。

2 PPP模式应用于智慧体育场馆建设所面临的挑战

第一，相关立法有待进一步完善。为使政府与企业在合作过程中能够实现双赢，PPP模式在公共体育服务应用中需要有一整套较为完善的法律法规。目前我国在这方面的法律法规有待进一步完善。对于像特许授权的形式等关键问题在具体运作过程中没有详细说明，较为模糊，缺乏规范与标准。例如，在奥运场馆法人招标过程中，对于招标方的经济活动缺乏界定。同时，现行法律中存在部分条款限制政府发挥自身职能，例如缺少借贷、最低经营收入等相关条款，使得政府无法及时介入。

第二，过程管理有待进一步提升。PPP模式在智慧体育场馆应用过程中，首先应当具备详细的初步方案，既设计。设计方案的优劣直接影响到实物体育场馆的运营。此外，PPP项目在运作过程中转移项目风险的一个重要特征为投标人承担设计责任。中标人的设计方案会成为实施方案。但我国大多数PPP项目在运作过程中并没有设计方案这一环节，由于体育场馆通常作为政府在项目实施过程中的形象工程，本身具备一些特殊标准，导致许多地方在设计上存在不合理之处，这也导致投资者利益不能得到有效保障。例如，“鸟巢”作为北京的标志性建筑物，其设计过于奢华，也遭到一些专家学者的反对。

第三，政府部门监督管理职责定位不明确。政府在PPP模式的监管过程中，需要实施精准监控与有效管理，通过监控与管理来保障制度层面的优越性，从而保障与企业合作过程中高效完成各个项目[1]。然而，当前地方政府在智慧体育场馆建设过程中存在缺乏有效监管标准问题，无论是在绩效评定、运行过程管理还是目标选定等方面，都存在一定程度的模糊管理与模糊监控现象。如此在PPP模式执行过程中会降低公共服务有效性，导致结果事与愿违。此外，政府部门在监管过程中由于没有梳理清楚该履行的职责，存在错位缺位以及路径依赖现象，过多干预到项目运行过程中，给与企业过大的压力，而政府部门在轮岗之后又无法良好做好交接工作，导致项目在执行过程中徒增内耗。

第四，法制保障有待进一步提升。法制作为监管的依据，在监管过程中必须要“有法可依”，监管才能到位。换而言之，良好的法制基础是监管有力的前提与保障。目前，PPP模式在我国公共体育服务运用中存在如下情况，公共部门与企业在执行协议、运作项目过程中出现风险，而地方政府缺少相关PPP项目的完善法律制度以及问责机制，对于企业以及公共部门本身缺乏必要的权责划分，使得交易成本较高，主要参与者利益无法保障，仅仅凭借书面协议不足以解决实际问题，且特许经营权在执行过程中缺乏必要的保障，最终演变为双方互相推诿责任，导致项目搁浅。

第五，企业的“理性经济人”特性有待进一步规制。PPP模式在智慧体育场馆建设过程中通常需要一个较长的闭环来获取收益，而企业作为“理性经济人”，在经营管理过程中会追求最大效益，而在一些情况下，这种最大效益会被异化为短期效益[2]。例如，部分企业在“体育小镇”PPP项目中实际追求土地产权而非小镇自身的发展前景。此外，一些企业在PPP项目运作中过度追求商业价值，对于企业社会责任视而不见，通过隐瞒资产以及不披露财务信息等方式获取利益，导致政府管理难度上升，也更容易出现管理混乱，最终导致项目运作与公共服务质量下降，智慧体育场馆的公共服务效益难以体现，既降低了政府公信力，也对PPP模式的顺利应用平添阻碍。

3 PPP模式于智慧体育场馆应用的实施路径

首先，完善与PPP模式相配套的法律和法规。首先，要进一步清晰定位PPP模式于智慧体育场馆建造过程中政府与企业之间的主体与客体关系，结合不同地域的不同现状与特点，因地制宜、因时制宜地制定规范性法律文本，并且加强对于具体操作流程及准入机制的修订。其次，通过有效法律手段均衡政府与企业双方的整体利益。在PPP项目应用于智慧体育场馆建造过程中，政府既不能过于强势，也不能无视企业“理性经济人”的属性与特点，应对政府与企业在合作过程中的相关细节进行合理规制。最后，注重项目运作的闭环管理。对于项目运行过程中出现的问题要及时发现、及时改正、及时总结。通过将暴露出的法律漏洞以及盲区进行重复修订，保障企业对于智慧体育场馆的特许经营，全方位保障PPP模式在智慧体育场馆建造过程中政府与企业之间的合作权益[3]。

第二，进一步加强政府与企业在智慧体育场馆建设中的协同程度。首先，严格筛选符合合作要求与合作资质的企业进行合作。在项目运作初期，政府部门应有一套详细完整的方案来对企业进行资质筛选，同时，对于符合要求的企业，在项目运作之前，也应就运作过程中可能出现的问题做预案。其次，在项目运作过程中可针对一些较为关键的方面进行更为细致的研讨与协商，并可通过邀请专家的方式来对于关键程序提供有效意见，保障整体流程的稳定有序。最后，可通过岗位轮换、定期培训以及部门交流等方式加强实际执行人员的业务水平，减少潜在问题的出现概率，也能促进政府与企业在项目运作过程中的协同程度[4]。

第三，进一步精准定位政府角色。PPP模式下的智能体育场馆建设离不开政府的积极推广，但政府能否成功完成角色转换也十分重要。政府应该改变其原先在体育场馆建设中的掌舵者角色，更多从监管、指导等层面下手，与民间资本展开合作，以此开展公共体育服务。政府部门应作为背后的组织者与推进者，对原先的投资融资体系进行改革，通过制定有效政策，推动资本市场参与到智慧体育场馆的建设中，同时招商引资，保障企业的利益，为企业搭建足够大的平台，形成共建共享的合作模式。

第四，进一步完善风险分担结构。PPP项目涉及投资、建设及运行多项流程，也涉及到许多潜在风险，为了让政府与企业在项目运行过程中顺利稳定，风险分担的合理程度是重中之重。政府要设计较为完善的风险分担结构，一个重要的方面就是要考虑到项目质量及吸引力问题。只有具备完善的风险分担结构，项目的质量才更有保障，同时也更加具备吸引力。一般而言，风险分担的比重与参與者获得回报的数量成正比，回报越多，承担的风险也越大。只有当风险分担结构使得所有参与者（包括政府、企业、银行以及其他组织或个人）都能赞同，整个PPP项目才具备操作的前提。首先，在项目运作初期，政府与企业应组织专业的第三方机构对于项目风险进行预估，共同协商划分产权形式和风险分担内容。其次，制度风险分担细则过程中，要关注到政府与企业各自在风险分担中的能力，根据分担风险能力大小进行比例划分，尽可能保证双方都具备一定程度的防范风险能力。最后，政府与企业要对于潜在风险进行挖掘与监控，对于即将发生的风险要掌握其动态，若风险已经产生，则要及时跟进并给与反馈，对造成的损失进行及时评估，尽量减少不必要的损失，保障项目有序进行[5]。

第五，挖掘、培养智慧体育场馆管理人才。在智慧体育场馆建设完毕后，后期运营的成效决定了项目的成败，高学历、高水准、高质量的管理人才是数字技术背景下智慧体育场馆管理所不可缺少的。智慧体育场馆相比于传统体育场馆而言管理难度更高，责任更重。管理人员除应具备传统体育场馆管理经验外，还应具备数字技术的处理能力以及互联网+意识，或者通过聘请专职人才承担这一部分的职能。无论如何，智慧体育场馆的后期运作都将是一格顶层设计与摸着石头过河相互结合的过程，因此，加强智慧体育场馆管理人才的培养也是促进PPP模式在智慧体育场馆建设领域应用的一个重要因素。

4 结语

总结而言，PPP模式于智慧体育场馆建设中的应用尚处于初级阶段，还存在不少有待解决的问题及风险。虽然中央与地方政府不断完善PPP模式的相关政策与法律制度，并积极搭建PPP模式应用于公共体育服务领域的平台，但仍然存在立法不完善、过程管理有待提升、政府监管职责定位不明确、法制保障有待加强、企业的“理性经济人”特性有待进一步规制等问题。还需进一步通过完善与PPP模式相配套的法律和法规、进一步加强政府与企业在智慧体育场馆建设中的协同程度、进一步精准定位政府角色、进一步完善风险分担结构、挖掘、培养智慧体育场馆管理人才等措施来进一步使得PPP项目在智慧体育场馆建设中的作用，助力PPP模式在智慧体育场馆建设中能快速规范化、标准化。

参考文献

[1]常亮，刘凤朝，杨春薇.基于市场机制的流域管理PPP模式项目契约研究[J].管理评论，2017，29（03）：197-206.DOI：10.14120/j.cnki.cn11-5057/f.2017.03.017.

[2]李明.PPP模式介入公共体育服务项目的投融资回报机制及范式研究——对若干体育小镇的考察与思考[J].体育与科学，2017，38（04）：86-93.DOI：10.13598/j.issn1004-4590.2017.04.013.

[3]张杨婧雅.体育公共服务中政府购买特许经营及其法律保障[D].西安体育学院，2014.

[4]裘鹏，付甲.善治理论视角下国家体育公共服务的“多元治理”模式研究[J].沈阳体育学院学报，2013，32（02）：24-26.

[5]曾维健. 基于系统动力学的西部地区PPP项目风险管理路径研究[D].重庆大学，2015.

[6]焦长庚，戴健.公共体育服务PPP模式发展：政府与私营部门的功能定位与权责划分[J].体育学刊，2018，25（04）：35-41.DOI：10.16237/j.cnki.cn44-1404/g8.2018.04.005.

通讯作者：张杰

（作者单位：1.东华大学体育部；2.东华大学人文学院）