全民健身路径融资模式解析

寿欢 刘金利

随着经济发展和政策的实施，全民健身在我国呈现出巨大的需求。在全民健身发展过程中也存在供给不充分、不平衡等问题，本文从公共产品融资角度对全面健身路径的融资模式进行分析并给出建议。全民健身路径的融资模式和其他单纯依靠政府财政支持的公益项目有所不同，政府作为全民健身路径融资主体，采用发行体育彩票的融资方式筹集资金，从体育彩票的销售收入中抽取一部分彩票公益金作为建设全民健身路径的资金。为落实全民健身公共服务：（1）精准投入、城乡覆盖、造福于民；（2）政府主导、社会参与、平衡利益；（3）政府职能转变、鼓励供给模式创新、争取实现收支平衡。

1 前言

公共产品是政府为改善民生、满足社会需求、解决就业等主导建设的不以非盈利为目的产品，资金问题一直以来都是制约政府提供公共服务的重要问题。在全民健身火热的背景下，本文运用文献资料法和实地考察法，从全民健身路径这一具体案例出发，对其融资模式进行分析，梳理其建设的资金来源和方式，为公共产品的融资模式提供新思路和建议。

2 研究背景

随着我国经济的发展以及相关体育政策的实施，全民健身呈现爆发式的快速发展，人民群众对于体育健身的需求呈现出总量大、多样化、多层次的特点。从当前全民健身存在的问题看，相较于人民日益增长的健身需求，全民健身公共服务供给不充分、不平衡的问题依然突出，解决群众“健身难”问题仍然是构建更高水平的全民健身公共服务体系不能回避的问题。加大全民健身公共服务资金投入显然能解决一部分问题，但传统的政府财政支出模式显现出短板，单一政府财政支出不仅使国家财政入不敷出，同时也把社会力量排除在外。长远来看，建设体育强国、推进体育产业高质量发展均对全民健身发展提出了新要求。经济“新常态”下，公共产品投融资模式改革是供给侧结构性改革“补短板”的重要抓手，要求加快推进公共产品融资“市场化”，拓展公共产品融资渠道，降低融资成本；加速政府职能转变。在此背景下，本文从全民健身路径融资模式这一具体案例进行分析。

全民健身路径指的是设置在户外的由多种不同功能构成的，简单美观而又实用的运动器械组合配套的公共体育器材设施。我国全民健身路径工程是新时期落实《全民健身计划纲要》的重要内容之一，也是满足人们健康需求的物质载体。国内学者将全民健身路径定义为一种公共产品，建设全民健身路径工程耗资巨大且无法盈利，考虑到资金来源的问题，1997年，原国家体委下发了《关于1996年度体育彩票公益金用于实施全民健身计划的通知》，决定将体育彩票公益金（国家体委提存部分）的60%用于实施全民健身计划，在2019年体育彩票公益金的分配中，这一比例提升至70%。本文从具体情况出发，对全民健身路径资金来源及方式等进行梳理，探寻路径背后资金的筹集和运作的具体内容。

3 相关概念

3.1 全民健身路径融资模式

融资模式指的是在对于具有共同融资特性的某类融资项目进行融资活动时可供融资主体选择和重复使用的一套完整的方案。融资主体、融资渠道和融资方式等三个基本要素构成了融资模式的主要内容。全民健身路径融资模式即是全民健身路径融资主体进行融资时可以选择的、重复使用的一整套完整的方案。全民健身融资模式包括三个基本要素：全民健身路径融资主体、融资渠道和融资方式。

3.2 体育彩票公益金

依据《彩票公益金管理办法》，彩票公益金是指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，包括彩票发行销售收入和逾期未兑奖的奖金，是政府非税收入形式之一。

4 公共产品融资模式概述

改革开放以来，我国公共产品投融资模式发生了明显的变化，从20世纪90年代，我国城市建设支出几乎全部来源于国家财政，政府既扮演投资者的角色，也扮演融资者角色，到大力发展政府和社会资本合作模式以及各种新型融资模式，从来没有停下创新的步伐。随着我国城镇化建设的开展和人们日渐增长的健身锻炼的需求，现有的基础设施、公用事业、公共服务在满足人们的需求方面受到挑战。但毫无疑问的是，公共产品的建设不仅是人民基本生活和社会稳定的保障，而且是推动经济发展的重要力量。但受到多种因素的影响，例如资金、建设、运营、维护等，政府全权接管投资于社会公共领域行为是不现实的，因此市场化运作和多渠道资金来源是必然选择。政府投资公共领域的依据是市场失灵，主要体现在，公共产品盈利困难，受益者识别度低，无法形成有效市场或市场机制不充分，需要针对不同公共领域特征选择合适的投融资模式。目前PPP融资模式是许多国家流行的做法，在我国也已经有三十多年的发展史，是一种被广泛认可的发展模式，此外，还有BOT、TOT等多种模式。

5 全民健身路径融资模式解析

全民健身路径融资模式包括三个基本要素：融资主体、融资渠道和融资方式。有的学者把融资主体又称之为供给主体，指的是融资活动的主导者或发起人，从资金的供需关系来看也就是资金的需求者。融资渠道即资金的来源，从资金的供需关系来看也就是资金的供给者，通常有这样几种渠道：政府财政、企业盈余、银行机构、非银行机构、个人、非盈利组织等。融资方式即是筹集和取得资金的具体方法和形式，一般分为内源融资方式和外源融资、直接融资和间接融資等方式。

5.1 融资主体分析

政府作为全民健身路径的融资主体（供给主体）主要有以下几个方面原因：首先，在建设全民健身路径过程中，政府扮演着发起者和政策制定者的角色，政府职责包括但不限于制定体育彩票的管理制度、监督制度，设立各等级机构发行并销售体育彩票，筹集体育彩票公益金用于各种公益事业的建设等。彩票是政府垄断行业，彩票的发行和销售都由政府统一规划。其次，全民健身路径资金来源于体育彩票，因此作为唯一有权发行彩票的主体，在引入新的资本渠道之前，只能由政府作为全民健身路径融资主体（供给主体）。最后，尽管体育彩票线下销售网点和全民健身路径工程承包方是非政府主体，但是，由于受托从事相关工作的经济实体实际上是作为政府的代理人，代表政府的目标和利益行事，所以一般而言，政府实质上是公共品融资的融入方。

5.2 融资方式分析

体育彩票公益金是全民健身路径主要资金来源，公益金来自于体育彩票销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，逾期未兑奖的奖金也纳入公益金之中。为筹集体彩资金，体育行政部门设有体育彩票管理中心负责彩票的发行和组织销售工作，省级体育彩票中心及分支机构在发行机构的统一组织下负责本区域的体育彩票的销售工作。目前我国体育彩票采用线下销售，并不能在网上销售。线下销售有两种方式，分别是专营和兼营。通过和投注站签订彩票代销合同发行代销证，实现线下网点销售，体彩相关机构负责线下门店的促销支持、培训支持、技术支持、形象支持等一系列过程。彩票销售对销售场所要求并不高，营业空间只需0.2平方米至0.5平方米的空间即可，最少只需要投入几千元。常见的销售场所（投注站）包括线下小卖部、超市、火车站、加油站等。分布密集的线下网点将各种类型的彩票售卖给消费者从而为全民健身路径筹集所需资金。

5.3 融资渠道分析

全民健身路径工程所需资金来源于体育彩票销售所获资金，但并非所有销售资金都用于全民健身路径的建设。根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金分为中央集中彩票公益金和地方留成彩票公益金，各占50%。地方留成彩票公益金由省级财政部门与民政、体育等有关部门商讨研究确定分配原则。中央集中彩票公益金在社保基金会、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。2019年，体育彩票发行量达2，308.15亿元，筹集公益金583.18亿元。按照5%的分配比例，国家体育总局用于群众体育和竞技体育的资金在29亿元左右。《2019年中国体育彩票责任报告》数据显示，29亿元的70%用于群众体育，30%用于竞技体育。在群众体育中，有6.22亿元用于全民健身路径工程。彩票收益是国家非税收形式之一，坚持“来之于民，用之于民”的宗旨，目前来看，全民健身路径资金渠道比较单一，只有体育彩票公益金一个资金来源。

6 结论与建议

6.1 结论

政府作为全民健身路径供给主体有其必然性，采取发行体育彩票这样的融资方式将极大的减轻政府财政负担，为我国公益事业提供源源不断的资金。通过以上分析，我国全民健身路径融资模式即是政府作为供给主体，采取发行体育彩票的方式，将筹集到的资金进行分配从而进行全民健身路径工程建设的一整套实施过程。全民健身路径融资模式具有一定优越性，摆脱了政府财政单一支出模式，动员了社会力量。

6.1.1 政府作为全民健身路径融资主体

在建设全民健身路径过程中，政府扮演着发起者和政策制定者的角色。彩票是政府垄断行业，全民健身路径资金来源于体育彩票，因此是唯一有权发行彩票的主体。即使在未来引入多元供给主体，但政府作为全民健身路径领导者这一角色定位不容改变。

6.1.2 发行体育彩票是全民健身路径的融资方式

通过发行体育彩票的方式来为全民健身路径筹集资金，既缓解了国家财政压力，也践行了“取之于民，用之于民”的准则。但随着我国人民群众日益增长的需求总量和多样性，全民健身路径内涵也应随需求而增大，用于全民健身路径和公共服务的资金来源方式理应多样化。

6.1.3 体育彩票公益金是全民健身路径的融资渠道

发行体育彩票解决了筹集资金的方式问题，全民健身路径融资渠道即资金的来源问题，根据批准的公益金的分配政策，全民健身路径资金来源于分配给体育总局5%的体育彩票公益金的一部分。从总量上来看，用于全民健身路径的资金比例并不大，但并不是一味的加大投入，满足人民群众的需求才是应该达到的目的。

6.2 建议

6.2.1 精准投入、城乡覆盖、造福于民

我国是世界人口数量最多的国家，也是经济发展最快的国家之一。人民的愿望逐渐从满足温饱转变为身心健康，面对庞大的需求和人民的愿望，不仅是全民健身路径工程，也包括所有惠及民生的工程不仅要加大投入，也要精准投入，了解社会群众需求和个性化，因地制宜，减少浪费。推动全民健身基本公共服务均等化，不仅在城市中建设全民健身路径，也要保障城乡居民均享有基本公共服务，在政策上向较困难地区倾斜，保障各类人群的基本健身需求。

6.2.2 政府主导、社会参与、平衡利益

倡导政府领导社会参与的供给模式，坚持政府作为全民健身服务体系的主导者。从目的上来说，社会企业把盈利当作第一目的，而政府则是出于造福社会而非盈利目的，因此在建设全民健身服务体系时更能保持初心，整体把握前进方向，持续发展。同时也要看到市场的优势，积极动员社会力量，共同提供高质量、多元化、高效率的全民健身公共服务。注意平衡全民健身公共服务体系中各方利益，既要保障群众权益，也需要通过政府补贴、政策支持、合理税收等手段使企业取得合理的收益，充分调动社会力量的积极性。完善全民健身公共服务售后标准和程序，真正做到可持续发展。

6.2.3 政府职能转变、鼓励供给模式创新、争取实现收支平衡

公共产品依靠传统的政府财政支出模式将使国家财政入不敷出，因此需要引入市場机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府角色从台前走向幕后，简政放权，培育市场主体。逐步实现由“政府单一”供给向“政府、市场、社会”多方参与的供给模式转变，建立政府“兜底”、市场融入、社会参与的资金建设模式，给予企业更多的投资渠道，降低政府的财政压力，同时利用PPP、政府购买公共体育服务等新兴模式，建立政府与社会体育组织互利共赢的合作关系。加大体育彩票基金对全民健身公共体育服务的资金投入比例，拓宽融资渠道，根据经营性项目、准公共品项目、纯公益项目类别灵活运用公司运营、合同委托、特许经营、服务外包等提供全民健身基本公共服务的方式。对于盈利困难的准公共品项目和纯公益项目，采用政府补贴、降低税收、政府投资等手段，开发新型融资手段，实现项目自负盈亏。

（作者单位：杭州师范大学体育学院）