村民参与农村人居环境整治存在的问题及对策

杨甜甜

（延安大学政法与公共管理学院，陕西 延安 716000）

1 问题的提出

我国在2018年开始实施农村人居环境整治行动，并颁布实施《农村人居环境整治三年行动方案》。此外，2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，其中指出改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重点任务。

农村人居环境的改善仅靠政府这单一主体发挥作用是远远不够的。村民作为多元主体中的一元，必须充分认识到自己的主体地位，积极主动地参与农村人居环境整治行动。只有村民充分参与进去，由被动转为主动，才能快速而有效地解决农村人居环境整治问题。但是，从农村实际情况来看，基层政府处于行政事务管理的末端，对所有的事务大包大揽，严重忽视了村民的自治能力及参与村级事务管理的权利，以至于农村人居环境整治工作尚存在一定问题。因此，基层政府需要深刻认识到村民的主体地位，提高村民参与的积极性，保障农村人居环境整治工作顺利实施。

2 村民参与农村人居环境整治的必要性及其意义

2.1 必要性

农村人居环境整治不仅仅是基层政府的事，更是与每一位生活在农村的村民密切相关。只有让村民最大限度地参与农村人居环境整治工作，才能确保村民的合法利益得到有效保障。在大力推进农村人居环境整治工作开展的过程中，政府要充分发挥自身的引导作用，注重依靠村民的力量，充分调动村民的积极性。此外，与城市的环境整治工作相比，农村的人居环境整治工作呈现出过度依赖政府的现象，其原因在于村民自身存在一定的局限性。因此，要想农村人居环境整治工作取得有效进展，村民必须克服这种局限性，主动参与环境整治工作。《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》提出，到2025年农村生态环境得到明显改善。为了能够尽快实现这一目标，必须要激发村民参与的积极性。农村人居环境整治工作本身存在一定的复杂性及困难性，一元主体占据主导地位的模式已经成为过去式，现阶段要充分发动村民的力量，力求共商、共建、共享这一目标。

2.2 意义

农民参与乡村人居环境整治是实现乡村有效治理的前提，是实现乡村振兴的基础。村民参与农村人居环境整治的广度与深度也深刻影响着农村人居环境整治的进程。村民作为重要的参与主体之一，在其中所发挥的作用不可小觑。

2.2.1 促进村民自身利益的表达，实现真正的当家做主。村民自治制度在一定程度上划定了村民所拥有的权利及权利行使范围。在农村人居环境整治的过程中，村民作为多元参与主体中的一元，能够在此过程中真切地表达自己的利益诉求，从而激发对环境的保护欲。此外，基层政府部门也能够及时准确地了解村民的真实意愿，随时转变思路，从村民自身的利益出发，督促基层政府提高自身的办事能力，最大限度地满足村民的利益诉求。

2.2.2 监督公共权力的行使。从本质上而言，村民参与农村人居环境整治工作是一种对公共权力进行监督的行为，能够有效预防权力滥用及腐败现象的出现。在农村人居环境整治工作开展的过程中，村民考虑到自身的某些限制，加之农村人居环境整治是由政府主导、村民负责配合的工作，使得多数农民认为人居环境整治是政府的事，对于自己所拥有的权利认识不到位，而基层政府工作人员可能会因此滥用自身权力。因此，村民参与农村人居环境整治不仅可以对公共权力的行使起到监督的作用，而且可以保证村民参与权力的行使，使得农村人居环境整治工作得到持续展开。

2.2.3 提高村民环境保护意识。村民参与农村人居环境整治的过程也是一个不断学习的过程。农村人居环境质量关系村民的自身利益，村民在参与农村人居环境整治工作时，不仅能够意识到环境对于自身生产生活的重要性，而且能够提高自身的环保意识，树立保护环境的理念。

3 村民参与农村人居环境整治的研究现状

无论是村民参与农村人居环境整治的现状，还是影响村民参与农村人居环境整治的因素分析，以及如何提升村民的参与意识来更好地推进农村人居环境整治行动，此方面的研究层出不穷。邵爱云认为在农村人居环境整治工作中，政府一定要充分考虑村民在此过程中的主体地位，让村民能够自我管理、自主决策。李伯华从农村人居环境整治的主体展开论述，他认为在农村人居环境整治过程中，村民的参与是至关重要的。徐丽指出农村人居环境整治工作要想取得有效进展，必须提高村民参与的积极性。徐佳慧认为村民是参与农村人居环境整治工作的主体，村民不仅是环境污染的制造者，也是环境整治效果的受益者。孙前路指出，村民必须要把自己的身份进行相应的转变，基层政府要加大宣传力度，投入大量的资金，引导村民参与农村人居环境整治行动。分析以上学者对于村民参与农村人居环境整治这一问题的研究可知，村民参与农村人居环境整治虽然取得了一些进展，但在具体的工作中，村民参与的形势依旧严峻，总是伴随着一些问题的发生。

4 村民参与农村人居环境整治存在的问题

我国农村地区人口众多，在全国总人口中占据着较大比重。村民参与人居环境整治程度的高低对农村人居环境整治工作意义重大。与过去相比，村民参与人居环境整治在内容、形式、层次等方面都有了明显提高，但仍然存有较多问题。这在一定程度上阻碍了村民参与农村地区村级公共事务。

4.1 村民参与意识较弱

在农村人居环境整治过程中，村民由于自身的局限性，加之普遍受教育程度不高，对一些问题的认识不是特别全面，保护环境的意识也相对较为淡薄，缺乏参与人居环境保护所需具备的知识。此外，村民参与农村人居环境整治是一种较为理性的经济行为，他们在参与某种事务的时候会优先考虑自身利益得失。如果参与这件事情得大于失，能够从中获得某些利益，村民就会选择参与其中；如果相反，他们则会保持沉默，更不会主动参与其中。他们只是在不违背公共道德的前提下，以追求自身利益最大化为目标。上述两方面使得村民参与村级农村人居环境整治的意识明显降低。

4.2 村民参与机制不完善

4.2.1 激励机制。在多数情况下，激励机制往往都能起到积极的作用。然而，基层政府并没有意识到给予村民适当的奖励可以激发村民的主动参与意识，也没有认识到村民参与农村人居环境整治的重要性，没有形成一套切实可行的激励机制。村民作为农村人居环境整治的受益者，没有足够的主动参与意识去参与农村人居环境整治工作，习惯了享受由政府整治环境所带来的利益，存有“搭便车”的心理。在村民参与农村人居环境整治工作中，政府给予村民适当的激励不仅能够提高村民参与的积极性，也能够缓解村民的一些抵触情绪，便于更好地开展农村人居环境整治工作。

4.2.2 信息公开机制。基层政府公布村务信息的方式比较单一，使得农民对于村务不甚了解，从而影响了村民参与的积极性。国家环境保护总局于2007 年发布的《环境信息公开办法（试行）》也没有对信息公开的范围进行明确界定，这在一定程度上影响了公众的环境知情权。同时，部分农村基层干部对村务信息公开过于表面，在涉及实质性的内容上往往是一笔带过，使村民对村级事务信息的掌握及对相关法律知识的了解都较为浅薄。此外，村务信息公开缺乏村民的有效监督。目前，大部分农村地区关于村务信息公开并没有建立健全监督管理机制，并且对公开的信息内容管理也不到位，导致很多地区村务信息公开的内容和时间都具有随意性，使村民对村务信息了解得更少，也起不到监督作用。

4.3 村民参与渠道匮乏

村民参与人居环境整治的渠道比较单一，基本都是由乡镇政府直接召集各个村的村干部开会，然后布置环境整治工作，基本上所有的工作都部署好后，由村干部通知村民，自上而下传递信息。村级的各项事务往往直接由各个村的村干部开会商量决定，村民很少参与会议，村民的参与权被忽视。长此以往，村民也不愿意参与村里的事务管理，即使被要求发表意见与看法，也只是随着村干部的要求而附和，不愿意表达自己真实的利益诉求。这导致在整个农村人居环境整治过程中，村民并不热衷于参与进去，仅仅是作为一个旁观者。

4.4 村民参与形式流于表面

在村民参与农村人居环境整治的过程中，基层政府占据着绝对的主导地位，对各项公共事务有着绝对的话语权。正因为如此，才客观上降低了村民的参与程度，使村民对于基层政府产生了过度的依赖性。这导致村民作为农村人居环境整治工作中最主要的参与主体，在参与环境整治的过程中表现为“被动”参与。大多数村民对人居环境的整治都采取观望的态度，或者完全把希望寄托在政府身上。大部分村民不仅没有意识到村民个体作为农村人居环境污染的制造者应承担部分责任，更没有意识到作为农村人居环境的受益者应更加主动地参与环境整治工作，以维护自身的权利。

5 村民参与农村人居环境存在问题的解决对策

5.1 加大宣传力度，培养村民参与意识

农村人居环境的整治工作若想得到有效实施，更主要的在于村民这一庞大群体，使广大村民转变对人居环境整治的看法，提高村民参与人居环境整治的意识至关重要。首先，在环境方面，农村地区的环保组织机构必须认识到村民对于环境保护的缺失，采用一些村民乐于接受的方式对环保理念进行宣传，引导村民树立保护人居环境的理念。只有村民在认知上接受了这一理念，才能够从生活中的小事上做起，才有兴趣参与环境整治工作。其次，基层政府与村干部要从根本上找到村民参与意识缺失的原因，鼓励村民参与农村人居环境整治工作，并且要带头树立榜样，使村民意识到参与环境整治不仅仅是一项自身的权利，也是自身在行使该权利时所应尽的义务。最后，在进行广泛宣传的时候，政府要充分发挥村广播的作用，同时在村里张贴标语，并利用好各个村的微信群，通过这些方式使村民更进一步了解农村人居环境整治工作的内容，明确自身所扮演的角色及应该具备的参与意识。

在培养村民参与意识方面，政府要让村民充分认识到参与农村人居环境整治是对自身拥有的参与权的正当维护，从而增强其参与的自觉性和主动性。一方面，政府要整体、全面地提高村民的主体意识，宣传村民权利与义务，通过开展讲座培训培养村民民主意识。另一方面，政府要拓宽村民参与范围，不仅仅局限于参与农村人居环境整治，而是让村民充分参与村级各项公共事务的决策或会议，并在这些决策或会议中充分行使自己的权利，使其认识到自身对于保护农村人居环境的义务和责任。

5.2 完善村民参与机制

5.2.1 建立合理的奖惩机制。给予适当的奖惩是激发村民参与农村人居环境整治工作积极性的重要措施。一种健康、长效、合乎情理的奖惩机制必须以村民的实际需求为出发点，结合各个村庄的经济状况，分析村民在参与农村人居环境整治工作中的各种顾虑，进而建立合理的奖惩机制来激发村民的参与热情。首先，考虑各个村庄的人居环境整治现状，预计需要的资金数目及达到怎样的要求可以对其给予奖励或违背什么样的规定对其进行惩罚。其次，对于各个整治项目要设置多少奖励、奖励的形式有哪些等问题都要着重考虑。最后，奖惩机制一定要清楚明确，尽量使每一位村民都有一个基本的了解，不至于引起盲目参与。同时，奖励与惩罚一定要及时，不能拖拉，否则会降低村民的期待感，进而影响村民的参与热情。村民只有在看到了奖惩机制所涵盖的利益时，才有可能激起参与积极性。

5.2.2 完善环境信息公开制度。对于环境信息公开制度的完善主要包括两个方面：一是环保组织机构，二是基层政府组织。从环保组织机构来看，环境信息公开制度需要涉及法律层面。村民对于法律知识了解甚少，尤其是环境保护相关的法律。环保组织机构要最大限度地打破农村闭塞的信息孤岛现象，使村民能够准确了解环境保护方面的法律信息，关注农村人居环境污染问题。对于基层政府而言，如何把政府部门和环保组织所发布的环境信息有效且快速地传达给村民是保障村民参与环境整治工作的首要前提。此外，对村民反馈信息的获取也是必要的。基层政府要广泛听取村民的意见与建议，对村民所反映的内容给予积极的回复与解决，将环境整治工作做到公开透明，让每一位村民都享有足够的知情权。基层政府相关工作人员要定期与村民进行沟通与交流，提高村民参与环境整治的主动性。

5.3 拓宽村民参与渠道

拓宽村民参与农村人居环境整治渠道包括两个方面。一是在原有的基础上细化线下参与渠道。基层政府组织要加大对村民意见的收集力度，通过信访制度、政务热线咨询服务、村级政务信息公开栏、意见信箱等方式，给予村民充分的自由选择权来表达自己的利益诉求，刺激村民参与农村人居环境整治行动意识的产生。二是建立线上与线下连接渠道。目前，政府办公的网络化与现代化已经取得不错的进展，各种政务App 也在不断优化。基层政府组织可以对各个乡镇及各个村的网页进行构建，营造良好的网络参与氛围，强化村民与村级领导干部的互动，提升村级干部的服务意识与水平，使村民能够及时通过手机、平板、电脑等智能终端了解所在村庄的环境整治状况，激发其参与的积极性。

5.4 发挥政府的引导作用，完善村民参与及村民自治制度

村民参与农村人居环境整治工作，如果只是浮在参与的表面而不深入实质，那么这种所谓的象征性参与将毫无意义。因此，基层政府组织需要充分发挥“引导者”的作用，在确立正确绩效评价标准的基础上改进评价和考核方法，构建完善科学的干部绩效考核体系。同时，政府应提高农村基层干部的综合素质，落实村民的政策知情权，防止决策产生的随意性，杜绝村民“被动式”参与现象的发生，保证农村人居环境整治工作持续展开。

此外，村民自治制度对我国广大农村地区的村民来说，在一定程度上维护了其权利行使的完整性，也在村级各项公共事务的决策与处理上起到了一定的促进作用。但从具体方面来看，尤其是村民参与农村人居环境整治的效果，在很大程度上取决于基层组织能否完全自治。在村民自主管理下，基层政府要转变自己的身份，从管理者到服务者，赋予基层自治组织更多的权限，落实基层自治组织的责任，帮助基层自治组织构建更加高效的运作体系，优化村民自治制度设计，赋予基层组织中的村民更多的权利，提高村民参与的积极性，鼓励他们参与人居环境整治工作。