“空间治理”与“生态文明”双线逻辑下的空间规划改革分析

文／丁磊 青岛海洋高新区管理委员会 山东青岛 266400

引言：

在党和国家的机构改革中，强调生态文明建设的重要作用，监督和管理自然资源的开发与保护工作，落实空间规划监督执行的相关职责，增强国土空间规划给予诸多项目产生的制约效果。空间规划作为社会发展的关键问题，要想真正做好空间规划项目，要按照生态文明建设的综合思路，关联具体改革的要点，评判实际空间规划的问题，探索未来改革的焦点，立足于“空间治理”与“生态文明”，提高空间规划改革的质量和效率。

1、“空间治理”与“生态文明”双线逻辑的空间规划概述

1.1 初步定位

所谓的空间规划，来源于“深化改革的重大问题决定”，后续国务院分析的城镇化与生态文明制度改革以及机构改革等多个项目，空间规划都频繁的出现在政策内容中。细致分析空间规划对应的“五位一体”以及“四个全面”方针，能够了解的是，第一点两者是空间规划的核心点，作为依法治国的关键依据，规划改革的最终目标是加快国家空间治理的现代化进程；第二点是空间规划归属生态文明建设的范畴，可以理解为空间规划结构充当文明机制的一个关键组成部分。本质上空间规划这一个词汇关联的空间开发与空间保护，均作为生态文明建设的整体结构。研究“空间治理”与“生态文明”，相关人员应该准确定位。

第一个关键点是强调借助依法治国加强空间规划力度，国家规划机制受到经济计划管理项目的支持，早期的经济计划管理，站在“全信息”的角度研究统筹经济建设的过程，随之生成的是城市规划充当项目建设的技术条件，中央与行政干预特点都比较显著。改革开放之后，市场分税制的出现体现出政府单位拥有的决策权利，以往作为计划执行的城市规划受到财政影响，逐步发展为地方区域实现空间博弈的基本条件，中央以制衡地区的经济发展权衡全局利益，先后借助分散在不相同单位的土地与生态规划方案增强管控操作，引出空间规划类型较多的现象，甚至产生了地方以及中央或者政府单位之间的管理项目冲突。围绕党组织以及国家贯彻的统一领导与针对性负责的基本理念，适当减少土地规划的数量，增强空间规划的统筹力度，有助于国家整体空间治理水平的提升。

第二个关键点是生态文明思想对空间规划重塑的基本性质，基于改革开放的背景，我国现有的经济发展已经备受瞩目，甚至学者称之为充当“中国奇迹”。可是客观层面进行研究，潜在资源建设压力与环境污染现象严重的弊端，实际的多种类型空间规划存在于经济建设的整体结构上，毋庸置疑的是推动发展速度，然而过多追求物质空间建设，这对环境保护工作是否可以准确落实也是产生一定影响的。在实际的空间规划上，融入“空间治理”与“生态文明”，继而把目光放在人和自然和谐共处的图景之内，进一步形成相对完整的空间结构，此种初衷以及空间规划的定位进行对比，呈现显著变动。

1.2 内在逻辑

贯彻“空间治理”与“生态文明”的视角，判断后续空间规划要满足双线逻辑。第一点是增强空间治理的属性特征，“空间治理”充当空间规划的基本手段，要具体研究治理的基本对象，如何选取政策工具，此工具应该受到哪些政策方针的支持？第二点是体现空间治理的生态结构，围绕中央文件包含的生态文明建设内容，应重视空间治理的属性是什么？属性是否具备生态特征？在具备生态特征的基础上应该按照怎样的模式加以落实？生态属性以及其他类型的属性呈现如何的关系？这些都是空间规划的设计者重点研究问题。

2、我国空间规划现状

对空间规划加以改革与调整，是扬弃旧事物，并非抛弃。空间规划的实际改革需满足上述条件，实现“空间治理”与“生态文明”，不是完全否认实际的空间规划，相关人员应该对现有空间规划进行科学内容的提取，更多关联“空间治理”与“生态文明”，扩展空间规划的结构内容，完善规划高效率实施的管理方针。

2.1 体现空间规划整体目标，涉及考核项目

基于空间规划的治理维度，国土空间规划以社会经济和文化等基本指标为入手点，尤其是在政府官员的政绩考核中列入约束性项目，使得政绩考核存在可执行性与可实施性。主体功能规划包含财政设计、人口设计、环境资源保护设计、绩效设计等，长时间以来，空间规划都被理解为存有显著“目标”的项目；基于生态维度，相同属性规划序列的重点功能区分配加以环境承载模块分析和开发强度分析，把区域进行均匀化分配，并存整合分配、重点分配和约束分配以及禁止分配，围绕资源开发和资源保护思考国土空间结构体系，本质上依托空间媒介属性完成资源环境与空间开发的经济格局，然而把县城视作基本单位的功能区规划缺少可行性。

2.2 强调土地管理与保护，匮乏开发力度

我国土地资源的规划设计，贯彻《土地管理法》的基本一句，出发点是大力保护资源与开发资源，切合实际的对耕地进行保护，科学利用土地资源加快经济持续化建设。基于土地规划的治理，整体规划包含某个区域中的全部土地，选取核心工具以土地用途机制为主，涉及自上而下的指标管理和分区管理，新增加“全链条”管理计划，形成耕地保护机制和农田保护机制、土地资源管理机制、耕地补偿机制以及违法处置机制。在多次的编制规划上，土地用途管理由以往的耕地管理朝向建设管理层面发展，对应的管理特点是比较明显的。基于生态维度，土地规划整体目标强调耕地保护，尚未思考是否存在着区域固定的情况，土地资源对应封闭性以及稀缺性都是比较抢的，农业层面的土地资源比较多、作用在建设用地的资源比较少，存在重视耕地资源补充淡化生态系统维护的基本现象，本质上增强空间资源属性管理力度，在一定程度上淡化了生态制约性发展。

2.3 主张城乡规划技术创新，忽视管理必要性

开展城乡规划项目，立足于《城乡规划法》进行拟定，城市政府人员重点编制，还是各级政府整体安排城乡空间布局的有效形式。城乡规划保障资源利用的科学性，体现社会治理的公平性与公正性。围绕治理层面，城乡规划是国家早期的一种空间规划形式，空间聚焦点一直围绕城市建设区进行，尚未对全区域进行覆盖，通过管制方式配合对应技术形式，表面上分析存在着一定公共政策属性，然而一直没有出现变化的却是重视建设技术细节。围绕生态维度层面，城乡规划体现出城市的主体地位，非城市地区只不是充当城市建设的生态基质加以研究，即便城乡规划经过单一城市空间规划转变为地区视角对城市审视的过程，最终发展到“三区四线”的发展样式，内在主旨依旧是城市建设，或者比较狭隘性的扩张行为给城乡规划提供支持，空间延伸为软约束的过程，匮乏生态考量力度。基于此，“空间治理”的规划上，考核体系和土地规划管理以及规划技术形成完整的治理体系。“生态文明”的建设，围绕开发以及保护思考国土空间媒介的合理使用，土地规划集中存在于耕地资源统筹上，规划一般情况把非城市地区充当生态基质得以考虑，后续的空间规划设计上，相关人员要围绕现有规划的实际情况，基于“空间治理”与“生态文明”的原则加以双线逻辑拟定，提高规划建设的效率。

3、“空间治理”与“生态文明”背景下空间规划改革途径

顺承“空间治理”与“生态文明”的基本理念，关联空间规划的科学方式，要分清空间规划改革与建设的诸多问题。

3.1 规划对象重视全部空间，挖掘国土空间概念

空间的建设把物质视作基本条件，结合国家空间的规划工作，把国土拥有视作基本依据，构建对应空间结构。在治理层面涉及领土模块、领空模块与领海模块，研究现有的空间规划，治理对象都是按照主体视角进行活动空间的设定，空间规划对象以人类实用性为主界定空间资源，相关空间一方面体现土地资源资源基本要素，另一方面有水流资源、草原资源、荒地资源、海域资源以及森林资源。并且挖掘对应概念，其中载体属性应体现出承载人类活动的作用、主体功能把环境承载水平和城乡规划区域属性为基础点进行研究。空间资源属性主张给人们带来物质资源，土地利用率涉及资源属性的类别划分。在我国人们深层次研究国土空间规划阶段，人类逐步对环境功能与生态功能列入在国土空间基本属性范围，此种功能的生成体现国土空间承载诸多种类资源的基本条件，国土空间因此存在着载体属性、资源属性以及生态属性。

3.2 确定空间资源的再分配，引进强有力的规划工具

实际的空间规划出现冲突，本质上受到土地发展权的影响，这一个说法具备着说服力与感染力。可土地发展权更多情况是处理建设土地资源多少的项目，确定国土空间如何转变为城镇化建设的媒介。强化生态文明建设，处于资源环境以及生态压力不断增加的环境中，国土空间资源规划匮乏一定的生态属性，真正实现生态属性要凸显价值，也就是获取一定的回报补偿以及经济补偿，主张贯彻生态文明建设的基本战略，形成自然价值以及自然资源理念，深层次诠释内在的生态价值。所以空间规划改革，围绕空间载体和空间资源以及空间生态进行研究，这三个项目都充当城镇化建设国土空间提升内在价值的基本形式，反映资源属性的基本内涵，提高市场管理效率。实现了国土空间规划由外部效益转变为内部效益的目的，完善属性一体化的空间规划良性体系。另外是及时引进空间治理的有力工具，改革空间规划项目，增强空间治理水平，推动生态文明搭建，这一个目标的实现应建立在外在化治理工具基础之上，实际的空间规划，尤其是土地资源规划，给空间治理带来条件支持，即用途管制方案，把用途管制方针扩展到自然生态层面。行之有效的计划便是思考国土空间具体属性，重新建设全部的生态用途管理机制，不仅要结合功能定位现有的空间规划方案，分析空间规划主导属性，明确空间规划调整到主导属性的基本规则。还要完善国土空间规划要素的管理计划，判断各类组成要素的实际数量和使用强度，这样用途管制可由二维模块转变为三位模块。系统性安排国土空间规划的安排，对相关内部互相有机配置，不断提高以“空间治理”与“生态文明”为双线逻辑的空间规划水平。

3.3 完善空间治理激励，内化治理监督体系

空间规划中落实“空间治理”与“生态文明”的双线逻辑理念，应该将干部担当纳入在治理绩效考核结构中，密切关联空间治理以及具体的绩效考核机制，对考核由以往的“软目标”层面转变为“硬目标”，结合我国国土空间规划的实际情况，因地制宜对生态结构与生活结构进行统筹，增强领导干部资源资产的审计计划执行力度，让空间规划的决策更为准确。形成动态化的空间规划评价体系，完善群众加入监督规划平台的组成体系，统筹成功的经验以及失败的问题，循序渐进整合空间规划的基本方案，使得政策制定更加具备可行性与可操作性。在此阶段整合多元主体的空间规划管理过程，群众加入到空间规划项目的拟定上，政府单位审批之前，借助听证会或者论证会寻求对应单位的建议。一方面促进空间规划的协调发展，另一方面强化了群众对空间规划项目参与的主体意识，凸显公共决策的民主性与合理性，使得空间规划以及治理可行之有效的落实。另外关注治理监督体系的内化，空间规划中引进“空间治理”与“生态文明”的双向逻辑理念，执行评估与预警方案，认真研究空间规划的内在影响因素，与时俱进的评估规划效率和预警规划内容，利用大数据时代中的先进技术加快国土空间资源规划的改革速度。重视空间要素基于结构与格局等诸多层面的变动倾向，带动监督评估体系逐步完善化，这样空间规划的监督管理机制能够充当智慧化城市建设的评定依据，凸显空间治理监督的政策性作用。关联自然资源的监督和空间规划的管理，各个监督管理资源分配的主体都要实施自身职责，包含森林资源管理局和林业管理局以及资源督查管理局等，一同致力于“空间治理”与“生态文明”为基础的空间规划体系构建。借助一系列审批操作、修改操作与编制操作，使得规划管理项目能够存在可回溯性与可查询性，把资源执法督查内容和自然资源密切关联。

3.4 梳理各个要素关系，提升资源规划效能

在关系的内在处理上，一方面强调资源开发与保护的协调性，另一方面强调多个主体的职能发挥协调性。前者关注生态环境整合与开发模式创新，延伸资源开发空间，特别是重点开发区与约束型开发区的面积扩展，集中凸显高效集约的性质。对空间规划科学的编制，合理评估资源承载能力，结合评价的基本结论和空间格局布设，体现用途管制的综合水平。与此同时空间作为经济活动的基本媒介，自身也归属资源的范畴，资源自身呈现出显著的双重属性，即经济性以及生态性并存。经济属性的发挥强调资源规范配置、生态属性的发挥强调政府监督职能，不管是哪一种空间规划，都要密切统筹政府单位、市场组织与社会体系的内在关系，关注单位人员的互相合作。完善现有的空间规划结构，大力协同住建单位与环保单位的力量，调动跨部门的人员工作潜能，不断把“空间治理”与“生态文明”双线逻辑的空间规划工作落到实处。对于资源规划效能的提升，首先应执行信息化审批方案，把信息化空间规划体系视作基本依据，权衡职责清单，借助信息平台的作用挖掘空间资源优势，使得多审合一以及多证合一可以充分落实。在具体实践中归纳空间规划与不动产确权登记一系列业务的数据信息，审批模式给空间规划的治理以及监督带来重要的条件支持。其次是构建高效率的治理管理平台，优化实际部门领悟的空间信息，搭建信息衔接的数据平台。借助政务云体系以及政务数据共享中心，形成自然资源立体化的规划信息库，整合生态保护项目的审批环节，提升资源规划效能。围绕信息化建设的机制，加大规划控制线管理的力度。最后是重视空间规划人才培养，关联交叉知识与交叉业务的能力培训，不间断强化空间规划与土地规划以及国土空间的正确认知，让工作者的业务能力不断提高。争取在部门预算阶段增加人才支持专项资金，吸引和招聘具备丰富经验的空间治理人员队伍，补充空间规划实践的人力资源团队，打造强有力的创新组织。

结语：

综上所述，空间规划阶段，应时刻研究“空间治理”与“生态文明”的双线逻辑关系，把规划定位在所有国土空间层面，体现国土空间的多个属性，重视空间治理与生态文明建设。采取科学的模式实现空间效益的再分配，健全空间规划的结构体系，继而提高国土空间规划的综合效率，贯彻“空间治理”与“生态文明”的理念，让国家的资源分配率可实现最大化。