土地开发整理中集体土地征收问题的浅析

文／黎丽倩 海口市龙华区项目服务中心 海南海口 570100

1、土地开发整理与集体土地问题的概念、关系及研究意义

1.1 土地开发整理与集体土地征收的概念

土地开发整理是按照土地利用总体规划和城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济等手段，对土地利用状况进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出率改善生产、生活条件和生态环境的过程。其实质是通过对土地利用环境的建设，不断提高土地质量，来满足社会经济可持续发展对土地资源的要求，也就是保证土地资源可持续利用的土地生态建设措施和手段。国土资源部于2003年发布的《全国土地开发整理规划(2001-2010)》指出，土地开发整理包含土地整理、土地复垦和土地开发三大模块内容。

集体土地征收是指国家为了公共利益需要可以依照法律规定对集体土地实行征收，强制收用土地并依法给予一定补偿的制度，将农民集体所有的土地变成国有土地的行为。一般来讲，政府部门在确定拟征收范围后，对拟征收区域进行权属指界及确认，通过相关部门审核批准后，下达征地通告，地方政府相关部门在收到征地通告后进行拟草征地补偿方案、集体土地征收协议书，同时，与该被征收区域镇政府、村委会一起启动征地工作的行为。

1.2 土地开发整理与集体土地的关系

集体土地征收是指在土地开发整理过程中，因土地需要重新分配由政府主导征收而产生的土地性质、权属、用途等发生改变的行为，是土地开发整理不可或缺的一项重要环节。它牵涉参与土地开发整理多方的切身利益，直接影响土地开发整理工作的顺利进行和社会稳定问题，而良好发展的土地开发整理工作，又能推动集体土地更好开展征收工作，二者息息相关，相辅相成。

1.3 研究目的与意义

近年来，我国社会经济进入快速发展阶段，城镇化工业化现代化发展对土地的需求越来越高，但据统计现在农村群众上访案件中有 40%是关于土地问题，其中土地征收问题又占据了其中的 60%，政府与被征地农民之间矛盾越来越难以调节，被征地农民对征地意见逐渐增大。文章通过对土地开发整理过程中集体土地征收的问题进行分析，并结合基层工作经验，提出相应的解决措施与建议，以期为集体土地征收顺利征收及后期土地开发整理提供可行的实践及理论参考依据，为土地开发整理项目顺利开展奠定坚实的基础。

2、土地开发整理中集体土地征收的问题

2.1 农民土地流失

集体土地是农民赖以生存的根基，是农村有序稳定发展的前提，因社会发展的需要，政府部门倾向开发大片区域重点重大项目，集体土地开发利用强度不断增大，城市建设用地已远远无法满足重大项目落地需要，进而城郊及农村集体土地被大规模征收，收储入库。随着集体土地被大量征收，失地农民越来越多，据调查表明：目前，中国非农建设占用耕地每年约为250 万-300 万亩，如果按人均一亩推算，每年大约有250 万-300 万的农民失去土地，若干年后将有数亿失地农民面临失业问题。农民这个集体本身教育文化水平并不高，失地后在农村没有持续的收入来源，有些地方在强制征收集体土地后，没有及时做好宅基地的安置，或是下达安置地的指标过程相对较久，使得农户无家可归，加之在城市又因没有过人的手艺和文化而难以融入，无法如此庞大的失地农民在这种农村无收入，城市难以融入的矛盾中，将是影响社会稳定发展的一大因素。

2.2 补偿方式单一，补偿标准不合理

目前，我国集体土地补偿基本采用区片综合地价补偿标准，每个地方的补偿形式有所不同。但基本存在征地补偿标准过低、补偿方式单一、补偿范围狭窄等通病，以海南省海口市龙华区为例，农村集体土地征收采用区片综合地价征地补偿标准，2020年1月1日实施龙华区主城区农用地补偿标准为每亩约13.4 万元、建设用地补偿标准为每亩约20.8 万元（含土地补偿费和安置补助费）。龙华区新建商品住宅平均价格174000 元/m，一套小居室都要上百万，物价也不断上涨。若征地标准没有相应提高，农民失地后的生活品质将受到严重的影响，据赵旭东等学者关于土地征收调查研究表明66.7%的被征地农民反映生活水平明显降低，仅3.4%的被征地农民表示生活水平有提高。另外，征地补偿形式一般都是货币或房屋安置，形式单一，没有考虑到农民失地后面临城市就业难、农村无收入来源等生活基本保障的问题。

2.3 农民权益保障较低

村小组、村和乡（镇）农民集体为我国“农民集体”的主体地位，但是，目前相关条例没有明确它们的工作机制以及其与成员之间的权利义务关系，容易出现村委会不作为或灰色带的现象，作为代表农民与政府部门商讨的对象，个体的私心或不作为，难免使集体土地所有权的权利被侵犯，加上农民自身对法律维权意识相对较弱，面对不同方面的抗压能力比较弱。且征收补偿范围并不包含残余土地损失、原有生产生活设备搬迁费等间接造成损失的补偿，更不包括对土地发展权的补偿。土地征收具有强制性，意味着政府在集体土地征收补偿方面采用政府单方面制定的补偿价格与补偿范围，而同一地块出让却采用市场招投标的形式定价，中间增值收益由政府和开发商享有，农民无法参与该土地增值收益分配。

2.4 权属纠纷、历史遗留问题

农村在历经土地改革、社会主义改造和人民公社的调整后。一是大部分农民现存的土地很多都是早期开荒来的，农民的思想仍停留在东西种在地里，该地就属于自己的阶段，有些农民因身体或外出就业等原因，将土地暂时给邻里使用或租用，在确权的时候工作人员不了解历史原因，可能会将该土地确权给暂时使用人，以后在征地的时候必然会发生权属纠纷。二是因现行法律对农村土地权利界定不清，农村的土地原则上归集体所有，法律特殊规定（如荒地、林地等）属于国家所有，但实际生活中，农民已经在荒地甚至是山岭周边耕种，因开发需要征收类似土地的时候，则会因为权属不清而产生纠纷。三是早期开发商开发项目过于粗暴，因土地出让带来的土地增益也令个别政府工作人员倾向开发商，有些土地开发商已取得土地证并进场施工了村委会才发现，开发商尚未经过他们同意，没有正规的征收流程，就直接将土地性质变成国有进行开发建设，这些历史遗留问题对于后期土地开发整理过程中需要征收本村土地的时候阻力将非常大。

2.5 政策落实率低

2015年至2018年底，我国就对农村土地征收制度改革、农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地等三项改革内容在33 个试点地区进行试点改革。大部分试点地区积极探索政策，大胆实践，取得较好成效。如禹城市在“入市”及“宅改”方面带来直接收益3 亿余元、赋权抵押贷款6000 万元、节余指标交易22 亿元，解决了乡村振兴“钱从哪里来”的问题；同时入市土地4844亩，建成10 个乡镇产业育雏园，引进投资60 亿元，落地项目400 个，解决了乡村振兴“产从哪里兴”的问题。陈菊祥等学者反映自从“三块地”改革试点以来，晋江市累计盘活闲置农用地12300 多亩，全市农村居民人均可支配收入提高了5259 元，晋江村组两级集体资产增长7.05 亿元。2019年把我国将农村“三块地”改革的成功经验全部吸收到土地管理法，并于31 个省区市全面实施。但目前为止，许多省市只是出台相应的政策，喊喊口号，仍没将此项改革很好运用在实际工作中，尤其是那些土地权属确认登记、房屋登记、土地利用规划编制等基础工作相对较弱及历史纠纷问题较多的区村级，同时，长期靠较高土地增益作为当地政府主要收入来源的地区，在推广政策的力度上，表现更得更被动。

3、解决土地开发整理中集体土地征收问题的对策

社会发展离不开土地开发整理，集体土地征收是土地开发整理中必不可少的一个重要环节。集体土地征收顺利开展对土地开发奠定坚实的基础，通过对我国现行集体土地征收的发展和现状分析集体土地征收存在的问题，并结合我国现有国情和工作实践，提出以下几点解决措施与建议。

3.1 结合实际，合理补偿

近几年，我国社会经济进入现代化数字化国际化阶段，人们生活水平不断提高，房价更是直线型不断升高，人民必要的生活用品、食品也相应水涨船高，从近些年的农村地区征地拆迁补偿矛盾的日益尖锐来看，现有的低标准征地补偿模式已经不能符合当前经济社会发展的需要，应结合实际，适时考虑农村土地征收与城市建设用地收储一样，采用“市场价值合理补偿+第三方估价”的标准进行补偿。

此外，现行补偿方案一般现于土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费等几个方面，对于权属的补偿还尚未普及。文章认为应拓宽征地补偿范围，将权益补偿考虑在内：一是对征地造成农民土地承包经营权丧失进行补偿，及时确立被征地农民主体地位；二是将农村没有使用期限的宅基地使用权、集体经营性建设用地及原有生产生活设备搬迁产生间接损失纳入补偿范围，如申建平在对农村集体土地征收补偿范围的反思中也建议应将宅基地使用权、土地承包经营权作为独立征收客体纳入征收补偿范围。三是政府相关部门应当适应社会发展与变化，规定时间节点，按时重新制定一次征地补偿标准，并完善相关征地补偿标准执行程序。四是对于主城区、建成区内的集体土地，在征收时，可参照国有土地的方式评估地价，或者根据实际入市交易。

3.2 多方保障，合理规划，切实提升农民的生活水平

征收集体土地单纯的从经济方面进行补偿，与现代社会发展农民的需求已远远不够，应从各方面着手提升人们的生活水平。一是在进行土地开发前期，除了要必须符合用地规划、城市利用总体规划外，还应与农村规划相结合，提前做好项目规划设计，布局科学合理，在满足开发建设的前提应保护好农民的耕地，落地项目向地上和地下空间拓展，提高亩产值，如征收红线范围内涉及民宅，在征收前要将安置地考虑在内，及时安排安置地指标，对于土地较为紧张的区域，应先建好安置楼，选择上楼安置的方式，真正做到节约集约用地的同时保护好农民的基本生活保障。二是土地开发后，政府和开发商应考虑从源头解决征地标准低与入市出让价格高的矛盾，将部分土地增益用于排灌、道路建设、文化馆 、文化活动中心 、村集体阅览室等基础设施的建设，切实从村容村貌、精神生活设施方面提升农村生活水平，从实际上改善了农村居住环境及生活条件，为乡村振兴做出贡献。三是目前大部分征收土地都是带项目征收，可根据落地项目不同性质针对性地对被征收村集体结合实际需要进行多范围补偿，如落地项目地块将来用于教育用地，则可将被征收村集体内村名子女纳入该校入学范围，从根本上解决该村子女上学难的实际民生问题。四是对于开发强度较高，征地亩数较多的农村，应根据实际需要，做好留用地指标安排工作，并通过技能培训等方式，提高失地农民外出就业的适应能力。五是加强对存量土地的整理，通过对老旧小区微改造项目、棚户区改造及城中村改造等城市更新，或者盘活已供未建、低效利用等地块的方式，切实减少占用农村土地、人地矛盾的压力。

3.3 以问题为导向，抓好政策落实

通过查阅相关材料发现，农村“三块地”试点改革对农村集体土地征收工作起到非常重要的作用，政策落实到位，将能从专业及法律角度解决许多督点难点等历史遗留问题。为更好解决地籍、房屋登记、规范征收程序等因征收集体土地后带来的社会矛盾问题，可通过农村土地征收制度改革得以实现。对于农村集体土地增值权益保障低下问题，可以通过经营性建设用地入市着手解决，构建城乡统一的地价体系；积极协调金融机构为用地企业办理农村集体经营性建设用地不动产权抵押贷款业务，消除企业顾虑，保障项目落地，实现了集体建设用地与国有建设用地同等权利；制定合理的土地增值收益调节金征收比例，使收益分配更加科学均衡。对于农村用益物权、农民宅基地取得及自愿有偿退出等事项难以落实的问题，可在现有一户一宅制度的基础上，积极调动各种因素，吸引有意愿投资的业主单位在现有宅基地的基础上投资开发建设，使得农户在自愿有偿退出的机制中有更多的选择性。

3.4 建立体系，规范权属

土地开发整理涉及土地所有权、使用权等带来的一系列利益，为有效解决土地开发整理中存在的各类督点问题，以问题为导向，分类处置。根据农村产权常常表现不清晰的方面，应构建一套完整的农村土地产权体系，明确权利归属，在确权的时候，村集体要宣传到位，通知到家庭，到个人，现场指界，发现问题及时整改，并及时发证，做到产权清晰，维权有证据。

因历史原因，农村土地存在大量权属纠纷关系，涉及个人之间、村集体之间、村集体与政府之间、村集体与开发商之间，利益关系错综复杂。首先，应健全征地补偿矛盾纠纷化解机制，虽然现在许多乡镇都有法律援助，但很多都形同虚设，农民甚至一年都见不到几次相关从业者，为更好更快处理征地纠纷，可参照家庭医生的做法，将法律援助适用于家庭中，手把手及时处理相关问题。其次，地方政府相应设置土地纠纷调处办公室，根据相关的法律法规，规范集体土地征收程序，做好确权工作，坚持尊重历史原则，过去不是强占所得的，就应当坚决维护农民的利益。由于各种原因土地已经发生了实际变更的，要从实际出发，在确权登记颁证工作中要坚持原则性和灵活性有机结合。 坚持合法合理合情原则，尽可能做到公平公正保护土地开发整理各方权益，创造并优化土地开发整理过程中集体土地征收工作的良好环境，维护农村社会稳定和谐，提升农民生活质量与可生产水平，积极推进“三块地”改革工作，促进农村全面可持续发展，为顺利建设乡村振兴打下坚实的基础。