城乡一体化建设中土地管理存在的问题及策略分析

文／孙金凯 吉林省双辽市自然资源服务总站 吉林双辽 136400

引言：

随着国内社会经济快速发展，城市化建设进程加快。城乡一体化建设背景下土地资源越来越紧张，土地资源紧张与建设需求之间存在矛盾。传统土地管理模式下显现出很多问题，已经无法满足实际管理需求。尤其是当前互联网信息技术快速发展，实际土地管理中需要结合各地实际情况提升管理的科学性，转变传统管理模式的不足。因此，城乡一体化建设背景下需要做好土地管理的研究工作，旨在为类似研究提供借鉴。

1、城乡一体化建设中土地管理现状分析

当前部分地区存在“卖土”、“盗土”等违法行为，直接破坏基本农田与生态环境，还会损害群众的利益。这些情况存在意味着基层短期逐利与可持续发展理念之间的冲突，反映出基层治理缺少前瞻性。要想彻底解决这一问题，政府部门权衡利弊，综合考虑各方面情况，明确农村地区土地管理不到位的原因，结合实际情况给出解决措施，明确各利益主体之间的责权边界。因此，有必要做好土地管理的研究。

首先，我国人均土地占有量较低，总体来说我国耕地资源相对缺乏，存在大量的山地与荒漠。在人均土地资源占有量不足时，如果出现严重土地浪费情况，不断会毁损土地，还会影响到当地经济发展。尤其是当前我国经济正处于发展阶段，部分地区盲目追求与加快城镇化建设速度，严重破坏土地资源。如，部分农村地区开发步伐较快，出现在建项目未完工就立马开发新项目，存在多项目共同进行，短时间内大量消耗现有土地资源。

其次，公路沿线存在大量住房、经营性建筑，它们沿着公路走向分布，这并不满足国家关于城镇化集中发展的要求。同时，土地耕种过程中过度开发土地资源，大量使用农药化肥，造成耕地出现盐碱化，继而发生水土流失情况。

再次，随着乡村经济多元化发展，部分地区出现用于耕种土地被改建成鱼塘、砖厂等，大肆破坏现有耕地，造成农村耕地面积持续减少。一些乡村居民本身不珍惜耕种用地，直接倾倒生活垃圾，造成耕地污染，甚至出现不能耕种的情况。同时，我国城镇化建设速度加快，出现大量农村人口迁往城市居住的情况，原本农村房屋闲置，没有人居住，使得农村地区出现大量“空心村”。这一现象直接影响到破坏城乡土地资源利用，缺乏耕种人口导致耕地荒置。耕地减少直接造成粮食压力增加，影响到农村经济健康发展。

最后，当前农村地区大部分年轻人选择外出打工或经商，使得大量耕地处于无人管理或撂荒状态，直接造成耕地资源浪费，同时，随着城镇化建设，大量工业企业建设，这些企业不重视环境保护，污水未经过处理就直接排放，破坏大量周边耕地资源。再如，部分经济发展不理想的地区，村镇规划不合理，农户居住地布局也不合理，出现大量可利用土地闲置的情况。

2、城乡一体化建设土地管理存在的主要问题

城乡一体化建设土地管理过程中存在一些问题，这些问题直接影响到城乡土地资源保护工作的顺利开展，有必要做好研究分析工作，现将这些问题总结归纳如下：

2.1 耕地保护不到位，存在严重资源浪费

城乡一体化建设土地管理过程中存在耕地保护不到位的情况，体现为违法用地、保护政策执行不到位及耕地面积减少。

（1）违法用地问题。当地存在违法用地问题，执法不严造成耕地资源流失严重。土地执法监察时土地部门以罚款为主，存在以罚款代替处罚、单纯补办违法用地手续的问题，间接纵容了非法占地行为。为了有效保护耕地资源，中央全面落实土地供应紧缩政策，地方片面看重经济发展，合法化违法用地行为，普遍存在先建设后补办手续的问题，没有充分保护耕地。

（2）政策执行问题。地方耕地保护政策执行不到位，部分基层政府通过浪费耕地资源以推动区域经济增长，盲目建设产业园区与开发区的情况。特别是当耕地保护与经济建设出现矛盾时，会选择牺牲农业与群众利益的情况，影响到后期耕地建设。

（3）耕地面积减少。随着耕地面积持续减少，群众与耕地面积之间存在较大矛盾。无法合理分配土地资源，出现城市化与农村耕地资源发展之间失衡，直接影响到城乡土地资源保护工作的顺利开展。

2.2 主要为闲散经验，土地规划的不合理

过去很长一段时间以来，家庭联产承包制推动农业经济的快速发展，但容易出现农地零散分布的情况，影响到农业机械化生产的推进，直接影响到农业规模化经营困难。另外，这种传统小规模家庭经营风险抵御能力较低，不能准确认知市场，容易出现盲目情况，不利于开展农户生产经营。

同时，随着城镇化建设速度加快，出现大量农业用地转为非农业用地的情况，使得农业用地数量不断减少，直接影响到当地经济的持续发展。农用地布局主要为团状、块状及零星布局，加上规模化经营程度不足，存在严重的城乡土地闲置及抛荒等现象。

2.3 建设用地不规范，造成无序流转现象

随着市场经济持续发展，我国政府已经意识到规范用地市场的重要性，不断出台各种政策法规，明确可以出让等具体形式流转土地，提出其合理性，本身具有一定合理性。同时，当地还制定相应的政策文件，不断提高对流转土地管理的力度，完善现有政策法规。

这些出台的政策法规可以确保建设用地流转的规范性，在推进农村发展过程中发挥着重要作用。但具体改革办法落实时，各地尚处于试点状态。而且部分地区现有的做法没有得到法律层面上的认可，很多还停留在自发形式状态，缺少统一规范规则，无法控制违法现象。同时，当前存在的建设用地流转在隐蔽状态下进行，容易引发很多土地纠纷与矛盾，直接影响到农村社会的稳定与团结，直接阻碍到农村城镇化建设，不利于改善群众生活质量。

3、城乡一体化建设土地管理的优化策略

3.1 树立全面规划理念，打造数字城市模型

在城乡一体化规划中，要保证规划的合理性，就要借助大数据技术，自上而下树立一个全面的城市规划理念，通过对大数据技术科学合理且有效的应用，针对城市顶层设计给以高度重视和关注。首先，结合实际，针对当前城市居民实际需求展开分析，对当前城市发展特色特点等展开深入研究，然后将大数据技术融合进城乡一体化规划工作中，实现对民生的关注。其次，结合当前经济发展基础以及社会现状，搭建一个科学且全面的网络信息平台，方便相关部门和人员针对政策法规进行及时、全面且有效的了解和掌握，进而根据实际，针对城市发展展开全方位规划。此外，选取一个合适位置专门用于城乡一体化规划部门办公，并通过广告宣传的方式让大家对其进行了解，且该部门的职责就是协调所有部门间的运营，以便遇到问题时能及时解决。

无论何时，一定要树立并坚持以人为本的工作理念，通过宣传推广，激发广大城市居民对城乡一体化关注和参与的积极性，针对发现的问题及时上报，积极发表意见等。正所谓“众人拾柴火焰高”，借助群众的力量，全面提升城乡一体化的规划质量。城乡一体化规划之所以兴起，主要依赖于科学技术的支持以及数字城市的发展。所以，想要提高城乡一体化的规划质量，可以根据实际，先打造一个数字城市模型。但是对于数字模型的打造，需要关注以下内容。首先，加强对相关数据信息和内容的收集，创建一个联邦数据库，保证数据的实时性以及共享性。其次，借助目前先进的信息技术以及数字化系统，在网络上针对城市发展的过去、现在以及未来进行模拟，并给予虚拟呈现。最后，根据所有收集汇总到的内容，借助虚拟现实技术，针对数字化城市进行直观展现。可见，在城乡一体化规划工作中，必须先成功打造出一个数字化城市模型，根据模型对比、观察以及检测，推动城乡一体化规划和建设目标的落实。

3.2 结合城乡土地情况，提高土地资源利用率

3.2.1 合理配置土地资源，建立完善土地流转制度

可以由当地县政府牵头，组织乡镇机关干部以及相关负责人到农村进行实地考察。结合目前农村经济发展前景以及各县域实际发展状况，综合分析，针对全县土地资源进行整体性科学规划。同时，各乡镇根据其管辖范围以及所划分到的土地资源等进行二次整合与细化，在遵循可循环利用的前提下节约土地，因地制宜，实现经济和农业种植兼顾式发展。另外，针对目前土地流转合法性进行大力宣传，县政府以及相关部门可以通过黑板报、喇叭广播以及印发宣传页等形式向相关广大村民宣传和普及土地流转合法性的相关措施，通过措施的宣传帮助广大村民保护自身合法权益。

3.2.2 加强基础设施建设

目前，在城乡土地资源管理中，所存在的另一个主要问题就是耕地园田化基础设施建设不完善，甚至遭到恶意破坏。针对该问题，相关部门应加强管理，在保护群众利益，不影响正常耕种的前提下，对农村现有耕地进行统计和规划，通过向上级申请以及向外界拉拢资金的形式帮助农村开展设施建设、修筑道路等，推动当地农业发展，使其朝向机械化生产形式迈进。

对于目前征地制度中存在的问题以及不完善之处，当地相关部门可以根据实际针对群众征地补偿标准开展动态调整，在不违背原则的基础上可以根据当前经济发展以及农村人均收入提升状况，每2-3年时间对征地补偿力度进行一次调整，尽可能帮助群众提升自身收入。

3.2.3 成立水土监测站，做好面源污染解决问题

目前农村机耕道路滑坡、土地沙化、农药污染等问题严重，对此相关部门需要成立专门的水土监测站，针对当地水资源保护、土地污染治理等相关法律法规进行贯彻和宣传，同时包括水土保持方案审查、监督、治理和实施等方案的开展。

针对目前面源污染严重的问题，当地政府以及相关乡镇干部等一定要带头宣传，监督并督促村民合理选用农药和化肥，最好采用生物治理模式进行替代，从而减少农药和化肥的使用。另外，针对农村生活垃圾所造成的地污染问题，可以通过投放垃圾桶、雇佣专人对其进行回收和分类的形式，尽可能减少污染，保护水土。

3.3 盘活利用存量用地

首先，针对供而未用的土地进行及时清理，同时针对目前土地供应量进行核查与明确，一定要按照实际需求来安排并确定土地供应量，保证供需合理安排，避免将土地闲置，造成资源浪费。同时，针对土地管理相关的法律法规进行完善，针对闲置地以外的供而未用的土地进行认证，同时按照各企业的信用额度提前设置相关预防机制，避免出现土地闲置。此外，针对土地供应规模进行控制，采取先推广再租用后供给的形式，即先进行土地宣传推广，以租赁的形式提供给企业，待保证土地利用率达到标准要求后再免去其租赁费用，如此有利于提高企业对于土地的重视和利用效率。而针对供而未用的土地进行处理时，各单位之间应该统一协作，政府单位更应担负起相关职责，对各单位进行协调和处理，通过各部门联合执法，针对供而未用土地进行消化和利用。

其次，在城市建设方面也要采取分层式布局，针对空间进行合理分化和利用，确保土地利用效率。针对建设用地，政府机构一定要设立整体性规划方案，进行多层次、全方位、科学化布局，针对地表空间进行统一开发和利用，加强对城镇建筑潜力的开发与挖掘，通过科学开发，在合理提高地表建筑高度的基础上，针对地下空间进行开发和利用。此外，坡地也是一项不可忽视的土地资源，针对平坡进行合理开发和利用，同时针对缓坡地区可以开发城镇设施建设，建造工业园区等等。即在不占用农田的基础上，针对各地型特点进行开发和利用，全面提高建设用地的使用效率。如若必要，还可针对目前农村道路、沟、渠等用地进行规划，通过对目前农村、水、林、路、田、村等用地的整合，进一步提升农村闲置土地的利用效率。

3.4 做好人才队伍建设，提高土地管理质量

3.4.1 提高思想认识，将干部队伍建设作为重点工作

“盖洛普路径”理论证明，组织实现成功最完美的路径是通过优秀的中层管理人员对基层员工优势进行挖掘和发现，并将其培养成爱岗敬业的好员工。中层领导作为基层员工的直接领导，相互接触最多，因此对于员工工作积极性、满意度以及流动性等影响最大。因此，相关部门高层领导人一定要对此加以重视，意识到中层领导队伍建设的重要，并将其纳为日后工作重点，针对其需求以及未来发展进行科学规划，将原本简单机械的人事管理转变为科学完善的人力资源管理，建设一支能力强、素质硬、理念先进的人才队伍，同时完善干部储备和梯队建设，通过中层管理来带动整个基层建设，促进相关部门发展，提高整体运行效率，以此推动经济效益增长，进而适应整个新形势的发展。

3.4.2 完善选拔流程，构建并运用好胜任素质模型

想要针对人才选拔流程进行制定和完善，就必须严格规范选拔事项，提倡公平、公开原则，搭建一支高素质选拔队伍。首先，要结合实际，明确相关部门近期以及未来发展战略目标，以此设立组织架构，划分岗位，设置职责范围。其次，利用胜任素质模型等先进且专业的工具，在进行全面岗位分析的基础上搭建胜任素质模型，在选拔时以模型为参考，灵活变通，提高整个中层领导干部的选拔效率。另外，要尽可能拓宽选拔渠道，做到广纳贤才，可以是企业内部竞聘、公开招聘、猎头推荐等多种形式结合，尽可能招揽到最合适的人才。最后，针对应聘者能力进行考核时一定要全面，特别是人才选用方面，一定要对其业务能力进行全面考察，包括政治素养、背景调查、身体状况以及政治审查等各方面，做到综合考评，优中选优。

3.4.3 优化管理体系，善用薪酬激励、任期制及契约化管理

针对薪酬体系、任期制以及契约化管理模式的开展，可以先从业务类人才岗位展开试点，成功后再全面推行到相关部门整个人才中。通过劳务合同、岗位聘任协议以及业绩经营责任书等书面内容对人才的任期、职责、权利、义务、薪酬、待遇以及责任追究等相关事宜进行规定和明确。在其任期内每个季度、年度都会进行考核，促进其任期内各短期、长期管理目标的实现，并通过契约化管理模式，保证其任职期间权责清晰，做到赏罚有据，公平合理以及公开透明的常态化管理。在对人才个人业绩进行考核时，一定要注意定量和定性指标所占比重，各指标设置一定要科学，符合实际经营需求，在设置薪酬激励制度时需结合市场实际行情，针对内外部因素综合考虑，推行刚性兑付原则。注意，在激励方式选择上一定要合理有效，符合企业发展的性质，如全勤奖、绩效奖、期权、股权等激励手段，最大限度激发人才工作积极性，促进相关部门竞争力的提升。最后，对于管理过程中出现失误或者经营过失的人才，一定要严惩，按照合同内容以及相应法律条款进行责任追究。

结语：

总之，城乡一体化建设过程中做好土地管理工作具有现实意义。工作人员需要提高对城市规划工作的重视度，制定科学合理的方案，提高土地管理质量与效率。管理人员需要主动学习，转变传统规划思维，打破思维局限，拓宽自身视野，创新思维模式，实现土地管理工作的可持续性发展，全面落实城乡一体化建设，均衡城乡经济。