都市农业可持续发展存在的问题及路径浅析

⊙文 杨嘉懿 南京农业大学经济管理学院

目前中国正处在城市化进程的关键阶段，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”期间常住人口城镇化率将达到65%左右，2035年将达到70%左右，城镇常住人口约10亿。与城市化快速发展相关联的是，城市区域不断扩展，城市人口不断攀升，耕地等自然资源持续衰减，出现了食品安全、气候变化、大城市病等问题，其中最突出的是食品需求增长与生产资源减少之间的矛盾。

由城市化区域内的传统农业演变而来的都市农业，在保障城市粮食安全的同时，还为城市居民提供了休闲、旅游、体验、康养、科普等“三产”消费，拓展了娱乐、生态、文化与服务等方面的功能，更好地满足人民日益增长的美好生活需求。可以说，都市农业已经成为城市高质量发展的必然选择，并对其他区域现代农业发展产生了不可低估的辐射、示范、引领、带动作用，是加快中国农业现代化进程、实现乡村振兴的重要推动力。

一、都市农业可持续发展存在的问题

作为城市化发展的产物之一，都市农业是以城市为核心的涉农产业形态，位于城市内部及周边，由城市领导、依靠城市发展并服务于城市，是城市社会、经济、生态系统的有机组成部分。现代都市农业集生产性、生活性和生态性于一体，其标志是绿色农业、休闲农业、智慧农业、高科技农业，手段是园艺化、设施化、工厂化生产。都市农业不仅有传统的粮食安全保障功能，还有生态环境维护功能、社会和文化传承功能，有利于推动城市经济、社会、生态的发展。比如，城市居民可以通过自己种植粮食果蔬来节省家庭的食物开支，获得非正规就业机会，提高收入；带动相关小微企业的发展，比如农业原料的生产和加工、包装和产品的销售等；就地生产新鲜的食品，减少运输、包装、制冷等能源损耗等。

都市农业与传统农业最显著的区别是“以小博大”，即在极其有限的空间，投入尽可能少的资源（耕地、水、肥、劳动力等），实现最大效率的产出。“以一当十”则是都市农业有别于传统农业的另一个鲜明特点，都市农业既要保障城市粮食安全，又要拓展生活、生态、文化等方面的功能，满足城市居民观光、休闲、体验、康养、科普等“三产”消费需求。

2021年2月24日，上海交通大学发布《中国都市现代农业发展报告》（以下简称《报告》）。《报告》通过对35个大中城市都市现代农业发展情况的分析，提出中国都市现代农业主要面临四方面挑战：一是亟待补齐都市农区不平衡特征的解决方案；二是突破地、钱、技、人等要素条件制约；三是尚需应对从城市迈向城市群大格局的变迁；四是都市农区依然需要谋求农业增效、农民增收的有效途径。《报告》认为，中国都市现代农业应重点做好六项任务：一是围绕都市现代农业定位，突出生态绿色导向；二是围绕产业兴旺指引作用，突出融合发展导向；三是围绕科技创新引领支撑，突出智能驱动导向；四是围绕全链统筹融合特点，突出全产业链导向；五是围绕动能转换聚变动力，突出要素聚集导向；六是围绕农旅结合提档升级，突出参与体验导向。

近年来，各地深入践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念，我国农业农村生态不断改善。然而，快速增长的城市化率给当今中国带来的是高速增长的能源需求，资源衰竭的风险仍是悬在中国经济上方的达摩克里斯之剑，农业面源污染、土地产出效益偏低等现象也普遍存在。加之新冠疫情等公共健康及自然灾害，对经济发展和环境保护而言更是雪上加霜。可以说，在自然资源严重稀缺的条件下，限制中国都市农业发展并持续繁荣的不是缺乏人工，而是缺乏自然资源。

二、都市农业的可持续发展观

对可持续发展的定义历来有很多种，经常被引用的定义来自《我们共同的未来》（1987年，联合国布伦特兰委员会），即可持续发展是指在不损害子孙后代满足自身需要的能力的情况下，满足当前需要的发展。不过，由于这一定义将人类置于其他物种之上，并仅根据人类需求来界定环境问题，因此受到批评。

以赫尔曼·戴利为首的经济学家对可持续发展进行了新的定义，即可持续发展使所有物种能够以维持更大环境（容纳系统）支持能力的方式跨代繁衍生息。对人类而言，可持续发展简单来说就是无论现在还是将来，在环境允许的范围内，让所有人都生活得更好。这一定义基于人类与环境相互依存的若干原则：第一，环境包括构成世界的所有生物和非生物要素，人类是环境的一部分，与其他物种和环境中的非生命元素（如空气、水和矿物质）相互依存。第二，环境是所有原料的最终来源，也是废物进入的最终“水池”，这些废物可以发生物理和/或化学变化，但它们不会“消失”。第三，我们的福祉是通过“公地”来维持的，共享的自然和人类创造的礼物，如水、空气、语言和故事，必须传递给后代。第四，“社区”包括人类和非人类成员——其他物种和非生物（非生命）元素，如空气、水和基础设施。

如何在资源稀缺的情况下最大化人类福利，是经济学中可持续发展的目标。可持续发展的理论思维和政策思维在经济学中有两种不同的逻辑：一是弱可持续性。假设不同的资本类型可以作为替代品，科学技术既可以提高资源利用效率，又可以开发新的替代资源，在不减少总资本存量的情况下，保持或增加产出价值。“弱”是因为如果自然资本被转化为另一种类型的资本，就允许用尽自然资本，认为经济增长不存在自然资本的极限。二是强可持续性。强调保持或增加产出的价值，即商品和服务的价值，而不减少自然资本的总存量；关注资本类型作为补充，而不是替代；认为经济社会是生态环境的一个子系统，自然资本不可替代，需要保护，对自然资源存量的使用不能超过其再生能力。无论是弱可持续性还是强可持续性，都认为需要保护环境、保持资本存量——为人类的生存保留足够的资源。

可持续发展包括生态可持续发展、社会可持续发展和经济可持续发展，生态可持续发展是社会、经济可持续发展的基础，经济增长的生态约束也倒逼我们不得不重新思考生态环境和社会发展、经济发展之间的关系。1990年，经济学家赫尔曼·戴利针对一个国家或地区的可持续发展，提出了三个操作性的遵循原则：一是可再生性资源。所有可再生性资源的开采利用水平应当小于等于种群生长率，即利用水平不应超过再生能力。二是污染。污染物的排放水平应当低于自然界的净化能力。三是不可再生性资源。将不可再生性资源开发利用获得的收益区分为收入部分和资本保留部分，作为资本保留的部分用来投资可再生的替代性资源，以便不可再生性资源耗尽时有足够的资源替代使用，从而维持人类的持久生存。

可持续发展经济学作为一种基于自然资本成为限制因素的经济学理论，对于理解和推进中国都市农业的发展具有重要的理论和实践意义。根据可持续发展经济学，我们在制定中国都市农业的发展政策时应高度重视土地、能源、水和重要原材料等自然资本的存量，首先必须考量城市的可耕种土地最大供给能力、最大能源消耗能力、最大水资源消耗规模和垃圾产生规模等。同时，要研究环境容量的资源生产率和环境生产率，确保以尽可能少的自然资本消耗获得最大的经济、社会产出。国家“十四五”规划强调“坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线”，正是基于经济社会发展目标不能超过自然资本承载能力的原则。

三、都市农业可持续发展的路径

要应对、完成上海交通大学《中国都市现代农业发展报告》提出的四大挑战、六大任务，我们必须从都市农业的粮食安全保障功能、生态环境维护功能、社会和文化传承功能出发，设立目标、制定科学发展规划，选择适合我国国情的可持续的都市农业发展路径。

首先，要遵循强（弱）可持续发展原则，打破有土地才能种植的常规观念，充分挖掘、拓展城市中一切可利用的种植空间资源。有关专业人士估计，全国现有城市可挖掘、拓展利用的社区空地、人防工程、建筑物屋顶、家庭阳台等空间资源有5000万亩以上，对于地少人多、土地资源严重不足的中国而言，这是一个相当可观的数字。其次，要充分发挥科学技术的力量，创造、开发耕地的替代资源，运用高新技术与装备进行农业生产，比如植物工厂和垂直农业等。有关研究显示，利用垂直空间及其周年连续生产，单位面积农作物产能可达大田生产的数十倍甚至千倍。

只有将“菜篮子”“米袋子”牢牢掌握在居民自己手中，才能极大提高城市食品供应可持续能力。自2019年底新冠疫情暴发蔓延以来，越是在大城市，人们对食品安全的担忧、恐慌甚至危机越突出。民以食为天，能够从容应对突发自然灾害和公共健康问题、富有弹性的城市食品系统是老百姓的天，是城市可持续发展的命脉。只有构建弹性城市食品系统，才能保证城市食品供应链的持续和有序，确保食品安全。这个弹性系统应当包括：被充分挖掘、拓展、利用的城市可耕种空间系统；就近的农产品种植、生产、销售系统；短距离、低风险、低成本、低损耗的农产品运输系统，以及新鲜、安全、健康的农产品系统。

人类是环境的一部分，与其他物种和环境中的非生命元素（如空气、水和矿物质）相互依存，这是可持续发展经济学的基本原则之一。城市的可持续发展，离不开健康、平衡的生态环境。目前，中国城市绿地短缺问题非常突出，科技部于2020年11月发布的《全球生态环境遥感监测2020年度报告》显示，中国城市人均公园绿地面积仅14.8平方米，不到联合国对城市规划要求的40%。因此，在城市绿色发展规划中，一定要树立生态系统的观念，将都市农业作为城市绿化的重要环节和主要手段。比如，通过菜园人工绿地、稻田人工湿地，打造“城市之肺”；通过农作物的空间、楼顶、景观和环城种植等方式，增加绿地面积，助力碳中和；通过就近供应与销售，避免农产品的长途运输，降低农产品运输过程中的浪费和能源消耗，有效减少碳足迹等。

中国都市农业方兴未艾，这种特殊的城市产业面临着土地、劳动力、经营等诸多问题，其可持续发展需要国家从战略层面制定总体发展规划，从政策层面加大扶持力度，从科技层面快速启动都市农业支撑重大专项。另外，从可持续发展经济学的角度研究中国现代都市农业的发展，具有重要的理论和实践价值，需要我们不断探索。