江苏农村产业融合发展用地的实践与思考

薛彩荣/江苏省农村经济研究中心

王建华/江苏省农业农村厅

农村产业融合发展已成为推动乡村产业振兴的新引擎，解决好用地问题可使其更好地发挥带动农民增收致富的作用。笔者针对当前用地指标紧、指标价格高、占地布局散等现状，分析各地创新做法，提出合理规划乡村产业布局，提高土地要素保障，推进乡村产业融合发展之策。

政策依据

2021年9月1日起施行的《土地管理法实施条例》提出，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。新修订的《土地管理法》明确要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；《乡村振兴促进法》明确规定县级以上地方人民政府应当保障乡村产业用地，建设用地指标应当向乡村发展倾斜，县域内新增耕地指标应当优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地指标，探索灵活多样的供地新方式。

从2015年起，中央一号文件连续7年对保障乡村产业发展用地提出明确要求。国家相关部门连续多年有针对性地出台政策文件，逐步明确乡村产业发展重点与方向、用地规模和方法路径，突出以空间规划和用地指标两大手段解决好乡村产业发展用地难题。自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合出台保障和规范农村一二三产业融合发展用地政策，明确重点解决以农业农村资源为依托的新产业新业态的建设用地需求问题。江苏省出台配套改革措施。2019年，江苏省农业农村厅会同省自然资源厅出台支持产业融合发展用地政策，鼓励各地通过实施城乡建设用地增减挂钩盘活土地资源，形成的建新指标除满足安置需求外，剩余的建新指标优先用于农村一二三产融合发展项目，并允许点状供地。2020年，江苏省政府出台乡村产业振兴意见，要求乡级国土空间规划可安排不少于10%的建设用地指标，市县每年应安排不低于5%的新增建设用地指标，保障农村一二三产融合发展。

典型做法

项目储备库与用地紧密挂钩。通过建立项目储备库提前谋划项目用地需求，提升乡村产业用地的精准性和科学性。南京市把用地指标落到具体主体、地块、项目上。一是明确用地申报路径。针对项目申报工作实际需要，市农业农村局联合规划和自然资源局出台政策，明确项目主体申报、街镇同意、区级部门初审打分、区政府审核批准的申报路径。二是采用用地项目双审核方式。市农业农村局重点审核项目类型、产业融合发展程度等；市规划和自然资源局重点审核项目用地性质、用地合规性以及规划衔接性等。分A、B、C、D四个等次进行综合评分，评审出拟入库项目和用地需求面积。三是明确考核机制。以入库项目及用地面积落地为抓手，对各涉农街道入库用地项目落地比例进行打分排名，次年指标分配向项目落地早的地区倾斜。

盘活存量土地。多地深挖内部潜力，以盘活存量建设用地等为抓手，积极有序地对农村旧宅子、旧厂房、旧学校等闲置土地进行盘活治理，多途径保障乡村产业发展用地。溧阳市牛马塘村探索“以地换地、以租换租”的农村宅基地流转机制，腾退流转空心农宅，调整村庄空间结构和产业布局，使村庄发展能够更好适应乡村旅游和民宿新业态，实现农事体验、民俗文化和旅游服务等三产的从无到有。

“点状供地”探索用地新途径。“点状供地”能够有效解决乡村产业发展用地分散、单幅体量偏小等问题，改变传统整片供地方式，节省产业经营主体前期资金投入。常州市武进区嘉泽镇开展“点状供地”试点，编制实施“多规合一”的村庄规划，土地挂牌出让，出让年限为40年，挂牌起始价为每平方米2250元，调整入市涉及的指标通过精细化整治节余指标解决，为一方创意休闲现代农业产业区配套商服建设用地12.4亩。

规划“留白”预留用地空间。农村产业融合项目用地，普遍具有临时性、不确定性等特点，缺少系统的规划引导。各地在修改规划中通过“留白”方式预留产业用地空间，更好地适应乡村产业发展用地需求。启东市在修改土地总体规划时，将拟实施的农村产业融合发展项目范围调整为允许建设区，对暂不能准确定位的项目，在规划中预留了农村产业融合发展项目清单，为项目用地做好规划保障。如东县曹埠镇合理确定如东县现代农业产业示范园区内各功能区的布局，有方向、有目的地预留下一步发展空间，科学预留、精准点供，确保用地需求符合土地利用总体规划。苏州多地运用规划“留白”和建设用地机动指标预留机制，支持保障农村产业融合发展用地，在符合国土空间规划、用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市。

对策建议

建立多部门配合工作机制。解决好农村产业融合发展用地相关问题迫切需要农业农村、规划和自然资源等部门之间的密切配合，形成工作合力，真正把用地指标落实到主体项目和地块四至上。建议推行南京市做法，通过部门协作，实行用地项目双审核，建立项目储备库，提前谋划产业项目发展类型、前景，及时审核项目用地性质、合规性以及规划衔接性等，为统筹安排用地指标做准备。

强化国土空间规划引领。目前各地国土空间规划还处于编制完善阶段，用地审批缺乏有效的空间规划作支撑，可能会存在项目用地与规划用途不相符的问题。建议规划修改过程中预留一定比例的用地指标，为将来乡村产业发展和产业布局留出弹性空间。明确农村产业融合项目用地性质，逐步与法定规划中的土地用途相匹配。对于经审核确定入库的乡村产业项目，落地时受限于已有规划的，可以以“单元图则”的方式进行报批，提升落地审批效率，促进项目早落地、早开工。

探索方便快捷的供地方式。促进农村产业融合发展用地有效供给，需要更多更有效的供地方式。建议探索“只转不征”供地方式，即除依法应当以招标拍卖等方式公开出让的土地外，逐步试点探索允许农村集体建设用地入市发展乡村产业项目，一方面减少用地审批繁琐程序，另一方面也能为企业提供成本相对较低的建设用地指标。探索“点状供地”路径，制定监管审查办法，合理设定地块大小，布局错落有致、间距适宜、融入自然景观，必要时将项目区多个地块搭配供应或组合为一宗地块整体供应。

创新相关政策供给。解决乡村产业用地瓶颈问题，关键要加强政策研究和创新制度供给。建议研究制定农村产业融合发展用地市场指导价，设立财政专项资金，实行用地价格补助。加强占用耕地复垦费分期缴纳政策的宣传落实和推介使用，减轻用地主体的经营压力。针对限制用地主体将建设用地指标挪作他用等问题出台规范性文件。

探索建立考核与激励机制。加强用地政策落实的考核力度，对于指标落实不到位的地方，将扣减下年度的用地指标。对于新增建设用地指标用于乡村产业比例较高的地区，来年用地指标要适当倾斜，有效激发各地落实政策、发展产业的积极性。对于盘活利用闲置的低效集体产业用地和拆除违建的存量地块，专门用于发展农村产业融合项目的要给予政策支持和资金补助。□