从南北博弈视角看欧盟碳边境调节机制

○张书林 王 珩

（浙江师范大学 非洲研究院，浙江 金华 321004）

2022年3月15日，欧盟理事会宣布，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称“CBAM”）获得通过，该机制也被称作碳关税或碳边境调节税，是指在实施国内严格气候政策的基础上，要求进口或出口的高碳产品缴纳或退还相应的税费或碳配额。在欧盟看来，如果各国采取不同的气候行动措施，可能会导致碳泄漏，进而引起国际社会进一步的碳排放，并为已采取严格低碳措施国家带来公平竞争问题，而处理碳泄漏和公平竞争问题的一种方法是采取边界调整措施。以CBAM为基础，欧盟希望通过激励发展中国家减少温室气体排放并为开发低碳产品的当地公司提供公平的竞争条件，从而在应对气候变化方面取得平衡。欧盟CBAM一旦实施，将成为全球首个碳关税。

一、缘起：碳关税博弈与欧盟碳边境调节机制发展历程

气候和环境变化是全球性问题，近年受到世界各国普遍关注，经过各国多年的博弈，在2015年达成了全面、均衡、有约束力、适用于各方应对气候变化的《巴黎协定》，世界各国明确了全世界绿色低碳转型的方向，达成了应对气候变化需要各国携手努力共同落实的共识，但发达国家与发展中国家关于发展权、发展空间及气候、环境变化的博弈仍在继续。

（一）碳关税的征收博弈与趋势

有学者指出，碳关税的实质是指主权国或地区对没有征收碳税或能源税、存在实质性能源补贴的出口国的进口产品征收的二氧化碳排放税。2007年，时任法国总统希拉克首次提出征收碳关税时，不同国家基于各自的利益，就对碳关税持有不同态度，在早期的国际气候合作谈判中，发达国家与发展中国家就围绕是否应当开征碳关税进行了博弈。碳关税支持者认为，碳关税是防止碳泄露的重要机制，能够把环境成本反映到商品中，体现商品的真实成本，因而能反映出真正的国家竞争优势。反对者认为，碳减排措施对竞争力产生影响存在不确定性，而且从时间和空间两个维度看，碳关税也难以体现公平性。碳排放强度差异是发达国家与发展中国家围绕碳关税进行博弈的重要原因，这种差异的背后是两者在产业结构、能源结构、科技水平等方面的差异。在现实世界中，很难实现跨境碳定价的协调，边境碳调整将国内碳价格应用于贸易商品中的排放，貌似为排放密集型和贸易暴露型行业创造了公平的竞争环境，但会造成另一种不公平竞争，当进口国对国内产品征收碳税而对进口产品征收碳关税时，即使税率相同，也依然会对出口国产品的竞争力产生负面作用，并冲击当前的WTO贸易规则，损害发展中国家的利益。基于发达国家自身的技术、产业价值链等都具有的先天优势基础，从是否开征碳税博弈结果来看，发达国家出台碳税可能在今后成为一个趋势，加之国际形势变化，世纪大疫与百年变局相互交织、相互影响，俄乌冲突引发欧洲能源危机，冲击全球能源供给结构，碳关税出台和征收趋势或会加强。

（二）欧盟碳边境调节机制的发展进程

欧盟自2005年开展碳排放交易以后，就开始讨论针对碳关税立法。2007年希拉克针对美国退出《京都议定书》，提出应当针对来自美国的进口产品征收碳关税。2008年，诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（Paul R.Krugman）对碳关税在WTO框架下的合理性提出了明确设想。2019年，欧盟委员会主席冯·德莱恩上任伊始即推动将CBAM列入了欧盟绿色新政中，同年12月，欧盟公布了欧洲绿色协议(EGD)，以在2050年之前创建一个气候中和的大陆。因此，欧盟排放交易体系(ETS)将进行修订，以保持经济增长来应对可能的竞争力损失从而导致“碳泄漏”，碳边界调整则是为解决碳泄漏问题而提出的机制之一。2020年，欧盟委员会提交了CBAM影响评估报告，并公开征求意见。2021年，先是欧洲议会投票通过了设立CBAM的决议，随后，欧盟又将碳中和目标定为强制性法律约束。欧盟CBAM由此获得了“合法”身份。2022年3月，欧盟理事会通过了CBAM的“总体方针”，CBAM距离实施再进一步。按照计划进程，欧盟碳关税将于2023年1月1日开始实施，2023-2025年是实施过渡期，2026年欧盟将全面开征碳关税。

二、内涵：对欧盟碳边境调节机制的解读

欧盟CBAM旨在与碳排放交易体系并行运作，是欧盟推进绿色新政的核心举措。根据欧盟委员会的说法，整个经济中的有效碳定价是实现气候相关目标的重要先决条件，为此，欧盟建立了碳排放交易体系，每年向特定行业发放不断下降的排放配额。该制度通过市场确定的“碳定价”机制实施，要求相关行业的生产者在交易市场上获得碳配额，以防其排放水平超过规定的限额。2021年欧盟正式通过了碳边境调节机制议案，美国拜登政府也将碳关税纳入考量，碳关税机制落地意味着全球正在形成以气候变化为主题的新国际贸易体系和产业竞争格局。

（一）欧盟碳边境调节机制的主要内容

欧盟的碳关税法律文件，对碳关税相关要素做了详细规定，包括税基及其计算方法、碳关税、排放量（吨二氧化碳）、适用范围、碳排放免费配额和处罚机制等。从欧盟角度看，通过对特定的碳密集型产品及具有碳泄漏风险的产品征收边境调节税，平衡非欧盟国家进口企业与欧盟国家生产相同产品企业的成本差异，为欧盟公司创造公平的竞争环境，达到保护盟国产业的目的。欧盟在2021年12月22日就曾表示，通过碳边境税、排放交易和对大公司征税，它每年可筹集多达170亿欧元或190亿美元收入，这3项新收入的资金将用于偿还大部分为支付欧盟8000亿欧元疫情复苏基金而筹集的债务，该基金被称为“下一代欧盟计划（Next Generation EU）”，由各成员国共享。

预计从2023年开始为期3年的初始过渡期将为各成员国公司和贸易伙伴提供一些时间来调整。在此过渡期内，CBAM最初将仅适用于被认为具有高碳泄漏风险和高温室气体排放密集度的重工业的选定产品。包括电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域，机电产品不受该机制影响。到过渡期结束时，欧盟的进口商将开始支付财务调整费用，CBAM的范围可能会扩展到更广泛的产品和服务，包括价值链下游。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业免费配额直至2035年完全取消免费配额，同期要求产品进口者根据产品生成过程中产生的碳排放支付碳费用并逐年提高费率。根据欧盟碳边境调节机制的作用对象来看，该机制将适用于所有非欧盟合作伙伴，最不发达国家(LDC)没有豁免，唯一的例外是参与碳排放交易系统或拥有与欧盟相关的排放交易系统合作伙伴，如欧洲经济区和瑞士。

（二）首个碳关税引发的国际反应及动态

在全球气候治理与碳中和承诺背景下，减少碳泄漏风险呼声高涨。虽然欧盟CBAM推出是为了减少碳泄露而采取的保护措施，鼓励其境外脱碳并创造必要的政治空间以在其境内采用更严格的碳目标，但它带来了巨大的复杂局面，可能加剧全球贸易紧张局势，破坏世界贸易体系本已脆弱的基础，并可能被发展中国家视为不遵守《巴黎协定》。与此同时，CBAM提案对所有国家敲响了警钟，即开展更加协调和全面的脱碳努力的时机已经成熟。因此各方的态度差异也较大。

第一，发达国家效仿实施碳关税概率提高。除欧盟外的其他发达国家也开始积极响应碳关税问题，英国、加拿大、日本等国政府在不同的场合明里暗里都表达了对于碳关税的支持与肯定。时任英国首相约翰逊提出应由G7领头，结合7国的碳边界调整计划，创建一个强大的碳关税联盟；加拿大自由党政府表示将积极与相关国家开展合作，通过碳关税应对全球碳泄漏；日本政府宣称将探讨美欧日三方就包括边境调整机制在内的贸易体系采取联合行动的可行性。在美国，总统拜登表示支持美国的CBAM，这可能有助于美国与欧盟结盟并加速气候行动，但鉴于CBAM尚未在国会获得多数支持，拜登暂未将这一问题列为优先事项。由于经济和技术制约，发展中国家出口产品普遍达不到发达国家的低碳排放标准，发达国家优势更加明显，发达国家效仿推行碳关税的可能性大为增加。

第二，CBAM被许多发展中国家视为非法。巴西、中国、印度和南非在2021年4月气候变化基础四国会议结束时正式表达了对CBAM的强烈反对，并发表声明认为，应对气候变化的任何措施都必须符合多边贸易规则，不得对国际贸易施加任意限制。俄罗斯更直言不讳地批评了CBAM，其经济发展部长表示该措施将在世贸组织受到挑战。面对欧美利用气候变暖现象将可能加速推出加征碳关税的贸易新规则，中国生态环境部新闻发言人曾表示，碳边境调整机制本质上是一种单边措施，无原则地把气候问题扩大到贸易领域，既违反WTO规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求。

三、挑战：欧盟碳边境调节机制或引发相关危机

为了应对气候变化，减少温室气体，到2030年实现碳中和目标，欧盟引入了碳边境调整机制。一些国家确实对该提案表示欢迎，但仍有很大部分国家对其应用表示担忧。联合国贸易和发展会议曾发出警告，称欧盟碳边界调整机制可能会改变贸易模式，有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口可能产生不利影响，与此同时，对缓解气候变化作用不大。基于碳关税的影响力分析，本文结合欧盟碳边境调节机制对发展中国家的影响，从南北发展利益视角提出了碳关税的“四大问题”。

（一）非欧盟合作伙伴或面临生产与发展成本急剧上升

2021年，随着全球各大碳排放权交易系统的温室气体排放成本急剧上升。截至2021年底，欧盟的排放配额价格超过80欧元/吨，是2020年底的两倍多。两大北美碳市场WCI和RGGI的排放配额价格较之前一年也上涨了70%。受俄乌冲突影响，欧盟排放交易系统配额价格略有波动，但总体呈上升趋势，截至2022年5月，价格已超过90欧元，由此来看，CBAM可能产生的额外成本不可忽视。

从碳关税的作用力来看，或让非欧盟合作伙伴的发展成本上升，尤其是广大发展中国家将最终承担这一成本。进口欧盟的CBAM产品关税会增加，出口到欧洲市场的铝、水泥、钢铁、化肥和电力的生产商需要依照欧盟法律，为自身产品生产过程中的碳排放支付与欧洲生产商相等的价格，意味着将降低高碳产品的出口优势，非欧盟伙伴需要投入更多的生产成本，而国际成本最终也会转移至以低端产品制造为主，且处于产业价值链低端的发展中国家，提高其出口产品成本、抑制出口增长。碳关税除了直接影响CBAM产品相关产业外，还会对发展中国家的就业形势、劳动报酬和居民福利产生影响，并由此衍生出一系列社会问题。从CBAM对国际贸易流动的影响来看，中国不会是受CBAM提案影响最大的国家，就欧盟进口价值而言，俄罗斯、土耳其和英国等国家可能是受影响最大的国家。中国方面受CBAM影响的两个主要行业是钢铁和铝，碳边境调节机制可能会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%，铝成本增加约9%。首批纳入碳关税征收行业名单的钢铁、铝等是许多制造产业重要的上游原材料，碳关税实施后或引起这些产业甚至大宗原材料价格的上行，进而提升这些产业的制造成本，CBAM同时引发了向低碳经济转型的公平问题，“碳密集型”和化石燃料的依赖性产业对发展中国家来说将是一个巨大的挑战。

（二）全球贸易体系和世贸规则可能更加脆弱

近几年，受新冠肺炎疫情、产业价值链调整和中美贸易摩擦等因素影响，全球贸易体系遭受了巨大挑战。首先，CBAM在技术上可以被视为符合WTO规定，因为它不歧视欧盟公司及其贸易伙伴。但如果其他国家选择此类系统，则每个国家设计的结构都会有所不同，在不同情况下对税收的计算也会不同，因此，碳边界税不仅因目的地国和产品而异，而且因原产国和公司而异，这种做法将大大背离世贸组织的最惠国原则。其次，CBAM要求生产商验证其产品包含的温室气体排放量，这会给欠发达国家带来一定的技术和行政负担，加之碳关税的运行体系、监管机制和征收准则等并不具备统一性，推行碳关税势必影响国际贸易环境，并给发展中国家制造新的较高的贸易壁垒。再次，碳泄漏风险与对国内企业实行碳价的国家减少温室气体排放的担忧有关，这样的国内碳价格可能会鼓励国内企业将其碳密集型活动转移或外包到没有碳定价机制的司法管辖区，导致这一区域温室气体排放增加。当碳定价降低碳密集型国内产品的竞争力时，碳泄漏风险也可能成为现实，这可能导致对具有高碳价值的外国产品的更高需求，从而可能损害不同国家碳定价措施的完整性。此外，碳泄漏对贸易的主要负面影响就是国内企业将在全球市场上失去竞争力，或使全球贸易体系和世贸规则更加脆弱。

（三）全球气候议程的持续性与有效性受损

鉴于气候变化问题的全球外部性，要从根本上解决问题，必须要有全球性的解决方案，建立全球碳排放交易市场被认为是重要的全球性方案之一。《巴黎协定》依赖“共同但有区别的责任和各自能力的原则”，并要求其缔约方采取国内缓解措施。而不加选择地使用CBAM来减轻碳泄漏风险并不符合作为《巴黎协定》基础的共同但有区别的责任原则，由于最不发达国家也不例外，这一机制将对那些对气候危机责任最小但受其影响最大的国家带来不公平。而将一些能源密集型活动转移到碳定价政策相对不那么雄心勃勃的第三国，仍是可以接受的，条件是这些国家的碳定价政策符合可以预期的气候行动，而边境调节措施是强制减排国家为保护本土企业国际竞争力而对非强制减排国家采取的贸易措施，意味着发达国家在无法通过联合国多边气候谈判机制达成令他们满意的应对气候变化方案的情况下，转而通过实施边境调节措施以达到其目的。欧盟此举是对联合国多边气候谈判机制的挑战，试图通过单边行动达到强迫他国减排的目的，因为使用CBAM进行无差别公平竞争，这使欧盟履行其气候中和承诺的方法与《巴黎协定》的方法不一致，这既会进一步加剧各国在资金、技术等问题上的分歧，扰乱全球合作应对气候变化的规则，也会打击包括中国在内的发展中国家实现国家自主贡献目标的积极性，阻碍《巴黎协定》的实施进程，使全球气候议程的持续性与有效性受损。

（四）气候问题政治演化或将扩大南北矛盾

碳边境调节机制是国际贸易规则制定的一次竞争，或将会成为新一轮政治博弈的关键领域，包含CBAM在内的气候治理新政策将成为影响世界各国关系的重要因素，气候问题的政治演化色彩加重。碳边境调节机制本质上带有单边主义色彩，把气候行动问题扩大到国际贸易领域，既是对WTO贸易规则的冲击，也不符合《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的原则和要求，特别是共同但有区别的责任等原则，对于全球气候治理进程或提出新的挑战。

推行所谓的碳边境调节税，其实就是施加在发展中国家目标上的约束条件，将减碳可能衍生的欧洲内部矛盾和问题通过“碳关税”转移给发展中国家。事实上碳关税问题是在全球协作应对气候变化的多边进程中产生的问题，必然也需要在多边进程中协商解决。在传统能源投资无法获得资金、技术和装备，而且备受指责的背景下，发达国家能否将节能减碳的技术和管理大规模、低成本，甚至零成本地转移给发展中国家，能否履行《巴黎协定》中约定的发达国家对发展中国家的持续资金支持的承诺，发达国家能否创造宽松的国际经贸环境，继续支持发展中国家减碳等一系列问题都将迎来更多的不确定性，或将激化南北矛盾。

四、对策：欧盟碳边境调节机制对南南合作的启示与建议

目前，虽然各方对碳关税的推出反应不一，但可以预见欧盟会继续推进CBAM立法和实施进程。某种程度上CBAM的实施就是欧盟通过向其他国家施压提升减排目标以及增加在全球气候协议谈判桌上的筹码，无论CBAM背后的动机如何，全球气候治理进程仍需推进，低碳减排的目标仍需努力实现，各国的发展也势在必行，但发展规则必须要符合发展中国家能力与现实需要。南南国家应继续坚持“共同但有区别的责任”，积极开展南北对话，推进全球气候治理体系改革，维护共同的发展利益。

（一）支持多边主义气候治理机制，坚持“共同但有区别的责任”

气候变化是全球性的，面对全球环境与气候治理前所未有的困难，国际社会要以前所未有的雄心和行动，共商应对气候变化挑战之策，共同构建人与自然生命共同体。首先，各国要始终坚定支持在多边主义基础上应对气候变化，坚持以国际法为基础、以公平正义为要旨、以有效行动为导向，维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的目标和原则。其次，坚持在“共同但有区别的责任原则”下、从各国不同的能力出发，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，反对一切形式的单边主义、保护主义，坚持全面准确理解《巴黎协定》，特别是协定确立的目标和原则，支持各国坚定落实各自定下的符合自身实际情况的目标；最后，要探索更有效的发展方式和合作方式来应对气候变化，充分考虑最广大发展中国家的经济基础和发展进程，并符合发展中国家能力和要求，克服政策和技术差距，加强技术和产业合作，反对科技封锁，反对把低碳环保技术作为政治工具。

(二）围绕碳边境调节机制相关政策，积极开展碳市场和碳关税对话

围绕CBAM的合法合规性及影响进行深入研究，进一步加强对欧盟CBAM内容及实施方案等细节了解，重点围绕CBAM的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容，考量其合法合规性，妥善解决贸易和知识产权分歧。第一，加强碳对话机制建立，特别是针对CBAM的关键问题，如贸易产品的隐含碳测算、碳排放基准值设定等，确保碳对话机制实现共商共赢。第二，加强对话与协调，在国际多边气候治理框架内加深南北碳合作，通过务实合作提升应对气候变化的能力。同时，降低碳边境调节机制的影响，发展中国家要积极参与和引导制定国际规则，争取全球碳交易市场规则制定的话语权；第三，发展中国家应该在WTO贸易体系下保障自身的利益，对有违贸易机制的措施可以推出联合反制措施，探索建立“共同但有区别”的国际贸易碳排放标准和规则，防止将“碳关税”和“碳标签”演变为绿色贸易壁垒或技术贸易壁垒。

（三）建设“一带一路”绿色发展联盟，加强南南绿色产业技术合作

强化应对气候变化中的科技和产业合作，促进各国加速实现低碳转型和碳中和，保障各国有效适应气候变化。应充分发挥“一带一路”倡议绿色发展国际联盟作用，推动建设“绿色丝绸之路”。第一，注重同俄罗斯、印度、巴西、南非等发展中国家交流合作，重点依托“金砖”+“一带一路”倡议等合作机制推动建设“绿色丝绸之路”，通过“一带一路”绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式，拓展与“一带一路”沿线国家的绿色产能、绿色资本等方面的合作，支持在绿色技术领域开展人文交流、联合研究、平台建设等合作，建设“一带一路”绿色技术储备库等。第二，以绿色发展联盟为基础，通过绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式打造不同区域绿色发展多边合作机制和平台，加强绿色技术科技攻关和推广应用，开展先进适用技术研发和交流，提高应对气候变化的区位性和联动性。第三，积极推进低碳技术运用和产业体系发展，充分发挥低碳技术的支撑作用，以目标为导向制定产业调整政策，将减少碳排放的源头治理和增加碳吸收的末端治理相结合，推动减排技术在传统制造业等重点排放领域的开发、推广和应用，优化各国的产业结构调整，增强对碳边境调节机制的应对能力。

（四）逐步取消化石燃料补贴，鼓励开展新能源技术变革

应对全球气候变化的关键在于对传统能源和新能源的使用上，各国应逐步取消化石燃料补贴，鼓励新能源技术变革，发展中国家要实现技术与经验的互利共赢。第一，发展中国家要继续研发和推广成本低、经济效益高、减排和适应效果明显、安全可控的现代技术，合作推进低碳产业发展，降低对传统能源的依赖。第二，在可再生能源、氢能、智能电网和储能、碳捕捉和封存利用、低碳交通和智慧城市等方面增加资源投入，推动实现技术突破，支撑绿色低碳转型。第三，利用生态碳汇和碳捕集、利用与封存技术(CCUS)等负碳技术增加碳吸收和减少温室气体浓度，助力碳达峰碳中和目标的实现。第四，大量投资支持发展新技术、新装备和新工艺，优化财政补贴，鼓励开展新能源技术和场景革新，强化基础设施绿色低碳化建设运营，在建设中充分考虑气候变化影响，推进低碳示范区建设。

（五）用好数字和金融工具，发挥地方政府和民间资本的作用

抓住数字经济发展契机，发挥数字经济的高效性、便捷性与创新性，同时通过金融投资方式将全球碳市场进行链接，形成相互交叉和合作的全球绿色金融体系。第一，在碳市场中充分发挥数字技术的积极作用，如区块链的应用，应对碳市场的重复计算、透明度、可扩展性等挑战，提高碳市场的信赖度。第二，用好碳市场金融工具。碳市场会逐渐演化出一系列创新型金融工具，让地方政府和私人资本也参与到合作中，比如针对碳权排污权的质押融资、针对节能低碳项目的项目融资、公司绿色低碳产业基金、绿色气候债券、碳期货、以碳产品为基础的金融衍生品等，发挥地方优势与民间特点助力低碳发展。第三，利用数字技术会加速碳市场的链接，推进碳排放监测、碳达峰预测、碳资产管理等多源数据的深度融合分析，加强开放合作，推进数据共享，打造智慧App，为公众参与绿色低碳全民行动提供渠道。

五、结语

碳边境调节机制的影响评估框架是动态发展的，将涉及贸易竞争力影响、实现气候国际影响、环境影响、技术进步影响和地缘政治影响，其内容和形势的发展未来仍有动态变化。维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的目标和原则仍面临诸多挑战，碳边境调节机制作为首个“碳关税”已给全世界敲响警钟，不排除后来者效仿推出各自的碳税。如果各自为政，将扰乱国际碳市场体系，塑造新的竞争局面，发展中国家在新的竞争局势中必然处于不利地位。发展中国家要加强气候治理的合作沟通，强化南南合作维护发展中国家利益，同时积极开展南北对话，共同推动全球环境与气候治理，助力实现联合国2030年可持续发展目标，构建人类命运共同体。