优化与重塑：基层乡村治理的优化路径探析

□黄 慧

（中共紫云苗族布依族自治县委党校，贵州 安顺 550800）

2015 年6 月，习近平总书记在贵州调研时指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，基层尤为重要，不仅涉及到政策的落实实施，还涉及到执行效果的检验和人民获得感的综合考量。乡村作为国家基层治理的一部分，其治理能力的提高关系到国家治理现代化的全局。以基层治理现代化保障乡村振兴的有效实施，对维护基层团结稳定，提升基层群众幸福感、获得感、安全感具有不可小觑的作用。

1 关于基层治理的相关概述

通过梳理基层治理相关文献发现，国内外学者关于基层乡村治理的观点主要集中在以下几个方面。

首先，资源转移观点。部分学者提出，国家每年应向农村提供大量的财力、物力，通过合理的机制运行，让这些投入变成充分调动乡村治理各要素的动力，充分发挥乡村治理的积极性、主动性，形成自上而下资源拉动与农民自下而上需求力之间的有效对接。其次，利益认同观点。部分学者认为，在乡村社会演进的历史进程中，乡村社会经历了“原子化”的时代，社会大众的合理诉求难以得到有效回应，社会认同感丧失，导致乡村社会治理出现一盘散沙的情况，治理者要加强社会成员对社会的认同。再次，乡村精英观点。部分学者将目光集中于乡村中的乡贤和精英群体，他们认为由于历史等诸多原因，乡村社会大多发展水平相对落后，仅依赖引进外界精英来实现乡村治理的跨越存在许多现实问题，因此，加强本土化的乡村精英和乡贤的选拔与培养，使他们成为现在和未来乡村治理的中坚力量是较好的选择。最后，多渠道提供充分的公共服务观点。部分学者认为，基本服务均等化是我国目前在公共服务提供领域存在的一个大的短板，特别是在条件相对落后的乡村，公共服务的缺失使乡村社会缺少“汇聚人心”的土壤。人们长期生存在这样的环境中，互相交流的机会较少，陌生感随之增加，群体之间服务的机会相对变少，隔阂也随之增多。可以通过向乡村提供有效的公共服务，让乡村要素充分参与到公共服务的全过程，来实现对乡村社会的有效治理。上述学者的观点从不同角度探讨了乡村治理的途径与方法，为乡村治理提供了有益的借鉴。

2 当前乡村治理的现状

中华人民共和国成立以来，我国乡村治理大致经历了合作社、高级合作社、人民公社和现行的乡村治理模式，取得了巨大成绩。

首先，基础设施有了质的飞跃，我国的乡村治理取得了长足进步。随着乡村治理的进一步深入，乡村的基础设施得到较快发展，乡乡通、村村通的路面硬化快速推进，移动通信、广播电视、高速宽带等设施实现了村村通，这些基础设施的推进为乡村进一步发展奠定了坚实基础，也使乡村治理有了更多的载体。其次，乡村环境得到改善，垃圾处理、安装太阳能路灯、房屋“三改”等措施使乡村更加宜居。与此同时，国家政策向乡村倾斜，多年“中央一号文件”的发布与实施，使乡村治理得到很多政策的支持，带动了人、财、物向乡村倾斜，使乡村治理坚实发展。

基层乡村治理的加速推进使乡村的劳动生产率提高，催生了许多新业态，如旅游业、餐饮业等服务业，促进了乡村劳动力向非农产业转移，促进了乡村劳动力充分就业，使多渠道增收成为乡村劳动力稳定收入的重要来源。

在教育方面，随着国家加大对乡村教育、职业培训的投入力度，乡村人口的受教育程度得到提高，不仅提高了人口的劳动技能，也提高了人口的综合素质，为乡村治理注入了强劲动力。随着基层设施的日趋便利和群众联系的加强，在社会主义市场经济大环境下，乡村各项资源逐渐得到激活并逐步转变为资本，从而被投入到社会主义市场经济建设中。农村资源得到优化配置，促进了改革成果的共享和乡村人口的增收，极大地提升了农民群众的获得感。

在以人民为中心发展理念的指引下，乡村治理取得巨大成绩。乡村治理过程也存在着一些不足，如乡村治理缺乏持续的推动力、乡村治理的主体缺乏有效参与、乡村治理的多元主体参与格局尚未真正形成等。应根据各地的具体情况，因地制宜探索有效的治理模式，使乡村治理健康有序发展，为百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的实现提供持续的动力。

3 乡村治理存在的问题及原因分析

从我国乡村发展的历史进程来看，乡村社会经过土地改革以后，乡村治理经历了合作社、高级合作社以及现在的乡政村社模式。在整个发展过程中，政府部门针对存在的问题不断进行调整和优化，人民至上的理念得到了充分体现和彰显。而制约乡村发展的因素主要表现为以下几个方面。

3.1 农村管理者与村民认可度的危机

根据《村民委员会组织法》的规定，乡（镇）人民政府与村民委员会不是领导和被领导的上下级关系，而是工作中指导与被指导的关系，乡（镇）人民政府对村民委员会不是下命令式的行政关系。但是在实际工作中，乡（镇）人民政府在接受上级人民政府的行政命令后，为了更好地开展工作，习惯性把自己接受的任务向下分解给村民委员会，而村民委员会实质上成为了乡（镇）人民政府的下级组织。村民委员会这个组织的自治功能发生了微妙的变化，导致村民委员会组成人员的政府化倾向。村民委员会这个村民自治组织的功能、定位发生改变，可能使村民委员会陷入著名的政治学定律“塔西佗陷阱”中，公共权力容易遭受公信力危机。

3.2 村中自治与资源依赖的冲突

《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从相关规定中可以发现，村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，并不是国家基层政权组织，更不是政府部门的下设单位，也不是乡镇党委的派出机构。村民委员会作为一个自治组织，其自身能否正常开展工作、是否有稳定的经费来源往往成为关键。对于大多数相对落后地区的村民委员会而言，仍处于无资金可用、无人员正常值班的状态。很多地方的村民委员会只能依靠政府的投入维持工作的开展，导致村民委员会对政府的资源高度依赖。如果村民委员会没有独立的经济发展能力，就成了无源之水、无本之木。

3.3 资源同质与特色挖掘的矛盾

对于相对偏远的乡村，资源匮乏、生存环境恶劣、人口素质相对较低等原因仍是影响乡村发展的主要症结。对于乡村特色产业的挖掘，从政策上看确实具有很强的带动性和发展潜力，但具体落实中往往不尽人意。

乡村中资源在区域范围内存在一定程度的同质性，各地区之间的产业发展差异相对较小，这对集中连片的相对落后地区挖掘地方特色进而寻找发展出路形成较大难度的挑战。在相邻的地区，村与村之间由于气候、土壤、温度、民族传统、生活习惯、交通条件等差异较小，在农产品的发展方面往往具有很强的趋同性。资源同质与乡村特色挖掘存在矛盾，单纯的乡村小规模产业发展难以整体改善乡村经济条件，甚至在具体的发展过程中容易形成村与村之间产业的恶性竞争，主要表现在农产品的供求及价格方面。

3.4 成果共享与个体能力差异的冲突

对于农民而言，由于每个个体的自身学习能力、技术应用等方面存在差异，在耕种理念、投入产出等方面的差异往往也比较明显，同样的政策扶持最后却呈现出不一样的结果。通过调查发现，农村经济发展好的地方，党组织的战斗力、凝聚力较强。走访部分民族村寨发现，农业生产的一个重要特点是传统意义上的农业主体有其自身特有的特殊性，家庭作为农业生产的承担者，传统农业“家长式”管理在一定程度上限制了农业的现代化发展。尽管政策具有非排他性，但对于独立的家庭而言，政策运行后的差异也十分明显。一些农民由于农业生产经营增收困难，纷纷选择外出务工。

调研发现，部分外出务工的农民生活状况并没有太多改善。很多外出农民主要从事砖工、瓦工、泥水工等体力劳动，男性劳动力每天的收入平均在100～175 元，女性主要从事一些建筑行业的附属劳动，每天的收入平均在80～120 元，很多人的工作不稳定，变动较大，没有稳定的务工收入。部分管理相对较好的乡村基层党组织在乡村集体产业发展中抢占了先机，并将不能充分把握政策的个体团结在党组织周围，积极带动其增收。但不是每个地方的集体经济都能给困难群众带来收益，发展成果共享与农民个体能力的差异仍旧存在。

4 主体重塑促进基层乡村治理健康发展

尽管乡村社会在原本的基础上有了质的提高，很多举措让人民群众享受到了实惠，但是这些举措仅是乡村外在的一些改变，并没有触及乡村发展滞后的根本问题，即人的问题。人是发展的主体，也是发展的关键。中央提出社会治理而非社会管理，就是看到了社会秩序的维护需要全体人民的共同参与，而非政府单方面的事情，不是政府一厢情愿就可以做好。同样，在乡村振兴的过程中，乡村的发展也离不开全体村民的积极、主动参与。

4.1 创新治理理念，整合优势资源

任何一种管理和保障都不可能全部交由政府单方面负担，而是需要社会多方力量的参与和形成合力。基层乡村尽管地理位置、地质地貌千差万别，但其与族群的联系具有普遍性、客观性，隐藏于民族内部自发形成的社会组织中。这种隐藏的“社会资源”是这个群体所特有的社会资本，体现在这一群体的社会网络、族群、信任以及群体与群体之间、群体与社会之间的规范中。社会资本的流失和不足往往会影响和制约基层的和谐和可持续发展。

对于民族地区发展来说，老百姓自身的社会参与积极性对个体自身发展起到了积极的推动作用。在充分发挥基层党组织作用的同时，有些村落开始探索以宅基地为基础的住房改革和统一规划，在引入市场机制的同时保障民族地区居民住房，让农民尽量聚居在一起，使他们在自发的交流中逐步开阔视野。以宅基地为基础的住房改革可以让部分群众得到一定的经济补贴，改善其住房条件，强化他们的社会认同感，提高他们适应社会发展的能力。

4.2 发动群众参与，强化治理监督

一个系统自组织功能越强，其保持和产生新功能的能力就越强。现在的乡村治理关键是村级治理。村级治理的组织主要为村民委员会。要充分发挥村民委员会的职能，就要充分认识到其自组织性质。这就要求在一系列合理制度的安排下，充分发挥村民在乡村治理过程中的主人翁作用。探索建立更加完备的城乡基层群众自治制度形式和内容，有序推进基层民族改革步伐，增强村、社干部选拔的公开性、竞争性，逐步建立以农民群众为主导、自下而上的问责监督方式。积极推进基层党内民主建设，以党内民主带动基层民主、社会民主的发展，形成市（区）、县、乡、村各级民主联动发展的局面。构建开放、流动和城乡一体化相适应的基层治理体系，进一步改革和完善基层群众自治机制，加快推进农村社区建设，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。做到一切依靠群众，一切为了群众，乡村发展成果要让村民共享，使老百姓了解“乡村治理是为了自己、是自己的事，没有理由不把事情做好”，提升群众的认可度和基层管理体系的公信力。

4.3 加强人员培训，提高群众参与质量

课题组在走访中发现，近几年乡村强农惠农政策非常之多，但仍有部分群众抓不住机会，其中一个主要原因是其缺乏相关知识。费孝通在《乡土中国》中提到了农村人与城里人的区别，农村人世世代代在农村居住，对城市生活不熟悉，导致农村人在城市见到车不知道怎么避让。部分群众缺乏必要的知识，无法很好地参与到产业发展、就业增收等强农惠农政策中。例如，政府为帮扶对象提供了小额担保贷款。为了尽量减小风险，政府找来种养殖大户或大公司来经营这笔贷款，将风险转嫁给养殖大户或大公司。困难户以贷款作为资金入股，每年坐享分红即可。部分困难户不明其理，担心公司老板经营不好，自己却无端欠下巨额债务，坚持不参与政策中，白白错失机会。也有群众缺乏相应的种植、养殖知识，不能高质量地参与到政策扶持的种养殖产业中，不仅错失了发展机会，还造成了产业扶持资金的浪费。近些年，为了积极帮助农村贫困对象剩余劳动力就业，基层政府组织了大量的技能培训，水电工、焊工、厨师等方面的培训为农村群众外出务工创造了机会，成效显著。

4.4 引入社会组织参与乡村治理，提高治理综合效能

积极发挥乡贤理事会等社会组织在乡村、社区治理中的积极作用。通过走访后发现，在部分乡村发展的过程中，乡贤理事会职能逐步向多个领域扩展，包括动员村民广泛参与村庄公共事业建设事务、推动乡村文化资源开发、促进乡村和谐建设和协助村庄经济发展等，解决了当前乡村治理面临的诸多问题。与此同时，在乡村治理中社会组织投入成本少，在群众动员和应对突发事件等方面具有动作快、权威性强、凝聚力大等特点。激发社会组织参与乡村社区治理的积极性、主动性，不仅能给乡村、社区治理提供发展支撑，也能为未来的乡村、社区建设培养人才。