从“共同治理”到“治理共同体”：基层社会治理实践逻辑转换

周进萍

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210000；南京市委党校社会学教研部，江苏南京 210000）

党的二十大报告明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，并再次强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。从2013年党的十八届三中全会首次提出社会治理、到2017年党的十九大首次提出共建共治共享、再到2019年党的十九届四中全会首次提出社会治理共同体，这不仅仅是中国社会治理话语体系发展嬗变，也是基于社会治理实践及其面临问题的反思：第一次是理念转变，从社会管理到社会治理，重点解决培育社会力量、激发社会活力问题；第二次是行动转变，从政府培育社会到吸纳社会共建共治共享，重点解决搭建共治平台、吸纳社会力量问题；第三次是结果转变，从简单“共同治理”到“治理共同体”，重点解决促进有机联结，形成治理合力问题（表1）。“共同治理”并不一定意味着高效治理，治理主体越多元复杂就越可能陷入集体行动的困境。德国心理学家林格曼的拔河实验发现，随着不断增加两边拔河的人数，每个人所用的力量反而越来越少，增加数量未必能达到力量累加的效果。社会治理重心在基层，社会治理共同体最重要的场域也在基层，如何破解“共同治理”困境、构建基层社会“治理共同体”是亟待研究的重大理论和实践问题。

表1 基层社会治理创新关键词与实践目标

一、“共同治理”及其困境

2013年，社会治理被提出，这就意味着“共同治理”实践探索的开始，在2018年民政部通过验收的40个基层社会治理和服务试验区中有30个试验区（占75%）的实验内容涉及“三社联动”“多元共治”“组织体系”等内容，“联动、协同、融合、体系、合作”成为高频关键词［1］。依托区域化党建、“三社联动”、网格化、民主协商、红色物业等创新实践，基层社会治理已然是共建共治共享景象，但是从文明城市创建、垃圾分类、物业业委会等现实问题来看，“共同治理”效能与基层社会治理需求还存在较大差距。“共同治理”陷入瓶颈并呈现出内卷化意味，体现于有“共同治理”的动力但是严重依赖党政推动、有“共同治理”的结构但是浮于浅层表面、有“共同治理”的制度但是有效性低。

（一）动力困境：严重依赖党政推力

工业社会以及市场经济的发展塑造了人类有史以来最极端的“向钱看”的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀［2］。利益分化导致个体之间的联系和认同变得越发脆弱，社会信任水平下降、熟人社会弱化、邻里互动和情感逐渐疏离。人们从集体走向个体，再从个体走向孤寂，公共利益消解、共同兴趣爱好消失、共同心理文化匮乏，引发严重的价值认同危机。随着开放性、流动性和异质性的增强，基层社会治理中共同性因素越来越少、非共同性因素不断增多，公共生活不再是生活共同体，公共领域中也不存在共同体意味。

另一方面，党委领导、政府负责是中国社会治理的特色优势。坚持党的领导能够把握历史主动，审时度势把握社会治理发展趋势和问题短板，分清重与轻、主与次、先与后，不断完善社会治理体制、机制和制度。党政推力在解决重大问题、复杂难题和基础问题上具有显著效能，但是基层社会治理也需要充分调动社会协同和公众参与力量，离不开广大人民群众的积极性、主动性和创造性。尤其是在基层社会治理中公众参与本应作为中坚力量，但目前存在形式参与多而实质性参与少、特定群体活跃而整体参与不足问题［3］。“社区干、群众看”现象突出，一边是社区苦于人手不够，一边是居民即使没事干也不愿参与。不少社区书记表示：“群众利己主义泛滥，集体主义淡薄”“群众主观意愿由政府负责”“私人利益观念较重，素质有待提高”“只提出问题，不参与解决问题”。

（二）结构困境：合作共治浅层悬浮

主体多元化是治理的前提条件，也是形成治理合力的难点所在［4］。基层社会治理主体包括党委政府、社区两委、各类社会组织、企业、驻区单位、社区居民等，各类主体之间异质性高而且自身内部存在分化，对合作共治的角色安排、互动过程和权责利平衡是极大挑战。

在角色安排上，基层社会治理主体容易陷入迷茫甚至冲突，包括政府行政抑或自治、市场商业抑或公益、社会组织使命抑或“活命”等。市场主体往往被置于基层社会治理之外，甚至被认为是潜在的侵犯者和麻烦制造者，例如物业管理引发矛盾的症结也正是在于物业企业的商业目标和公益目标常常有所冲突。社会组织具有专业性、非营利性使命，但其自身及成员也需要积极的社会认同、合理的薪酬待遇、职业上升通道等“活命”需求。部分社会组织为了“活命”，在与政府签订购买服务合同时，不以社会价值、专业价值为导向，而是以自利导向选择性执行，以降低服务质量减少成本，违背其专业性和非营利性优势。

在互动过程上，通过区域化党建、网格化、“三社联动”等平台实现了党政部门、政社、居民之间的连接，但不少仍然停留在组织覆盖和仪式化参与上［5］。例如，近年来区域化党建平台覆盖面和影响力不断增强，但是横向上社会组织、非公企业党建尚未投入足够的人力、物力和精力，对党建工作的重要性认识不足、积极性不高，有组织无活动现象比较普遍；纵向上辖区内党组织和机关、企事业单位党组织以及党员之间虽有不同的行政级别，但是没有行政隶属关系，缺乏实质性抓手。不少智慧化平台也由于基础信息不全面、联结用户少、数据共享不充分、应用较孤立、运营管理不善等原因，互联互通效率还有待提升。

在权责利关系上，街居之间行政压倒自治、部街之间条条牵制块块、基层组织之间相互推责而又争权夺利、基层组织与居民之间若即若离互不担责是关系失衡的集中体现［6］。社区权小责大利少，尽管从中央到地方多次出台文件明令基层减负，但实际上伴随治理重心下移，工作要求越来越高、责任越来越大，是一种“加压式减负”。社区发现问题会第一时间向上汇报，但是常见的结果是上级将皮球仍然踢回社区，甚至对未能及时处理问题予以考核惩罚。其后果是，不少社区在碰到真正问题时不愿提出、不敢上报，为社区治理留下安全隐患。公众“搭便车”现象也普遍存在，积极参与者需要付出时间成本和机会成本，未参与者也可能坐享其成，在无形中打击了参与者的积极性。

（三）制度困境：认同度低又难执行

制度有效是指制度因获得普遍性认同和遵守而实现了其预期效果的状态，这意味着制度是值得被承认，也是实际上被承认和执行的状态。当前基层社会治理制度文本数量和实际运行效果存在巨大落差，很多制度制定后便束之高阁，成为摆在门上、挂在墙上的摆设。迫于现实压力会将某些基层社会治理棘手问题纳入制度框架，但并未赋予能够实现的配套规则和保障措施：有的缺乏制度主体或主体模糊，导致无法执行或者多头指挥；有的缺乏客体或者难以操作，导致目标不清或者没有抓手；有的过于抽象空泛，导致形同虚设。

面对层出不穷的新生事物需要制度予以规范引导，但是不少具有现实价值的基层社会治理创新项目很难得到法律支持。例如，兼具经济和社会双重属性的社会企业具有重要价值，但是国家层面并未出台政策法规明确社会企业的注册登记、法人结构、监管扶持举措等程序。再如，上海某社会组织想做一个“伙伴聚家”项目，老人为年轻人提供免费食宿、年轻人承担夜间守护老人的功能，二者各自的优势和需求完美对接，但是由于缺乏法律指引以及可能产生房产侵权、引发道德危机等原因只能作罢。制度供给过程主要是自上而下外部供给，自下而上的参与大多是一些孤立的点和片段，公众参与渠道不通畅、程序不明确、代表遴选不科学、吸纳结果不透明，落地到基层执行时容易遇到细则冲突、不接地气、操作困难等问题。制度形成后也不会天然地被执行或遵守，一方面由于法治意识淡薄、基层执法能力不足等原因导致难以执法；另一方面，模范榜样、新乡贤等道德感召力未能充分发挥，社会自组织程度低也无法利用熟人社会优势形成道德约束力。

二、“治理共同体”的基本内涵与分析框架

“治理共同体”是具有中国特色的治理话语创新，体现了党中央在社会治理方面的更高目标［7］，也是研究社会治理问题的新视角［8］。在“治理共同体”的实践路径上，学者们提出了政治嵌入和行政吸纳［9］；以社区公共空间凝聚共识、塑造成员行动惯习［10］；以平台建设丰富合作行动的模式，促进不同网络关联、嵌入与合作［11］；通过大数据跨越实体空间和虚拟空间［12］等具体做法。“治理共同体”是一个更高层级的治理追求，要求多元治理主体以共同体成员的方式组织起来，形成一整套合理而连贯的治理选择。滕尼斯在《共同体与社会》中采取二元对立的结构展开讨论，提出共同体与社会的区别体现在三个方面：本质意志还是抉择意志，有机联结还是机械构造，默认一致还是约定契约［13］126。必须指出的是，“治理共同体”并非简单回归滕尼斯所述的传统社区精神，而是扬弃和超越了传统、融入中国现代治理理念的合作形式。但是滕尼斯对共同体与社会的探讨对区分“共同治理”和“治理共同体”依然具有重要的借鉴价值。与抉择意志、机械构造和约定契约的社会相比，本质意志、有机联结和默认一致的共同体优势在于内生动力性、互利共生性和共同领会性。从“共同治理”到“治理共同体”就是以共同体纽带激发内生治理动力、以共同体关系优化治理结构、以共同体规范完善治理制度（图1）。

图1 基层社会治理共同体逻辑框架

（一）逻辑起点：以共同体纽带激发内生治理动力

在共同体纽带凝聚下，尽管存在着种种分离的因素，但人们保持着结合，反之就算存在着种种结合的因素人们却保持着分离［13］129。如果缺乏纽带持续凝聚动力，无论对共同体关系和规范有多么完美的设计，始终难以成为真正的共同体。“治理共同体”从字面上来看是以治理公共事务作为纽带，与血缘、地缘、业缘等天然直观的纽带相比，治理纽带具有隐蔽性。当缺乏外部风险压力时，人们难以直观感受到治理和自身利益的相关性，更加容易陷入分散的、个体的、碎片化偏好和利益。事实上，“治理共同体”真正的纽带应是公共性，人们愿意走出私人领域［14］，更加尊重、包容、信任、体谅和平等对待陌生人［15］，在公共事务治理中愿意共享权利、共担责任、共享结果。公共性纽带会催生主体性意识和自组织力量，也就能自然而然减少党政主导包办冲动，实现外部推力收缩和内部动力舒张。因此，构建“治理共同体”的逻辑起点就是培育公共性，持续激发各个主体的治理动力。

（二）核心过程：以共同体关系优化治理结构

正如基于血缘纽带的共同体是通过家庭和家族关系构成的结构实现共同体成员的互动，“治理共同体”也需要创造结构性关系维系有机联结。首先，共同体关系应有角色共生性。滕尼斯用器官和工具进行类比：器官只有在与有机整体相关联的前提下才作为一个统一体存在，而且在不丧失自己的独特性质与力的条件下，它就不能与整个有机体相分离；相反，工具从其自身的物质性而言和其他材料是一样的，不过是由原子共同聚合而成的东西，完全是个体性的、孤立性存在，无法自我保存也不能自我生产。其次，共同体关系应有互动性。尽管涂尔干和滕尼斯在关于机械团结和有机团结问题中存在分歧，但是都强调有机团结的共同体中，成员具有充分互动和紧密联系。每一个行动者的每一项行动都必须指向人的共生共在，也只有以人的共生共在为目标的行动才是真正的合作行动［16］。最后，共同体关系应有权责对等性。共同体中也会存在不平等，但是不平等的程度只能增长到一个确定的界限，而且应当权责利平衡，否则作为共同体的本质就会消解。因为如果共同体中优势者力量太强，其与共同体的关系就变得无关紧要；劣势者力量太弱，以至于他们与共同体之法的关系变得不真实，同样毫无价值。

（三）运行保障：以共同体规范完善治理制度

共同体长期运行中冲突和摩擦是不可避免的，有效的规范才能保障共同体持续运行。涂尔干认为传统共同体依靠强烈的、压制的和泯灭个性自由的、通常具有宗教形式的集体意识来维系共同体，但是滕尼斯指出在共同体中个人根本体验不到自身的不自由，因为共同体规范源于共同领会，这种共同领会不是经过协商、分歧和讨论后形成的共识，是不证自明、不言而喻、自然而然的［13］100。在现代社会，共同领会实质上就是对共同体规范的理解与认同，来源于内容体系的契合性、制订环节的参与性以及执行环节的有效性。因此，“治理共同体”制度需要以更加平等和更加包容的方式吸纳来自治理主体的变动和诉求，并将符合基层社会治理规律的诉求和期待以制度化的方式予以接受和落实。

三、从“共同治理”到“治理共同体”：基层社会治理实践逻辑转换

一种新型治理范式的提出和付诸实践至少需要具备两个条件:理论层面明确内涵和构建逻辑；现实层面具备可操作性。当前，基层社会治理共同体在理论和实践层面具备了实施基础，亟待从简单的“共同治理”走向“治理共同体”，提高多元共治效能满足日益复杂的治理诉求（表2）。

表2 从“共同治理”到“治理共同体”的实践逻辑转换

（一）治理动力：从外部推力到内在动力

“共同治理”动力主要来自紧急状况下的风险压力和党政推力，是一种被动式外部推动而非主动性内在动力。“治理共同体”要将风险压力激发的短暂共同体意识从应激响应转向日常韧性、将党政推力从行政末梢转向动员起点，激发社会主体从个体性转向公共性，培育凝聚基层社会治理动力的纽带。

1.风险压力：从应激响应到日常韧性

应激响应会随着外部压力消除而消失，但真正的共同体意识需要贯穿日常生活实践［17］，而且具备日常韧性才能更加从容应对各种类型的外部风险。按照紧急性和重要性程度基层社会治理场景可以分为四种类型：重要且紧急、重要不紧急、紧急不重要和不紧急不重要。由于紧急性程度高的场景中可能对社会秩序产生威胁能够迅速引起各方重视和资源投入，但许多重要性程度高的场景由于看似不紧急而被忽视，甚至淹没于不紧急不重要的形式主义工作。“治理共同体”要将激发日常互助作为重要内容，从微观个体互助行为到建立中观互助组织再到形成宏观互助共同体［18］，从互信到互动再到互惠，不断增强关系网络［19］。只有建立起日常生活守望相助的关系，在面对外在风险的时候才能迅速产生集体行动，团结一致应对问题。

2.党政推力：从行政末梢到动员起点

党政推力对于构建“治理共同体”的重要性毋庸置疑，党政推力转向也并不是淡化党建引领或者行政简单退出，而是从宏大叙事转向居民日常生活，从追求“看得见”的硬性指标转为“看不见”的柔性治理。党委政府将基层社会作为动员起点有以下抓手：一是公共空间营造，通过公共空间微更新改造增强开放度、交往性、互动性，吸引人气以建立物理连接，同时在改造过程中倡导参与式设计建立更强的关系连接；二是项目资金撬动，在为民服务资金、政府购买服务、公益创投等项目中专门设立小微基金，引导居民将微提案转化为微项目，打造一批有影响力的居民微治理项目；三是社区社会组织聚合，引导趣缘类团体超越自娱自乐的纯私利性活动，从偶发无序到明确有序，促进从简单聚集到公共性跃迁；四是以公共事件为契机加强教育引导，将疫情防控、垃圾分类等场景中涌现出来的社区能人、志愿者等吸纳到基层社会治理格局中。

3.社会动力：从个体性到公共性

“治理共同体”纽带本质上是公共性，不仅党委政府、社会组织和市场主体要有公共性，每一个个体也需要增强公共性。长期以来，无论是城市和农村都存在费孝通先生所述的“差序格局”特征，人们在社会交往中以自我为中心，以关系亲疏远近决定互动频度和深度。公共性发育不足导致人们对社区、社会和国家的认知变得消极，基层社会作为生活载体和治理单元的鸿沟逐渐扩大，难以协调个体性需求和社会公共性需求。对公共性的强调并非认为公共利益一定高于个体利益，用公共性压倒个体性，而是适当抑制自利倾向，对他者保持尊重、宽容和信任，通过互助合作促进个体性利益。公共性是抽象的，但是培育公共性的最佳路径不是精神层面的规训，而是在公共生活场景中通过高密度、高频次的交往互动不断积累。例如，通过公共服务撬动公共性：一方面居民在被服务的过程中产生满足感、认同感，社区意识通过服务塑造起来；另一方面在互助和自助服务中产生责任感、主体性，升华公共精神。在公共服务供给过程中居民从单纯的被服务者、被动参与者走向社交者、积极行动者和社区共建者，在此过程中公共性不断成长。

（二）治理结构：从简单协作到深度联结

“共同治理”中简单协作的结果既可能是积极的也可能是消极的，甚至可能演变为主体间的排斥和压制。“治理共同体”要建立各个治理主体内部和治理主体之间的深度联结，合理安排角色功能，让治理主体之间相互依赖、相互塑造，而不是此消彼长的零和博弈。

1.角色功能：从差异性到互补性

角色互补性依赖关系是深度合作的必要前提［20］，而且这种依赖性是相互的而非单向的。反之，如果过于关注角色的差异性就有可能演变为对立和互斥，例如过多关注市场逐利性与基层社会治理的差异性，就容易忽视其资金、产品、服务、运营优势对基层社会治理的互补性。从政府、市场、社会三大主体来看，有各自的治理方式、治理优势、治理劣势和治理依赖性。政府在普惠性、基础性、常规性服务领域管理能力较强，但是在个性化、精细化、专业化服务方面则缺乏效率，依赖于社会组织、社会企业、社会影响力投资、社区基金会等创新模式。市场主体可以输入先进的理念、管理和方法提升基层社会治理效率，用自身的商业模式实现独特的社区营造，在养老育儿、教育培训、家政服务、文化娱乐、物业管理、社区零售等领域满足多样多层次需求。但是，市场商业机制的成功依赖政府行政规划、政策引导，也依赖社会影响力挖掘。例如，在2021年河南暴雨中慷慨捐款的企业鸿星尔克，得到人们的“报复性消费”“野蛮消费”，实现了经济价值和社会价值的双赢。如果缺乏对社会价值的关注，就容易遭受老百姓的反对、抗议、投诉，难以进入社区或者无法赢利。社会组织与政府相比具有专业性，与市场相比具有非营利性，发挥专业服务、活力挖掘、邻里互助、公益慈善等重要功能，但是社会组织完成“使命”的前提是“活命”，十分依赖政府的培育支持，也依赖市场机制以及寻求市场主体合作实现自我造血。

2.互动过程：从表面到嵌入

“治理共同体”互动是逐步深入的过程，包括动员利益相关者、识别重要问题、解释问题、建立合作形成共识、利益相关者承诺、形成优先战略、谈判、设计展示方案、执行行动计划、监督和评估、经验复制、制度化等。一个领域的合作会加深行动各方相互了解、加深信任、积累经验进而降低合作可能产生的交易成本和风险，增进其他领域合作的基础，最终多方主体在不同领域之间形成嵌入性关系。互动平台从表面到嵌入需要不断拓展吸纳广度、增强互动频度、挖掘合作深度和倒逼结果效度。例如，区域化党建平台要提高品牌意识，发挥品牌辐射效应、扩散效应、磁场效应；在快递网点、外卖配送站、网约车队等关键场所建立流动党支部，吸纳新就业群体在定时定点派送、特殊群体应急代跑、隐患问题“随手拍”等领域发挥作用。再如，增强互动频度既可以通过实体性邻近关系获得，也可以通过在关键节点提高信息传播能力实现，通过高频博弈减少信息不对称问题。

3.运行结果：从偏利共生到互利共生

共同体成员互动过程实质上也是权力点相互制衡的过程，占据权力点重要环节的有利益分配方式、组织成员的进入和退出、激励和监督的方式、绩效评价结果等。从理性经济人出发，任何一方都希望获得最大的利益同时担负最小的责任，所有人都希望自身的利益被优先考虑，例如党委政府更加关注群众满意度及考核指标，市场主体更加关注可持续盈利，社会组织更加关注社会价值和社会地位提高等。“治理共同体”要调整不同主体的权责边界，减少绝对权力控制，平衡各方代表权和话语权，激励各个治理主体始终履行角色功能。鼓励所有成员追求自身正当合理利益，如果不可避免出现特定主体利益受损时，要及时予以精准补偿，尤其是要给予弱势群体更多照顾与政策倾斜。例如，社区占据较少权力点和利益点，需要针对社区精准赋权赋能，包括优化基层社会治理绩效考核、扩大专项转移支付、加强社区工作者利益共享等。再如，在保障公众权利和利益同时，也要促进“谁受益、谁买单、谁负责”“公益不是免费”等责任意识形成。

（三）治理制度：从被动接受到共同领会

各个主体对于其自身利益的理性化考量并不一定意味着整体行为的理性化和集体行动一致性，需要一整套形成共识、引发行动、内在约束的规范制度，才能形成安全稳定有活力有效率的秩序。“治理共同体”制度具有共同领会性，能够消除治理单元和生活载体的内在张力，人们通过好制度获得好生活，又在好生活中不断反思完善好制度。

1.内容体系：从行政场景到生活场景

基层社会首先是生活空间而不是行政空间，制度设计不仅要有宏大的行政视角，更要回归人本逻辑和生活导向。制度内容要契合基层生活利益和抵御生活不确定性风险，本着于法周延、于事简便原则，确保针对性、操作性和指导性，形成日常互动的标准和规则。于法周延是指制度要覆盖全部生活场景，全面、周到、周密，减少制度盲点、钻制度的空子等问题。于事简便是指制度在实践中可用、易用、好用，减少负面效应、悬空现象等问题，不要为制度而制度并将其复杂化与繁琐化。例如，关于“能否骑共享单车进小区”，《民法典》明确住户如想将共享单车骑入小区需要取得全体业主同意，如果业主大会或业主委员会禁止住户将共享单车骑入小区，那么该决定将会对全体业主产生法律约束力。当然，《民法典》颁布实施并不意味着一劳永逸地解决了基层社会生活的所有问题，还有许多领域需要在实践中不断配套、补充、细化。例如，老旧小区增设电梯涉及相邻不动产权利人利益受损，但是相关法律法规对加装电梯影响通风、噪音、采光、房屋贬值等标准没有明确和细化，导致产生纠纷后的自行协商对于赔偿问题难以达成共识，矛盾调解也缺乏相应依据，协商未果擅自加装电梯或阻挠合法施工引发大量社区冲突。

2.形成过程：从封闭到开放

制度过程的开放就是将自发形成制度中的利益博弈环节嫁接到制度设计的原始阶段，增加吸纳性源程序让多元化利益诉求充分表达，保证各个主体在同一制度中不被区别对待。正式制度从需求挖掘开始就应将公众参与纳入其中，并嵌入在地性的社会文化传统中，缩短人们认同和遵守制度的心理过程。非正式制度更要充分吸纳居民参与，例如社区公约的起草、修订、执行、监督需要居民的全过程参与才能落地生根，真正成为一种规则和行为方式。此外，基层社会治理制度并非一成不变，已立之法与可用之法存在距离，即便曾经最完美的制度也不可能永远有效，甚至从形成之日起就可能开始落后于社会的发展，难以覆盖新生事物。提高开放性也能及时获得反馈，让制度更准确地反映社会诉求，对生活主体还权、赋能，尊重社会的自治精神、首创精神及由此产生的自发秩序。

3.执行环节：从纸面到实效

从制度执行过程来看，基层社会治理问题分解后的最小单元若涉及法律问题则依法而治；若无法但有标准可依，则依“标”而行；若“无法无标”但存在道德规范，则用德来约束［21］。正式制度以明确的形式被确定下来，与国家权力相关联，有强制力和监督保证实施，也被称为硬法；非正式制度是在长期社会交往中约定俗成、共同恪守的不成文行为准则，如风俗习惯、文化传统、道德伦理等，也被称为软法。人们遵守制度既有可能是权衡利弊后对硬法强制力的畏惧，也有可能是在软法正向激励和负面惩戒引导力下的自觉行为。一方面，“治理共同体”要加强硬法的约束性，硬法在设计之初就要考虑执行是否具有可操作性、是否具有充足执法力量等保障机制。另一方面，“治理共同体”也要加强软法的引导力，填补硬法空白、弥补硬法不足、丰富硬法细节从而增强制度的可执行性，在硬法无法覆盖的领域发挥重要的作用。在基层社会治理大多场景中，对人的情感、欲望、人心等管理很难通过硬法刚性管理，更需要软法的柔性引导，将“法”融入社会“情理”，减少制度执行障碍、提高制度执行水平。