耕地生态补偿制度与“生态人”的耦合性分析

张 燕 张 新

（华中农业大学文法学院，湖北武汉 430070）

近年来，作为生态环境重要要素的耕地，其生态补偿在国家政策层面备受重视。2021年3月，国家发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）强调：“完善市场化多元化生态补偿，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。”［1］2021年9月，国家出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》进一步指出：“聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度……完善耕地保护补偿机制，因地制宜推广保护性耕作，健全耕地轮作休耕制度。”［2］同时，就理论研究而言，从《中华人民共和国环境保护法》的修订到生态文明入宪，再到正在热议的环境法典的编纂，耕地生态补偿一直都是学界关注的焦点之一［3］。

然而，当前我国耕地生态补偿领域的相关立法少之又少，且多数内容过于抽象，对受偿主体、补偿标准以及监管机制等关键问题也未进行明确。在生态文明入宪与环境法典编纂的背景下，对耕地生态补偿的相关理论进行探讨，继而推动耕地生态补偿生态价值、经济价值以及社会价值的和谐统一，实属必要。基于理论与实践的辩证考量，“生态人”理论既是对生态文明入宪的自然回应，也是建设生态文明的现实需要，“生态人”理论与耕地生态补偿制度在主体要素、客体要素、目的要素以及实现路径上存在高度的耦合性。这种耦合性有助于进一步完善耕地生态补偿制度，从而回应耕地生态补偿制度的法治化诉求。

一、文献综述及问题提出

关于耕地生态补偿，学界对其内涵、价值以及功能已经基本达成一致，普遍认为耕地生态补偿实质是由耕地生态效益消费者（外部性受体）向耕地生态效益生产者、供给者（外部性供体）进行的补偿行为，兼具生态、经济、社会三大价值。近些年，学界关于耕地生态补偿的研究主要集中在补偿标准、补偿模式等问题上，多是通过构建计量模型进行实证分析。比如，有学者基于粮食安全视角，提出要构建可资操作的补偿机制与配套体系，进一步保障生态补偿的长效实施［4］；有学者则基于生态安全视角，认为耕地生态安全与土地财政收入水平之间为负相关关系，建议划分生态补偿区域并建立耕地生态转移支付模型［5］；还有学者基于长江经济带的实证分析，提出制定并实施差别化耕地生态补偿方案、强化耕地生态财政转移政策工具效力，是耕地生态补偿机制创新的有效路径［6］；李晓燕基于生态价值量和支付能力，认为构建可行的耕地生态补偿标准，需要将区域的经济发展水平和区域耕地生态系统统筹考虑［7］；马爱慧等基于耕地生态补偿相关利益群体进行博弈分析，认为在耕地生态补偿中需要统筹考虑中央政府与地方政府、农民与市民之间的博弈关系，进而确定科学的补偿标准［8］。学界多角度研究耕地生态补偿的标准和方式，能够为耕地生态补偿实践提供参考，但在依法治国、生态文明建设的宏观背景下，更有必要从环境法角度对耕地生态补偿制度的法理基础及立法实践进行研究。这样既能够为耕地生态补偿提供更完善的法律基础，又能够为未来环境法典的编纂提供初步参考。

“生态人”理论的提出，实质是生态学、伦理学、哲学与法学的一次交流与融合，与环境法自身的跨学科、跨部门、跨法域的天然属性密切相关。党的十七大提出加强生态文明建设，同时生态环境问题日益凸显，环境法学界尝试对环境法制建设进行理论创新和立法模式变革。蔡守秋教授等倡导构建“生态人”模式，认为生态人是处于生态系统中的人，是追求“三种效益”（经济效益、社会效益和环境效益）的人，其以生态意识（生态伦理水平和生态理性水平）为核心，具备有限的理性［9］；吴贤静认为从法律人模式的演化趋势看，“生态人”模式具有必然性和必要性［10］。2018年宪法修改明确将“生态文明”写入宪法序言。以“生态文明”入宪为契机，学界对环境法治的基础理论进行了新的研究探索。江国华教授等认为“生态文明”入宪是将环境人权提升到宪法层面并予以保障，是对生存权、发展权和代际人权的肯定，是实现人类永续发展的前提［11］；张震教授等指出宪法中的生态文明条款蕴含着生态法哲学思想，表明人类与自然应当是和谐共处的关系，而非对立与征服的关系［12］；吕忠梅认为我国环境法典的编纂需要重视环境法律关系的“人—自然—人”特性，承认新型法律关系的现实意义［13］；刘洪岩更是直接呼吁以“生态中心主义”的环境论价值进行适度的理论革新和制度重构［14］。由此可见，学者均强调在“生态文明”入宪和生态环境问题日益凸显的背景下，环境法制建设迫切需要进行理论与制度的适度重构。本文倡导的“生态人”理论既是对“生态文明”入宪的直接回应，也是对环境法制基础理论的有益探索。

“生态人”理论的核心思想主要包括：一是重新界定了人与自然的关系，认为人与自然应当是和谐共生体的关系，每个生态人都是生态系统的组成部分，进而每个生态人都具有享受生态环境且从中获利的权利，也同时具备保护生态环境的义务。这与习近平生态文明思想是高度契合的，也能够为环境法典的编纂和环境权的证成提供一定的理论基础；二是明确了生态效益—经济效益—社会效益应当是和谐统一的关系。习近平总书记强调既要重视发展问题又要重视安全问题，国家安全包括了生态安全，“生态人”理论也与习近平总书记的总体国家安全观相契合；三是强调了要确保代际、区域之间的环境权益公平，不能只顾及当代经济发展而损害后代环境权益，也不能为了某个特定区域的发展而牺牲其他区域的环境权益。这与可持续发展理论也是高度契合的。值得强调的是，“生态人”理论并不是鼓吹绝对的“生态中心主义”，而是强调每一个“生态人”在开发、利用、保护生态环境时，应当统筹考量生态—经济—社会三大效益。“生态人”理论也并未违背人追求自身利益的本能，健康、安全、舒适的生态环境本身就属于人所追求的利益之一。并且，随着民众生态意识的不断提升，生态价值也必将愈加受到重视。“生态人”理论更不是推翻传统法理中“法律关系”的基本内涵与要素，传统法理中法律关系调整的是人的行为而不包括自然，调整的是以权利义务为内容的社会关系而非所有关系。“生态人”理论强调生态环境的系统性和整体性，每个人都是生态系统的组织部分。在开发、利用、保护生态环境时，一个人的行为会影响到其他人的环境权益。

简而言之，缘于生态环境的公益性和系统性，人的环境行为会导致人与人之间形成社会关系。2022年1月开始实施的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》明确指出，自然人、法人以及非法人组织因生态破坏、环境污染受到损害的，可以依据《民法典》第一千二百三十二条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任。这恰恰契合“生态人”理论，自然人、法人、非法人组织都是生态系统中的“生态人”，侵权人的行为导致环境污染、生态破坏，被侵权人可以请求侵权人赔偿。这自然符合传统法理中“法律关系”的基本理论，且能够在一定程度上为环境法典的编纂、环境权的证成提供理论依据。保护生态环境的现实需求，迫切要求我们加快环境法制建设的步伐，进行适度的理论革新与制度重构。“生态人”理论最终追求的是环境公平与正义。虽然这个目标还有很长的路要走，但正如法律不能苛责每一个人去遵守，法律也不能放弃其最基本的指引作用，这正是本文撰写的初衷。

二、耕地生态补偿制度之困境：基于立法层面

当前，我国耕地生态补偿立法主要停留在理论研究和探索阶段，还没有形成一部真正意义上的、全国统一的关于耕地生态补偿的法律，其内容多散见于各类法律、法规、规章以及规范性文件之中（表1），呈现出如下几个特征。

表1耕地生态补偿中央立法及政策文件

第一，法律体系不健全。从整体看，宪法、法律、行政法规多是使用倡导性条款强调保护生态环境，少有明确规定生态补偿问题，即“重保护、轻补偿”。《宪法》第九、十、十三条强调的是保护生态环境以及合理利用土地，《农业法》《农村土地承包法》《清洁生产促进法》也是只强调保护耕地资源，未涉及耕地生态补偿问题。2014年修订的《环境保护法》第三十一条规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，且提出补偿的两类方式①《环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”，这是首次从法律层面明确规定生态补偿制度。《土地管理法》第三十条规定的“占用耕地补偿制度”看似有“补偿”二字，但并不属于耕地生态补偿②《土地管理法》第三十条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应到按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”。《矿产资源法》第三十二条规定的“土地复垦制度”本质上是落实耕地保护政策、坚守耕地红线，也未涉及补偿问题③《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”。仅依靠《环境保护法》第三十一条的规定，难以适应耕地生态补偿制度法治化的现实需要。

第二，核心内容不明确。《环境保护法》中关于生态补偿制度的规定严重不足，其内容侧重于环境的污染治理，对于生态补偿仅限于第三十一条。第三十一条的规定只是明确生态补偿的两种方式，并未结合耕地自身的特殊性对补偿主体、补偿对象、补偿标准等进行规定。这种过于笼统的规定致使耕地生态补偿制度缺乏一个系统的、自上而下的依据。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》虽然对生态补偿制度的工作原则、工作目标、配套措施以及激励机制作了规定，但对耕地生态补偿制度最为关键的要素（即补偿主体、补偿方式、补偿标准等）未予以明确。在地方上，虽然我国已有多个省份出台了具体的指导意见或暂行办法，但一方面此类地方立法不仅重复性内容较多，且大都是原则性规定，操作性不强，另一方面其内容多是关于林地、草原等领域的生态补偿，耕地生态补偿的内容则非常少。

第三，监管机制不完善。耕地生态补偿制度涉及事项较多，其推行需要多部门协调联动，需要有完善的考核评价机制，也需要有效的公众参与，从而形成较完善的监管机制。关于耕地生态补偿的监管机制，我国尚未以法律形式加以明确。《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》所涉及的监管制度，其内容主要是针对占用耕地、破坏土地和违规承包土地等行为的监管，并未明确耕地生态补偿过程中如何进行监管的问题。新修订的《环境保护法》第二章监督管理部分提出国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，建立健全环境监测制度，但其内容还是针对污染环境行为的监测和监管。2020年11月国家发改委发布的《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，虽然对监管保障机制进行了部分规定，但补偿资金的发放和使用如何监管、如何确保公众参与等关键问题并未明确，并且《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》尚未正式生效，不具有正式的法律效力。

任何立法都需要在一定理论的指导下开展，我国的耕地生态补偿立法亦是如此。纵观我国耕地生态补偿制度的理论研究，不难发现主要集中在内涵、必要性等方面，把握了耕地生态补偿的生态—经济—社会三重价值，也对耕地生态补偿的必要性有了充分的认识。但在耕地生态补偿的基础理论研究上，多是运用一些传统的经典理论，在某种程度上未能顺应新时代的发展需求，且这些理论只能兼顾耕地生态补偿内涵的一个方面，如外部性理论更多的是符合其经济价值内涵，公平效益理论未能兼顾生态价值内涵，生态服务价值理论只强调了耕地生态补偿的生态价值。诚然，这些传统的经典理论研究与耕地生态补偿制度存在一定的耦合性，但往往只能兼顾其一，并不能蕴含和兼容耕地生态补偿制度的多重价值［15］。生态文明建设需要通过法律来保障实施，同样耕地生态补偿制度也需要依赖法治化途径来解决。耕地生态补偿制度能否取得成功，其关键在于认清耕地生态补偿的杂糅性和特殊性，顺应时代背景引入更加契合其本质的科学理论，进而将这一理论应用到制度中来。如此，才能够真正实现耕地生态补偿制度的法治化。

三、耕地生态补偿制度与“生态人”理论之耦合

在生态文明建设与依法治国的双重背景下，有必要对耕地生态补偿进行理论创新，并将其运用到具体的立法实践中来。“生态人”理论是在环境形势日益恶化、环保意识逐步凸显的背景下孕育而生的，其既蕴含“生态保护”与“依法治国”的两大主题，又注重经济效益、社会效益、环境效益的和谐统一［16］。任何制度或理论都是由特定主体为实现某种目的采取某种手段对一定客体实施的行为。易言之，就是任何制度或理论都必然包含主体要素、客体要素、目的要素以及实现路径要素。耕地生态补偿制度与“生态人”理论同样蕴含这四大要素，下面将围绕这四大要素来逐步论证耕地生态补偿制度与“生态人”理论之间的耦合性。

（一）主体要素——人性本能之肯定

如前所述，耕地生态补偿制度的外部性受体与外部性供体是由单个的“人”组成。在“生态人”理论中，每一个理性“生态人”都可以看作具有环境意识与环境法治观念，会适度衡量环境利益，努力寻求环境—经济—社会效益最佳化的“人”。这种人的模式的预设也逃脱不了现实的“人”，只不过将其抽象化，也就是说耕地生态补偿制度与“生态人”理论都包含“人”这一主体。不仅如此，耕地生态补偿制度中，对耕地生态环境有突出贡献的自然人、法人、非法人组织、政府都可以成为受偿主体，而“生态人”理论强调生态系统的系统性和整体性，自然人、法人、非法人组织、政府都是生态系统中的一员，“生态人”在开发、利用、保护生态环境中自然影响他人的环境权益，对生态环境有贡献的“生态人”也理所应当获得补偿。因此，不难看出二者在主体要素上是一致的。

此外，耕地生态补偿制度与“生态人”理论都肯定了“人”这一主体所具有的本能，即人具有追求自身利益最大化的本能欲望。“生态人”把人的本能欲望列为要素之一，这是任何对于人的假设所不可避免的要素。再者，“生态人”在追求环境利益的同时并不必然排斥其他利益。简而言之，“生态人”承认人追求多种利益的本能，但更加凸显追求生态利益的本能，并要求做出某种行为时必须考虑生态价值并进行利益权衡［17］。耕地生态补偿制度也是人追求利益本能的一种体现，随着国家各项耕地保护措施（耕地复垦、耕地轮休、土地流转等）的出台，人会考量多种利益选择是否参与其中。比如，土地流转过程中，受让方肯定要充分考量取得土地经营权后自己能否获利，而其在受让土地后进行农业生产活动既可以减少土地抛荒、确保粮食安全，又能够在一定程度上保护耕地资源。因此，在耕地生态补偿制度中可以考虑将土地流转中的对耕地资源有突出贡献的受让方纳入补偿范围，这也能进一步推动土地流转工作的开展。因此，两者在主体要素层面是高度耦合的，都肯定了自然人、法人、非法人组织、政府均是生态系统的一员，且都肯定了这些主体的人性本能。

（二）客体要素——人与自然关系之趋同

法律关系的客体是权利与义务所指向的对象，一般包括物、人格利益、智力成果和行为。这里的“物”除了生产物还包括天然物如土地、海洋、山川、水流等。“生态人”理论源自对人与自然关系的重新审视，认为人与自然应当是和谐共生的关系，人不是自然的奴役者，人既是开发者、利用者还应当是保护者，进而强调人在开发、利用、保护生态环境时需要约束自己的行为。同时，“生态人”理论还强调每一个“生态人”都是处于生态系统中的人，一个“生态人”的环境行为可以影响其他“生态人”的环境权益，当代“生态人”的环境行为也可以影响后代“生态人”的环境权益。故规范自己的环境行为、保护生态环境是每个“生态人”的义务，开发、利用自然资源并享受良好的生态环境则是其权利，二者相辅相成、不可分割。不难得出其，客体是各种天然物。

“生态人”理论强调人与自然的和谐共生，而耕地生态补偿制度在处理人与生态的关系上亦是如此。在传统的人地关系中，“人”与“耕地”之间可以说是一种开发与利用的关系，甚至可以说是一种单向的奴役关系。在今天，我国的耕地保护在政策层面、法律层面、公民生态意识层面都有了显著变化。具体而言，在政策层面，耕地生态保护采取“长牙齿”的硬措施是习近平总书记一以贯之的施政方针，党中央始终强调严守18亿亩耕地红线，对建设用地占用耕地、流转土地破坏耕地层、侵占永久基本农田等行为严肃查处、严厉问责；在法律层面，前文所提及的《环境保护法》《土地管理法》等都通过义务性规则条款去规范人们的耕地开发、利用行为，耕地生态补偿的相关立法也在逐步探索和完善之中；在公民生态意识层面，人们逐步认识到每个“生态人”都是生态系统的“人”，耕地也同样是生态系统不可或缺的一部分，人与耕地的关系，理应由“开发利用关系”演变为“和谐共生关系”。在耕地生态补偿制度中，开放利用耕地、享受耕地资源的多重效益、获得耕地生态补偿是每个“生态人”的权利，而规范自己的开放利用耕地行为、保护耕地生态资源是每个“生态人”的义务，其客体指向“耕地资源”这一天然物［18］。总之，“生态人”理论与耕地生态补偿制度在客体要素上是高度一致的，在人与自然关系层面也是高度契合的。

（三）目的要素——多元价值追求之契合

耕地生态补偿制度的主要目的是保护耕地生态资源、保障农民土地权益，同时兼顾提高土地利用效率、实现区域均衡发展、保障国家粮食安全等其他目的。“生态人”理论的提出，也正是为更好地保护生态环境、转变经济增长方式，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐相处。可以说，二者都是为实现生态效益、经济效益与社会效益的和谐统一，在目的要素上是高度耦合的。

生态效益是耕地生态补偿制度与“生态人”理论共同追求的首要目标。耕地生态补偿制度强调耕地资源的完整性、持续性、共生性，以保护耕地资源为首要目标。一方面，对于耕地资源的贡献者予以补偿与奖励，从而让更多的主体参与到耕地保护中来；另一方面，对耕地资源的破坏者给予严厉的惩罚，遏制滥用耕地、破坏耕地的现象。“生态人”理论强调生态价值的重要性，认为人人都具有生态主义潜能，甚至在生态效益与经济效益相冲突时要优先考虑生态效益，二者在生态效益上是相互耦合的。

经济效益是耕地生态补偿制度与“生态人”理论都不可忽视的重要目标。耕地生态补偿制度坚持最严格的耕地保护思想，但也不排斥合理地利用耕地。当前土地流转是土地制度改革的必然趋势，通过流转达到土地资源的有效整合，从而提高土地的利用效率。但这并不与耕地生态补偿制度相冲突，相反合理的补偿制度恰恰能够保护土地流转中农民的土地权益，实现利益的均衡与协调。“生态人”理论也充分肯定了人追求利益的本能，鼓励人们在保护生态环境的基础上追求经济利益，在这一点上二者也是相耦合的。

社会效益是耕地生态补偿制度与“生态人”理论共同追求的最终目标。在耕地生态补偿制度中，兼顾农民土地权益、政府利益、企业利益来制定科学合理的耕地生态补偿标准，正是为实现其社会效益；同时针对不同区域的经济发展水平、耕地生态价值来确定区域耕地生态补偿制度，其目的是为协调区域利益均衡、实现区域公平，最终达到社会和谐之目的。在“生态人”理论中，生态人是追求生态—经济—社会效益相协调的人，它既强调生态保护之重要性，又将生态保护置于社会背景之下，既重视当代人利益，又注重后代人利益。与耕地生态补偿制度一样，其最终目的是为实现整体社会之和谐。

（四）实现路径要素——制度法治化之同归

制度和理论的出现，其最终目的是更好地规范和指导实践，并且这种实现过程还必须依赖一定的程序和手段。那么，耕地生态补偿制度和“生态人”理论需要通过哪种路径来指导实践呢？一方面，“生态人”作为一种理念，或者说一种人的模式的假设，这些思想或者意识要想深入广大群众、深入社会实践，在法治化的今天，就必然需要借助法律，这是由“依法治国”的时代背景所决定的；另一方面，“生态人”理念和法治理念同样蕴含着经济、社会、生态三大价值，“生态人”的最终实现途径也只有法治化。因为只有将“生态人”这种生态理念通过法律条文转变为法治理念，“生态人”理念才能实现由晦涩难懂到具体可行的实质转变。这是由“生态人”理论的抽象性所决定的。

从理念到实践需要法律的调整规范，而制度的运行则更需要法律的规范与保障，耕地生态补偿制度也不例外。耕地生态补偿标准多样化问题，需要法律来设定一个可以普遍推广适用的标准。区域差异化问题需要法律来平衡地域差异，同时兼顾西部地区、粮食主产区等特殊地区的利益［19］。同时，耕地生态补偿需要解决补偿资金来源问题，更需要考虑农民的土地权益问题，而这些单纯依靠某种理念是无法解决的，只能依靠具有强制力的法律来实现。抽象的“生态人”理论需要借助法律工具使其具体化，杂糅的耕地生态补偿制度也需要具有强制力的法律来保障实施。所以，耕地生态补偿制度与“生态人”理论在实现路径上是相互耦合的，都必须通过法治化来保障实施。

四、“生态人”理论之回应：耕地生态补偿的制度诉求

通过“生态人”理论与耕地生态补偿制度的耦合性分析，可以在一定程度上窥探出“生态人”理论既具有较深厚的人文思想基础，又具备较丰富的实践依据。“生态人”理论具有一定的现实指导意义，其至少能够在耕地生态补偿的补偿与受偿主体、补偿标准、区际补偿制度与监管保障机制四个环节中回应耕地生态补偿的制度诉求。

（一）明确补偿主体与受偿主体，突显“生态人”的系统性

第一，应明确政府（强制性）和社会力量（倡导性）两大补偿主体。政府作为补偿主体的正当性已被学界广泛接受，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》和《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》也是将“政府”作为唯一的补偿主体。但这种模式一方面会加大政府的财政压力，另一方面也不利于公众树立正确的生态观。“生态人”理论强调我们要树立系统性和整体性思维，政府与自然人、法人、非法人组织都是生态系统中的一员，都应有保护生态环境的自觉性。当然，在立法中不宜用强制性规范将自然人、法人、非法人组织作为补偿主体，但可以使用倡导性规范对其进行适度引导，如国家鼓励公民个人、群众组织、社会团体、企业法人等各类社会力量参与耕地生态补偿。

第二，将受偿主体“耕地生态保护者、贡献者”予以类型化。我国耕地面积巨大，加上家庭联产承包责任制和分散经营模式，导致实践中我们很难挨家挨户去统计、衡量耕地的承包者、经营者是否作出提高耕地生态价值的行为。基于这些原因，现行法律法规或者指导意见，都将受偿主体笼统表述为“生态环境的保护者、贡献者”，但这种立法模式势必导致地方政府在执行时无所适从。实践中有益于耕地生态效益提升的行为，在目前看主要有轮作休耕、永久基本农田保护、土地流转，因此在立法时可以据此将受偿主体细化如下：“有下列情形之一的耕地生态资源的保护者、贡献者可以依法获得相应的补偿：（1）因被划定为轮作休耕区域，耕地权利人调整耕种方式和种植结构，减轻耕地生态系统压力的；（2）因被划定为永久基本农田保护区，耕地权利人采取绿色低碳耕种方式，提升耕地生态效益的；（3）因参与土地流转，土地流转的受让方未改变耕地的农业用地性质进行合法经营，提升耕地生态效益的；（4）其他农户从事长期的耕种活动，稳定提升耕地生态效益的。”

（二）细化补偿标准和补偿方式，兼顾“生态人”的多重价值

首先，补偿标准兼顾生态—经济—社会三大效益。“生态人”理论和耕地生态补偿制度都注重生态效益—经济效益—社会效益的统筹兼顾，那么我们在制定补偿标准时也需要兼顾这三大效益。基于生态效益的考量，补偿标准首先要参照耕地生态系统服务价值，既包括耕地提供农产品的直接价值，也包括耕地在土壤保持、涵养水源、维持营业物质循环等方面的间接价值；基于经济效益的考量，补偿标准还要参考耕地保护直接投入成本、直接经济损失、地区经济发展水平、政府财政承受能力等因素；基于社会效益的考量，补偿标准还需参考耕地资源社会价值，如耕地所承载的基本生活保障价值、失业保障价值、社会稳定价值等［20］。这些价值的评估测算到底是选择“选择实验法”“当量因子法”，还是“替代法”，更多是生态学、经济学、管理学所关注的点。于立法技术而言，具体的实施措施和补偿金额，各地可以进行差异化的规定，我们只需要明确补偿标准的参考因素即可。如在未来的“耕地生态补偿条例”中规定“耕地生态补偿的补偿标准应当综合考虑耕地生态系统服务价值、投入成本、财政承受能力、地区经济发展水平等因素，各省、自治区、直辖市人民政府可以结合本行政区的具体情况，通过制定生态保护补偿规章，统筹、协调和组织实施本区域生态保护补偿工作。”

其次，补偿方式实现由单一经济补偿向多样化进行转变。《环境保护法》目前只规定了财政支付和市场交易两种补偿方式，本质都属于经济补偿，经济补偿虽然是耕地生态补偿的最主要方式，但不应该是唯一方式。打破单一的经济补偿方式既可以减轻财政压力，又可以满足部分受偿主体尤其是农户对技术技能、就业渠道、社会保障等方面的需求［21］。当然，选择何种补偿方式，应当遵循补偿主体和受偿主体的意愿。故可以考虑在“耕地生态补偿条例”中规定补偿主体可以与受偿主体在坚持依法、自愿的前提下相互协商，采取资金补偿、技能培训、就业扶持、产业转移、共建园区等方式落实生态补偿。

（三）健全区际耕地生态补偿制度，彰显“生态人”的公平正义

“生态人”理论与耕地生态补偿制度兼顾生态价值、经济价值与社会价值，而其中社会价值又是其共同追求的最终价值。在社会价值中，“生态人”强调当代人与后代人之间的公平正义，也强调地区与地区之间的公平正义。部分地区耕地面积多，为保护耕地生态环境而在一定程度了牺牲了经济利益。对这些地方进行适度的补偿，既能够平衡地区经济差距，也能够彰显“生态人”的公平正义。当然，不同区域之间在经济发展水平、耕地经济价值、农民收入情况等方面都存在一定差异，区域差异化的客观存在使得耕地生态补偿制度在区域利益协调上难上加难，尤其是落后地区的利益难以兼顾。

为此，一方面，需要建立区际耕地沟通协调制度，这是区际耕地生态补偿机制的基础。要建立承担区际补偿协调工作的专门性常设机构，该机构可以由生态环境部门、财政部门等联席组成。同时，要建立一套可资操作的补偿程序，具体包括申请程序、调查评估程序、决策程序、实施程序等。在调查评估程序中，可以由省级人民政府指定或委派专业机构对不同区域耕地生态系统的环境容量、资源总量等进行统计分析，对不同区域的耕地生态价值进行评估。在决策程序环节，应当严格遵循《重大行政决策程序暂行条例》的相关规定，提高决策的质量和效率。另一方面，应建立耕地生态补偿区际横向财政转移支付制度。耕地资源较少、耕地生态贡献度较低的省份财政资源适度向耕地生态贡献度较高的省份进行横向转移。这样既能够激发贫困地区集体经济组织、农民专业合作社、广大农户等主体保护耕地资源的积极性，从而确保粮食安全、耕地生态安全，又能够在一定程度上实现环境保护与经济发展的良性互动。

（四）完善补偿监管保障机制，实现“生态人”的法治化

“生态人”理论与耕地生态补偿制度最终都需要通过法治化来实现，对耕地生态补偿而言，除了通过立法对补偿原则、主体、标准、方式等基本问题进行规定外，更重要的是通过法律的强制性对耕地生态补偿实践进行适度的监管，保障耕地生态补偿的有效运行。同时，耕地生态补偿制度的践行，涉及广大农民的根本利益，实施生态补偿必然涉及资金筹集、使用及管理等多方面内容。这也必然会涉及巨额资金问题，因此，要有相应的监管保障机制来保证耕地生态补偿制度的运行［22］。

具体而言，一是要建立配套的监测评估制度。严格按照《生态环境监测网络建设方案》的指导意见，强化无人机遥感、卫星遥感等高新技术、先进系统的应用，加快建设耕地质量综合监测点，逐步实现全国耕地生态环境监测数据联网与共享。综合监测数据、专业机构评估意见、农户意愿等设立耕地生态补偿准入标准，对符合耕地生态补偿条件的贡献者进行补偿，对不符合补偿条件的不予补偿，实现补偿对象的精准化。二是要鼓励公众参与，发挥社会监督作用。耕地生态补偿评估标准、补偿程序、补偿对象等情况应当透明公开，及时接受公众监督。耕地生态补偿涉及农民切身利益，因此在实践操作中还应当充分发挥村民大会、村民代表大会、村委会的积极作用，推行“四议两公开”制度。三是要加强耕地生态补偿资金的监管。为确保补偿对象精准、资金使用精准，应将耕地生态补偿资金纳入专项资金管理。对通过重复申报、虚假申报等非法方式获取补偿资金的，相关部门应依法追回补偿资金，并由相关部门依法实施失信联合惩戒。构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，应对资金的后续使用情况、耕地的后续生态状况进行跟踪调查，适度鼓励引导受偿主体将补偿资金继续用于耕地生态保护与农业生产活动。这样既能够在一定程度上提高农户的种粮积极性，又有利于实现耕地生态补偿制度的可持续性［23］。

五、结语

耕地生态补偿制度既有自身的杂糅性和特殊性，又面临着生态价值、经济价值与社会价值的艰难抉择，素来是生态补偿的难点所在。当传统的补偿方式面临困境和陷入迷惘，当现行的法律法规无法规制日益复杂多变的耕地生态补偿利益关系时，我们不得不反思法律的适用性与制度的本土化问题。在“生态文明建设”与“依法治国”的双重背景下，引入“生态人”理论，并对耕地生态补偿的利益协调机制、运行机制与监管保障机制进行适度变革或许会收到事半功倍之效。在“生态人”理论的指导下，看似只是为耕地生态补偿制度法治化描绘了一幅理想图景，但极有可能是耕地生态补偿从“地方试点”走向“规范推广”，继而实现“法治化”的关键一步。