基于善治理论的基层智治平台绩效评价：以杭州为例

郑春勇 陆妍妍

（浙江工商大学公共管理学院 浙江 杭州 310018）

一、问题的提出与相关文献回顾

近年来，大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在第四次工业革命的浪潮之下发展迅猛，并被广泛应用于农业、工业、服务业等多个领域。与此同时，伴随着国家治理体系和治理能力现代化要求的提出，数字技术也开始嵌入到社会治理领域，成为推动社会治理转型和创新的关键力量。习近平总书记曾多次提出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平”，“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理机制，推进政府管理与社会治理模式创新”。中共中央在“十四五”规划建议中也明确提出，要“加强和创新社会治理……提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。

社区作为城市治理的“最后一公里”，不断采纳新兴的治理技术，逐渐形成了“基层智治”的全新治理图景。所谓基层智治，是在基层社会现有的管理体制和管理生态的基础上，运用数字化的思维、理念与工具等多样化的新手段重构基层治理空间，通过信息化技术的应用提高基层社会治理的效率与质量，进而提升人民群众生活福祉和基层社会治理水平。

从理论渊源来看，基层智治与智慧社区、数字社区等是一脉相承的。在国外的系列研究中，“智慧互联的”“数字的”“电子的”等词汇都可用于描述智慧治理这一状态，其内在地包含着参与互动、公开透明、公平正义、创新变革的意蕴，形成了一种较传统治理形态更新颖灵活的治理模式。譬如：曼纳·彼得·范戴克等人提出，计算机与信息系统在提高决策透明度和鼓励公众参与方面有积极意义，因此信息技术有利于改善城市的管理水平；智慧社区是对新技术塑造下的社会新形势的创新性回应，凭借内生的合作共享力量增强地区竞争力，并提升居民的生活质量[1]。

随着数字技术嵌入基层治理的不断深入，国内有关技术治理、数字治理、基层智治等的研究逐渐兴起。既有研究成果普遍认为，数字技术是可参与基层建设与管理的一项工具支撑，在基础设施建设与公共服务提供、安防保护以及日常社会管理多个环节中发挥着重要的辅助作用，可以解放人力、提高效率。例如：杜伟泉认为，基层治理数字化是数字技术与社会治理理论结合的产物，通过将先进的技术平台和理念引入到社会治理的多个环节中，有助于实现精准分析、科学决策、民众参与，使行动更高效便捷、治理手段更加智能[2]；门理想和王丛虎把“互联网+”融入基层治理领域视为实现整体性治理的数字化路径[3]；张文静认为，数字化手段有益于克服基层治理的碎片化问题，推动权力体系、利益诉求和空间结构的有效整合，重构合作互补的网络关系，进而提升整体性治理的水平[4]；郑春勇等人则基于浙江实践，把整体性治理理论与技术治理理论相结合，提出了“整体性技术治理”（或曰整体技治）的新概念[5]。

由此可见，不管在实践上还是在理论上，基层治理的数字化和智能化都俨然成为一种新潮流。但我们不能因此忽视了价值上的反思。基层治理中普遍使用新技术的目的是什么？基层智治数字平台的实际运行效果如何？智治离善治还有多远？围绕这些问题，本文以善治理论为指导，对善治概念进行可操作化指标分解，建立评价体系，并以杭州为例进行测量，进而对基层智治的现状和不足展开讨论。

二、理论基础与评价指标体系构建

（一）善治理论及其在数字治理时代的价值

善治理论是治理理论发展的新成果，是为回应治理失效问题而提出的一种设想方案，描绘出了理想的治理格局，该理论的特有创新与美好愿景使其深受学界认同，并成为20世纪90年代以来的高频用语。就善治理论的内涵而言，俞可平指出，善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。善治一般具备五项基本要素，即社会秩序与权威的合法性、政治信息的公开透明性、管理的有效性、行为主体的责任性与回应性、法治[6]，这表明合理健全的制度环境和主体意识是实现善治的基础。回顾善治理论的发展历程，燕继荣认为善治理论至少经历了三代更迭：最初的“善治”忠实于传统国家治理的视角，意指良性政府对社会的有效管控；第二代善治理论的核心开始转向社会自治，更强调社会的自我管理；发展至第三代理论，则主张“公共事务公共管理”，鼓励利益攸关者共同参与，进而实现国家与社会的良性互动和协同治理[7]。结合当前数字技术广泛应用于社会治理的语境，善治意味着优良的社会治理格局，在此情境下，数字技术的善用能弥补传统治理手段的失准、低效、滞后等问题，显著改善社会治理活动的精准度和效率水平，使治理更有效。同时，良善价值观念对技术应用的规范，能够烘托积极向善的道德氛围，使技术实惠遍及社会。

善治理论自兴起以来，在国际社会引起了广泛共鸣与热烈反响。其实早在亚里士多德的论著中，他就已将“善”视为城邦治理的最高目标。发展至今，善治又被赋予了更重要的现实价值，它既是推进政治与治理深化发展的动力，亦是民主化发展历程的指向与结局。归根结底，善治意味着国家权力向社会的回归，重视政府与社会的双向互动与有益合作，呈现为优良的社会治理局面。善治格局是对政府权力范围局限的突破，而能在更广阔的社会领域中充分调动社会的内在积极性，为运用多样化的管理手段和技术措施解决公共难题创造了有利条件，使得以多元机制协同整合公共权威和社会力量成为可能。在当前社会背景下，善治理论为基层技术治理开拓空间，它对多元共治的支持与包容有助于培育技术工具成长为治理过程中的有益辅助力量，激励并增强了技术手段的承载力，促进技术嵌入型社会治理格局的形成。而从数字技术治理场景的发展可持续性来看，对技术进行“善”的设计是延续技术影响力的必然选择，由此才能够平衡伦理价值层面的多维关系，突出技术的善治智慧[8]。

（二）基层智治评价的指标体系

学术界普遍认为，善治是社会治理的价值追求，当前的基层智治最终还是以实现基层善治为目标的。那么，基于善治理论，该如何评价基层智治？笔者认为可以先依据善治理论构建出一套指标体系，然后再进行量化评价。

出于测量的需要，我们把善治的概念进行可操作化分解。回顾既有文献发现，俞可平教授曾经提出了善治的10个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正[9]。何增科教授在此基础上将稳定替换为和谐、有效替换为效能，提出了善治的10条评价标准，并进一步提出了以参与性、透明性、法治、公平、责任性、回应性、效能、廉洁、和谐、合法性为评价标准的中国公共治理评价指标体系[10]。沿袭这一思路，结合当前的基层智治实践，笔者最终整理归纳出科学、参与、透明、正义、责任、回应性以及有效性7个一级指标。结合调研中的基本事实，最终形成包含7个一级指标、22个二级指标的具有普遍意义的基层智治评价体系（如表1所示）。

表1 基层智治评价指标体系

三、基层智治平台的绩效现状

（一）样本选择与问卷调查实施

浙江省作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，提出到2035年“高水平建成整体智治体系和现代政府”。无论是自上而下还是自下而上，数字赋能提质增效成为浙江省建设“整体智治、唯实惟先”的现代政府必由之路。杭州作为省会城市，不仅提出了要打造“数字治理第一城”的战略目标，而且在实践中也是公认的探索基层智治的先行城市。因此，选取杭州市第一批建设基层智治平台的28个社区作为研究样本，探讨基层智治能否或多大程度上给社会治理水平带来实质性改善，对于当前的基层治理创新具有一定的借鉴意义。

根据前文的基层智治评价指标体系，结合开展问卷调查的可行性，笔者在每个二级指标下又分别设置了2—5个题目，将其转化成一份包含57道题目的调查问卷（即57个三级指标）。问卷的选项设置为从1（非常不同意）到5（非常同意）的五个整数，由被调查者根据所在社区基层智治的切身体验进行判断打分。研究过程中共调查走访杭州市28个社区，累计发放问卷405份，回收有效问卷370份，有效问卷回收率为91.4%。对于该问卷调查所得数据，使用层次分析法进行分析。

（二）指标权重的设定

首先，基于基层智治评价指标体系建立层次化结构模型，即目标层A、一级指标B、二级指标C和三级指标D。其次，邀请该领域研究人员、平台技术人员、基层工作人员等25位专家通过1—9标度法对各指标要素的重要程度进行排序，建立判断矩阵。再次，运用统计分析软件yaaph计算相应的评价指标权重及其一致性检验指标CI。最后，对判断矩阵进行一致性检验，分别得出各级指标的权重。如表2所示。

从表2的权重计算结果可以看出，基层智治平台建设的一级指标的重要性程度从高到低依次为“B2参与”“B6回应性”“B7有效性”“B5责任”“B4正义”“B3透明”“B1科学”。其中“B2参与”的权重最高，这表明在社区技术治理过程中保障群众的参与性是至关重要的。而治理主体的多元性，即智治平台是否能促进社会组织、居民、物业以及业委会参与到基层议事中是影响基层智治成效的关键。此外，“B6回应性”和“B7有效性”指标的权重也较高，这表明对民众的需求进行回应以及运用基层智治平台达成治理目标也是影响基层智治成效的关键因素。

表2 指标权重

（三）数据处理结果

将每一层级指标的权重与相应的调查问卷选项均分相乘并求和，可以计算得出每一个指标层的综合得分。如表3所示。

从表3可以看出，目标层得分为3.7801分，表明被调查的社区居民认为杭州市基层智治的成效较好。从一级指标来看，综合得分都在3.5以上，即社区居民对这7个维度的评价都较好，大部分指标评价在“一般”和“同意”之间。

表3 杭州市基层智治平台综合得分

在一级指标中，“科学”的综合得分最高。其中“治理目标完成度”的得分高达4.0分，表明社区居民普遍认为基层智治平台有效地提高了基层的工作效率和服务质量。事实上，基层智治平台在整合城市大脑、民生保障部门、安全监管部门、生活服务部门以及新冠肺炎疫情期间人口、车辆等数据方面确实表现优异。在治理流程的科学度上，智治平台的运行架构符合基层治理的制度规范，能将待办事项及时通知给相关负责人，并能把事件处理进度及时反馈到平台。在信息预警方面，智治平台能较好地预警老人的安全信息及火灾等安全事故，及时解除安全风险。在信息安全方面，智治平台能较好地保护居民个人信息及社区公共信息等。

“参与”“透明”与“正义”的指标得分较低，这表明：在“参与”层面，多元主体参与基层治理的积极性和参与途径都有待改善；在“透明”层面，基本信息公开的综合得分仅为3.3964，说明有关单位对于社区居民的信息公开诉求不够重视，尤其是在新冠肺炎疫情期间没有及时公开信息。在事务信息公开方面，一般工作事项、特殊或突发事件的处理进度以及各项经费使用情况等也没有及时完整地发布；在“正义”层面，社区居民认为基层工作者在依法行政、切实保障公民权利并接受社会监督等方面做得还不够好。

“责任”和“回应性”的得分相对较高，这说明：在“责任”层面，基层智治平台对各管理人员的职责进行了明确划分，评价较好；工作态度的得分相对较低，这表明还需进一步监督工作人员按时到岗，按照规定办事，及时处理事项；在信息预警处理方面，工作人员能较为及时地上门确认老人的安全状况，及时处理火灾等突发事件，在新冠肺炎疫情的特殊时期也能及时对相关密切接触者进行预警；在信息安全保护上，工作人员能较好地执行信息安全规定，不泄露居民个人隐私及社区公共信息等；在参与的回应性方面，治理主体对基层议事会上的群众意见能够较为及时地反馈并采取相应治理措施。

“有效性”的综合得分为3.7590，这表明基层智治平台在实现治理目标方面成效明显。平台能够较好地覆盖基层治理的各个模块，功能较为实用，且运行基本稳定；智治平台提高了基层议事的频率，促进了基层议事中各治理主体间的合作共治；基层智治平台能够较好地助力实现管控人员“零失管”、安全事故“零发生”以及新冠肺炎疫情防控“零传播”的治理目标；“责任有效性”的得分较低，说明在基层智治中要进一步监督管理人员的履职情况，并对其渎职等行为进行问责；在居民满意度方面，基层智治较好地提升了居民生活的安全感，居民投诉数量减少，对基层智治成效更加认可。

四、基层智治存在的问题与不足

（一）数据整合应用水平较低

目前，杭州市基层的数据整合力度还不够。数据分析结果显示，基层智治平台在整合人口、车辆出入与行程信息等方面发挥了重要作用，形成了集中的信息数据库，社区居民对这一方面表示较为满意，但是，由于技术本身和智治平台的功能局限，数据集成与应用水平尚处于初级阶段，主要聚焦于基础性大数据的打通和整理，暂时没有进一步发掘数据潜在信息。从笔者实地走访所获数据来看，平台民生保障部门数据整合量普遍偏低，仅占数据整合总量的15%左右。

（二）信息安全与隐私保护滞后

数字化是一把双刃剑，其消极方面隐含着侵犯个人隐私的可能。对于目前基层智治平台所搜集和持有的海量信息的安全性，社区居民普遍存有疑虑。这一点从基层智治“信息安全”“信息预警”这两个指标的得分情况可以看出。随着现代社会逐渐向信息化与数字化转型，公民个体的隐私保护意识增强有利于保护民众自身的安全，但这在一定程度上也提高了基层治理的难度。大多数基层智治平台都是由社区居委会自行建设，权威性和公信力不足。调研中也发现了个别社区确实存在由于经费不足强行建设基层智治平台从而不得不向技术支持方出让数据的情况。

（三）民主参与渠道和作用有限

表3显示，“参与”这一指标的得分较低。从现实表现来看，居民参与基层议事仍旧会受到多元因素的阻碍与干扰，在参与途径的多样性、可及性以及参与的门槛设置上远没有达到理想水平。在实际的居民参与过程中，受历史因素、个人的社会地位与资源影响，始终存在着难以彻底消除的隐形界限，把部分处于弱势地位的居民挡在了基层参与的大门之外。同时，调查表明，基层智治之下，治理主体对民众建议的回应性有所加强，但在具体意见的实践和落实层面仍有不足，未能有效地将群众的合理提议与想法落到实处。共治共建共享的基层治理氛围不够浓厚。

（四）信息公开的透明度与时效性有待提升

通过数据比较可以发现，“透明”这一指标得分最低。目前相关平台对于一般工作事项的公开正在逐渐规范，但信息公开存在着主观选择性，也存在形式主义倾向。可以说，基层管理者只完成了信息公开的程序，却没有达成信息公开的价值与真正目的，对于社区居民知情权的保障尚有改善空间。信息公开的准确度与及时性往往会成为信息平台可信度以及获得社会信任的重要依据，所以，如何提高信息公开的准确度与及时性将成为基层智治的重点问题。

（五）法治意识与权责观念尚未深入人心

得益于基层数字化治理的模式，基层工作人员的行为得到了更严格的规范和更有效的监督，有助于促进基层工作者严格按照工作要求履行职责。然而，基层智治不是万能的。调研中发现，在面临利益诱惑或特殊关系时，个别基层工作人员对于岗位职责和使命认识不够，对平台数据的操作和处置不规范。此外，当下基层工作者在职责划分的科学合理性与工作态度方面也略有不足，职能定位不清导致的推诿扯皮问题以及监管力度与监管制度不完善等问题依然影响着基层智治的成效。

（六）平台的稳定性和预警功能亟待完善

基层智治平台在功能的多样化和实用性上体现出了优越性，得到了基层领导的认可与肯定，但其运行稳定性暂未达到成熟水平，在发起有效预警、承担落实责任等方面没有产生较好的效果。虽然有物联网终端感应设备与数字化分析系统对社区运作状况进行实时监督，但在降低安全事故发生率和提高管控人员管理水平等方面明显乏力。在问卷调查的过程中，很多被调查者都从优化数字化平台建设、提高智能系统的稳定性与覆盖面等角度提出了自己的期望。

五、完善基层智治的对策建议

（一）提高数据整合的广度与深度

数据是推进基层智治的基本要素，只有进一步打通数据平台，推动数据采集从“信息孤岛”向“信息集市”转变，才能提高基层智治的工作效率和服务质量。政策和标准对数据治理具有支持作用[11]。一方面，数据归集管理是走向“数据治理”的基本要义[12]。要加大基层各部门的数据互联互通力度，完善数据共建共享标准规范体系。完善公共数据服务，加大开放服务接口、数据交换查询申请、信息系统管理等功能，对接到更多、更及时的相关数据。另一方面，通过数据比对，实现基础信息变动的实时提醒，推动基层服务从“经验判断”向“数据预警”转变。此外，数据本身也具有极大的潜力，对数据潜在信息的整理与利用也是未来基层治理发展的必要途径。这一方面需要各平台相关技术的提高，如建立相应公式对数据进行统一整理，从而得到更多信息。另一方面这些数据计算的结果可以在多方治理领域得到利用，如通过收集民众的年龄数据计算得出各区域年龄分布，从而得出该社区是否需要增强为老服务能力、周边是否需要进行涉老化改造等。

（二）加强对公共信息资源的保护

“数据使用”与“隐私保护”之间始终存在亟待解决的平衡难题。在信息泛在化与万物互联的大数据环境下，对信息资源的保护是数据使用的首要前提[13]。而根据信息资源的使用情况，可将基层公共信息资源分为为方便服务社区居民而收集的个人隐私数据和为管理及规划社区发展而用于数据挖掘的公共信息。对于个人隐私的保护有赖制度与技术的双重机制。具体来说，可按照回应型数据治理模式[14]，由社区建立保护个人隐私的体制机制，包括统一个人数据采集端口、按照不同管理层级划分使用权限、对特定信息规定查取和调度时限以及运用区块链等新型数字技术保障信息安全等。除此之外，营造居民主动授权的个人数据应用场景，如将数据用途告知居民、安排专门的工作人员负责信息储存和传送、建立社区个人数据应用的审批制度以及实施个人数据应用事项的权责惩戒等。

（三）拓宽与畅通居民参与的渠道

随着基层智治的深化，基层民主实践的新范式逐渐形成，然而居民参与基层治理仍存在一定局限性。需要进一步突出居民自治，创设更多更有效的载体和路径，在更高的层面开发更多能够吸引居民参与基层议事协商的智慧化应用平台。同时要引导党建联盟、自治组织和广大居民多元化参与，实现民事民议、民事民办、民事民管，使基层能更加轻负高效，社区服务能更加智慧化和精细化。同时，要拓宽居民对基层管理的意见反馈渠道。居民作为社区的主人，对于创新社区治理、提升社区治理水平十分重要。让居民的意见得到及时的反馈，使管理人员能及时了解居民需求、改进社区服务，有助于社区管理更加精准化。对于居民的意见反馈，要予以回应，通过及时的沟通协调，尽可能使问题得到解决。可以尝试设立相关部门或与其他专业督察机构进行合作，对居民意见落实程度进行监督与评价，设立相应评分标准，对落实程度打分，从而做到切实回应和解决居民提出的问题。

（四）提升信息公开的及时性和透明度

要进一步保障居民对社区公共事务、一般服务事项和特殊服务事项的知情权，进一步提升社区信息公开的及时性和透明度。这需要社区建立健全基层智治信息数据服务和便民服务功能，加大社区治理的信息化建设力度，努力拓展信息化建设的广度和深度。从信息化建设的广度来说，在日常工作中不仅需要对居民公开基层组织的服务职能、内设机构、业务流程等，还应及时公开特殊事件处理进度、居民一般服务事项的处理进度以及经费使用情况等。这既有利于居民及时掌握事项办理进度，也能使社区服务及时受到群众监督，提高基层治理效率和透明度。从信息公开的深度来说，可利用线上平台将需要公布的信息及时告知居民，同时可通过对整体数据的进一步挖掘和分析，向居民公开更多提升其生活效率及质量的信息。除此之外，要注意强化社区信息公开责任主体的制度意识和服务意识。

（五）加强基层法治化建设

要加强基层法治化建设，应当完善基层智治的相关法律及其制度体系，充分发挥基层智治在法治化建设方面的优势，积极推进基层治理的法治化进程。从人员队伍建设上来说，要注重培养基层领导班子和数字化平台管理人员的法治意识，在工作过程中严格按照制度流程和法律法规履行职责。同时，要对基层工作人员进行廉洁教育，提高其廉洁自律意识以及职业道德感、责任感，从而加强基层管理队伍的法治思想建设。此外，要加强基层治理中业务流程的制度规范建设，加强基层智治平台对工作人员行为的流程规范和监督，保障工作人员在工作过程中依法履行各项职责，并对违规行为做到依法认定、依法处罚。

（六）完善和升级平台功能

数字平台是基层智治的载体。要实现基层智治目标，提升基层治理绩效，必须对平台的功能进行完善和升级。当前的基层智治平台实现了一些特定应用场景的治理功能，如智慧监控、智慧消防、人员管理、物业管理、智慧垃圾分类以及新冠肺炎疫情防控等场景。在未来的治理实践中，可适时增加一些新的应用场景。在升级平台功能方面，可通过进一步完善基层数字化治理体系，梳理基层智治平台的业务流程架构，明确基层智治流程中各层级的不同工作职责和原则。具体而言，要构建涵盖平台运作流程、领导班子管理流程、居民反馈回应流程等在内的流程架构体系，并对基层智治全流程推演验证，以确保其科学性和有效性。此外，在系统通、数据通的基础上，可进一步促进跨层级、跨业务的协同管理和服务，为基层管理部门、企业及群众提供更加便利的服务。