社会治理类检察建议制发情况实证研究——基于Y市检察机关146份社会治理检察建议制发情况的分析

周永祥 张春玲

（甘肃省庆阳市人民检察院 甘肃 庆阳 745000）

2018年10月修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》），正式将检察建议确立为人民检察院行使法律监督职权的方式之一。2019年2月最高检公布施行《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》），较之于最高检2009年11月发布施行的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），《规定》将社会治理检察建议正式确立为一种独立的检察建议类型。中国特色社会主义进入新时代，社会治理检察建议在检察机关履行法律监督职责、提升社会治理水平、推进国家治理体系和治理能力现代化方面有了新定位、新使命，取得了新成效。但目前社会治理检察建议制发工作中还存在一些不容忽视的问题，值得我们审视并积极改进。为此本文通过对Y市检察机关2020—2021年制发的146份社会治理检察建议进行全面梳理，发现问题，分析原因，寻找对策，以期对全面提升检察机关社会治理检察建议工作质量有所帮助。

一、工作情况及取得的成效

Y市检察机关共辖Y市院和8个基层院（1区7县）共9个检察院，2020年1月至2021年12月共制发社会治理检察建议146份，其中2020年46份、2021年100份。

（一）工作情况（见表1、表2①）

表1 社会治理检察建议书制发情况（2020.1-2021.12）

表2 社会治理检察建议书不规范之处（2020.1-2021.12）

（二）取得成效

2019年2月最高检公布施行的《规定》，对社会治理检察建议性质及适用范围作出明确界定，决定了社会治理检察建议的“柔性”监督属性，即较之于其他刚性的法律监督方式，社会治理检察建议能够有效降低被建议单位的对抗和抵触情绪，使建议内容更易得到被建议单位采纳、整改、落实落地。通过“柔性”监督措施，实现刚性监督效果，社会治理检察建议已然成为检察机关参与社会治理、促进诉源治理的有效方式之一。

一是有力督促被建议单位及行业主管部门及时履行职责，完善风险预警防范措施及监督管理机制，依法消除违法犯罪隐患。2020—2021年Y市检察机关制发的146份社会治理检察建议中，被建议单位采纳138份（被建议单位提出异议8份，未采纳），采纳率94.5%，有13份检察建议助推被建议单位形成长效机制、出台规范性文件。如HS县检察院在办案中发现HS县司法局在社区矫正工作中存在诸如“未根据需要依法依规向有关部门提出设立社区矫正委员会的意见；擅自违法委托司法所开展社区矫正工作”等12项违法违规之处，遂向HS县司法局制发“H检建〔2021〕2号”检察建议书。HS县司法局对照检察建议书提出的问题，逐条分析，逐一整改：成立HS县社区矫正委员会，修订出台调查评估制度、报到制度等21项有关社区矫正工作制度，建立社区矫正调查评估登记册，印发社区矫正档案样卷，全面规范了社区矫正工作。Y市检察院在集中办理8件因农村祭祖失火引发的民事公益诉讼案件时发现，因扫墓祭祖引发的失火案件在Y市并非个别现象，Y市检察院遂通过公安、法院等部门调取2016年以来Y市因扫墓祭祖引发的所有失火案件，经调研分析，形成《Y市祭祖失火调研报告》，并以该报告为基础，向Y市政府制发加强祭祖安全管理和森林草原防火工作的“Y检建〔2020〕1号”检察建议书，Y市检察院检察长亲自向Y市政府相关领导宣告送达。Y市政府组织相关职能部门认真研究检察建议内容，及时安排部署文明祭祀和防火工作，修订完善《Y市殡葬管理办法》《Y市森林草原防灭火工作规则》等制度，倡导生态文明祭祀，加强源头治理预防和宣传教育，取得良好效果。2020年以来Y市再未出现因扫墓祭祖引发的失火事件，有力地维护了林草资源和人民群众的生命财产安全。《甘肃检察简报》以“Y市检察院一份检察建议助推政府加强源头治理消除祭祖失火隐患”为题，做了专题报道[1]。

二是经建议处理有关涉案责任人员46人，促进相关部门改进工作、完善治理。如H县检察院在办理王某涉嫌妨害公务罪一案中发现，办理此案的H县公安局干警吕某等3人存在出具虚假情况说明等问题，遂向H县公安局制发“H检建〔2021〕7号”检察建议书，建议对吕某等3人作出纪律处分。H县公安局依据《甘肃省公安机关人民警察执法过错责任规定实施细则》，对吕某等3人进行通报批评，并责令3人作出书面检查，同时责令H县公安局开展为期一个月的执法规范化专项整治活动。XF区检察院在办理王某等人涉嫌骗取贷款罪一案时发现，中国邮政储蓄银行股份有限公司Y市分行工作人员在办理贷款中存在对贷款人的贷款用途、偿还能力等未进行严格审查等失职行为，导致贷款到期不能收回，遂向Y市分行制发“X检建〔2021〕8号”检察建议书，建议该分行加强对员工的警示教育和职业道德教育，依法严肃处理有关失职人员。Y市分行依法对14名涉案责任人员问责（开除1人、降级2人、记大过1人、记过4人、警告4人、告诫2人）。通过对相关失职人员的严肃问责，用身边发生的事教育身边的工作人员，取得了良好的警示教育效果。

二、存在问题

（一）文书格式方面

1.文书标题中的检察院名称不规范。存在这一问题的文书共计39份，占总文书比26.7%。主要表现：一是市级检察院制发的检察建议文书标题中的检察院名称与检察院院印的文字不一致。Y市检察院的院印名称为“甘肃省Y市人民检察院”，而Y市检察院制发的15份检察建议书中，有2份文书标题书写为“Y市人民检察院”，不符合制作要求。二是基层检察院制发文书时没有在基层人民检察院名称前冠以省（自治区、直辖市）名称。Y市检察院下辖的8个基层检察院制发的131份检察建议书中存在此问题的有37份，占比28.2%。如ZN县检察院共制发检察建议书13份，存在此问题的文书有12份，占比92.3%；HS县检察院共制发检察建议书13份，存在此问题的文书有7份，占比53.8%。

2.文书文号不规范。共有22份文书文号不规范，占总文书比15%。主要表现：一是没有按照要求以院名义统一编号（×检建〔20××〕×号）。存在此问题的文书有16份，如Y市检察院向Y市新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控领导小组办公室制发的“Y检建受〔2020〕62100000002号”检察建议书，明显是以受案号作为文书编号的；XF区检察院向中国人民银行Y市中心支行制发的“X检一部建〔2020〕4号”检察建议书、N县检察院向N县市场监督管理局制发的“N检综建〔2021〕9号”检察建议书等，文号均不规范。二是重复编号，即几份不同的检察建议书所编文号相同。存在此问题的文书有6份，全部是HS县检察院制发的文书，分别是“H检建〔2021〕5号、6号、7号”检察建议书，以上3个文号分别重复出现在2份不同的检察建议书中。

3.被建议单位名称书写不规范。有13份文书中的被建议单位名称书写不规范，占总文书比8.9%，主要表现：一是自行创造本不存在的被建议单位名称。如QC县检察院向“QC县道路交通管理委员会”制发的“QC检建〔2020〕30号”检察建议书，将被建议单位书写为“QC县道路交通安全综合治理委员会”；HS县检察院向“HS县文体广电和旅游局”制发的“H检建〔2021〕5号”检察建议书，将被建议单位书写为“HS县文化广播和旅游局”。二是在文书主送部分未书写被建议单位全称。如ZY县检察院向“中国联合网络通信有限公司ZY县分公司”制发的“Z检建〔2021〕15号”检察建议书，在文书主送部分将被建议单位书写为“中国联通公司ZY分公司”；向“中国移动通信集团甘肃有限公司ZY县分公司”制发的“Z检建〔2021〕17号”检察建议书，在文书主送部分将被建议单位书写为“中国移动公司ZY分公司”，均不规范。

4.无异议期限提醒。共有65份文书无异议期限提醒，占总文书比44.5%。如Y市检察院制发的15份检察建议书中有12份无异议期限提醒，占比80%；XF区检察院制发的20份检察建议书全部无异议期限提醒，占比100%；ZN县检察院制发的13份检察建议书中有12份无异议期限提醒，占比92.3%。

（二）文书内容方面

1.检察建议内容超出被建议单位职责范围，致被建议单位提出异议，监督落空。存在这一问题的文书有8份，集中在2个基层检察院（XF区检察院3份、QC县检察院5份）。被建议单位收到上述检察建议书后，均提出异议，但相关检察机关未复核，更谈不上对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书。如XF区检察院向“中国银行保险监督管理委员会Y监管分局”制发的“X检建〔2020〕1号”检察建议书，被建议单位回复称：“你院向我分局发送的《检察建议书》中涉及的监管职责问题，不属于我分局监管职责范围。”QC县检察院向“中国人民银行QC县支行”制发的“QC检建〔2020〕34号”检察建议书，被建议单位回复称：“贵院《检察建议书》中涉及的监管职责，属于银保监部门监管职责，我行不负有监管职责。”

2.存在文书混用问题。本文据以做实证分析的146份检察建议书，在检察机关统一业务应用系统中均归类于社会治理检察建议项下，但实际有52份文书不是真正意义上的社会治理检察建议，影响检察建议的规范和质量。主要表现：一是纠正违法检察建议与社会治理检察建议混用，有25份；二是公益诉讼检察建议与社会治理检察建议混用，有16份；三是将单纯的工作提醒与社会治理检察建议混用，有8份；四是将刑事补充侦查决定书2份、建议公安机关撤回移送起诉意见书1份，以检察建议书的形式制发。

3.法律依据不规范。存在这一问题的文书共有52份，占总文书比35.6%。主要表现：一是缺失被建议单位存在的问题不符合哪项法律规定或者有关规章制度的规定，有28份；二是缺失检察机关提出建议的行为所依据的规定，有10份；三是前两个依据均缺失，有12份；四是错将2009年《规定（试行）》作为制发依据，有2份。

4.建议内容针对性、操作性不强。表现为建议内容简单、空洞，对被建议单位如何改进工作没有具体明确建议。如Y市检察院在办理被告人刘某等12人组织、领导传销活动罪一案时，同一天向HS县文化馆、Y市市场监督管理局分别制发“Y检建〔2021〕7号”“Y检建〔2021〕8号”检察建议书，建议内容均为：“建议你单位进一步加强对干部职工的监督管理，进一步健全相关制度，及时消除风险隐患。”Y市检察院因同一案件向不同的被建议单位制发建议内容完全一致的2份检察建议书，缺乏针对性；且建议内容只有目标结果要求，没有可供被建议单位加强改进的具体内容。ZY县检察院向ZY县卫生健康局制发的“Z检建〔2021〕3号”检察建议书，建议内容为：“建议你局在今后的工作中采取相应措施，切实履行监管职责，保障卫生监督制度的有效施行，以确保人民群众的健康、安全。”同样存在针对性、操作性不强的问题。

5.违反层级对应原则。存在这一问题的文书有5份，占总文书比3.4%。如XF区检察院向涉案单位以外的“中国银行保险监督管理委员会Y监管分局”制发“X检建〔2020〕1号”检察建议书时，未报与被建议单位同级的Y市检察院决定并提出，也没有在自行制作检察建议书后报Y市检察院审核，导致检察建议书的内容超出被建议单位职责范围而未能被发现，被建议单位提出异议后，XF区检察院也未复核、修改或撤回，有损检察机关检察建议的严肃性和公信力。

6.检察建议落实工作尚需跟进。实践中存在视回复为采纳、视回复为整改落实的情形，对被建议单位将检察建议是否真正落实到位未持续跟进，底数不清。Y市检察机关制发的146份检察建议，均收到被建议单位的回复，除被建议单位有异议的8份外，其他均被采纳，但获得采纳的部分检察建议内容未获得全面落实及整改。如H县检察院向H县教育局制发的“H检建〔2021〕1号”检察建议书，建议处理相关涉事违纪人员。H县教育局回复称：“对涉事干部贺某给予党内严重警告、降低岗位等级处分；其他7人因正在向纪委汇报情况，目前处于初核阶段。”H县教育局后续对其他7人的处理情况如何，并无下文。

三、原因分析

（一）对检察建议工作的认识没有做到与时俱进

2021年6月首次以党中央名义正式下发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）中，有4处提到检察建议，凸显了党中央对检察建议工作的高度重视，检察建议在检察机关履行法律监督职责，推进国家治理体系和治理能力现代化进程中有了新定位、新使命。最高检新一届党组对做好检察建议工作高度重视，张军检察长多次强调要将检察建议做到精准、规范，做成刚性、做到刚性。但部分检察机关、检察干警未能有效树立“在办案中监督、在监督中办案”的理念，总认为“办理具体案件才是硬任务，结合办案制发检察建议，特别是制发社会治理检察建议可有可无，无所谓”。这种对检察建议工作思想认识上的落伍影响到检察建议工作的有效开展，也影响到检察建议质量的全面提升。2022年第一季度，全国96.47%的社会治理检察建议由县级检察院制发，省市级检察院的带头引领作用发挥不明显[2]，说明省、市级检察院对检察建议工作的认识及主动谋划还有欠缺，上级检察院的引领示范作用未能有效发挥，检察建议的整体工作格局尚未完全建立。

（二）普遍缺乏能动学习意识

最高检在《关于2021年全国检察建议工作情况的通报》中指出：“省级院检察建议工作存在问题较多，未有效发挥示范引领作用。部分省级院自身检察建议制发不规范。如甘肃省院甘检建〔2021〕2号和甘检建〔2021〕3号检察建议书未按规定写明所依据的法律、司法解释的具体条文。”客观地说，无论是Y市检察机关存在的问题，还是最高检《通报》中指出的部分省级检察院存在的问题，在《规定》及《人民检察院检察建议法律文书格式样本》（以下简称《格式样本》）中都有明确具体要求，即是有标准答案的。但类似问题经最高检多次通报后，仍然继续出现；基层检察机关也一而再、再而三的重复发生，充分说明检察干警普遍缺乏能动学习意识。

（三）调查核实工作不充分

2020年11月20日，QC县检察院向QC县文体广电和旅游局制发“QC检部建〔2020〕50号”检察建议书，因未调查核实被建议单位对涉事烧烤城是否具有监管职责，QC县文体广电和旅游局回复称：“涉事烧烤城不属于《娱乐场所管理条例》调整范畴，故不属于我局监管范围。”并在回复中附有《文化部文化市场司关于非文化类场所有关问题的复函》。2021年4月2日，QC县检察院因为同样问题又向该局制发“QC检建〔2021〕4号”检察建议书；2021年11月5日，QC县检察院因为同样问题再次向该局制发“QC检建〔2021〕21号”检察建议书，该局均回复：“不具有监管职责。”即在被建议单位已明确对第一份检察建议提出异议且附有相关依据的情况下，检察机关没有及时复核、修正自己的错误，而以同样性质的问题向同一被建议单位再次制发相同内容的检察建议，类似错误重复出现、类似问题一再发生，既反映出检察机关没有充分调研，更反映出检察干警对工作的极度不认真、不负责，严重损害检察机关的形象和权威。

（四）沟通联系工作不到位

表现在两个方面：一是检察机关内部沟通联系不到位；二是检察机关与被建议单位之间沟通联系不到位。以上原因分析（三）中提到的QC县检察院先后向同一单位（QC县文体广电和旅游局）就同一问题制发内容相同的3份检察建议书、相同错误重复出现的问题，说明检察机关内部工作部门之间缺乏沟通，在一个业务部门制发文书出现问题、被建议单位已明确提出异议且附有相关依据的情况下，另一个部门继续制发、继续错误，也折射出审核部门未进行认真审核。同时也反映出检察机关在制发检察建议前与被建议单位缺乏沟通，对被建议单位的基本职责了解不到位，导致检察建议发送对象不准确，监督落空。

（五）统筹兼管及审核把关作用未能有效发挥

《规定》第十七条规定：“社会治理检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。”机构改革后，Y市检察院及下辖的8个基层检察院全部不再设置专门的法律政策研究部门，法律政策研究工作由案件管理部门Y市检察院或第三检察部8个基层检察院承担，且承担这项工作的大多是检察官助理，有的是聘任制书记员，他们普遍对办案和检察业务工作不太熟悉，对检察建议的审核把关作用有限。最高检调研组在部分地方调研中发现，多数社会治理检察建议书发出之前没有经过法律政策研究部门审核把关，而在少数有法律政策研究部门审核意见的检察建议书中，法律政策研究部门审核把关作用发挥不明显[3]。2021年上半年，全国检察机关提出的社会治理检察建议，经法律政策研究部门审核的仅占总数的29.2%[4]，也能充分印证这一原因的客观存在。

（六）缺乏有效考核考评激励机制

制作一份高质量的社会治理检察建议，要经过调查研究、综合分析等诸多环节，其工作量甚至超过办理一些复杂案件，但有些地方并没有将这些工作纳入业绩考评范围，因此影响了部分检察人员的积极性主动性[4]。最高检《通报》中指出的这一问题，在甘肃省同样存在。甘肃省检察机关虽将社会治理检察建议采纳率纳入60项检察业务考评指标及6项重点工作考核范围，但未将社会治理检察建议的制发工作纳入检察人员个人工作业绩考评考核范围，不能有效发挥业绩考核奖优惩劣和提升检察人员工作积极性的作用。

四、对策建议

（一）更新理念，以新理念促进检察建议工作整体发展

进入新时代，新发展阶段、新发展理念和新发展格局对检察机关依法履行法律监督职责提出了新的更高要求。各级检察机关要全面学习贯彻习近平法治思想，认真落实《意见》及《组织法》的精神，牢固树立“在监督中办案、在办案中监督”的理念，将办理具体案件与结合办案制发检察建议工作同谋划、同部署，坚持积极能动履职，依法延伸监督触角，加强诉源治理，促进标本兼治，引领全社会法治观念养成，促进国家整体治理效能提升。

（二）能动学习，以学习的精进促进文书质量的全面提升

一是学习最高检关于检察建议工作的相关规定。2019年以来，最高检相继印发了《规定》（高检发释字〔2019〕1号）《格式样本》（高检发办字〔2019〕10号）《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》（高检发办字〔2019〕96号）《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》（高检办发〔2021〕11号）等，对检察建议的性质、制发原则、适用范围、调查办理、督促落实、监督管理、具体格式及检察建议实务工作中的相关问题作出具体规定和详细解答。检察干警要积极主动学习，持续推进检察建议的规范化，以规范促质效。

二是学习最高检制发的检察建议。自2018年10月至今，最高检已制发检察建议8份，开启了检察建议发展史上的新篇章。认真学习最高检检察建议可以发现：这些检察建议都是经过最高检深入调研，反复论证，有案例、有数据、有问题、有依据、有建议，均得到了被建议单位的高度认可。全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建专门在《检察日报》撰文，给予充分肯定②，提供了最现实、最优秀的学习范例。

三是学习最高检评选出的全国检察机关社会治理类优秀检察建议。案例是最直接的业务教科书，也是最鲜活的法治公开课，优秀典型检察建议亦具有同样功能。2020年8月5日最高检评选出2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议12份，这些优秀检察建议形式规范、特色鲜明、效果良好、做到刚性，实现了“办理一案、警示一片、治理一方”的良好效果。学习优秀典型检察建议，可以提升检察建议规范化精准化水平。

四是学习最高检关于全国检察建议工作情况的通报。最高检按季度通报全国检察建议工作情况，对全国检察建议相关数据进行分类统计分析，结合负面典型案例对存在的问题进行剖析，提出下一步工作意见，指导各地加强检察建议的规范化、精准化，提升检察建议的实效性[5]。各级检察机关要及时组织学习、悉心研究，对照通报中指出的问题进行自查整改，全面提升检察建议工作质效。

五是加强专项培训。各省级院要在全面调研的基础上，针对最高检历次《通报》中指出的问题及本省平时工作中存在的带有普遍性的问题组织专项培训，推动基层干警转变理念、提高认识、提升能力。充分发挥最高检“检答网”的作用，利用“检答网”及时发布典型案例和相关学习资料，及时答疑解惑，以解决检察建议工作中长期存在的一些共性问题。

（三）注重调研，全面提高检察建议的精准性及可操作性

社会治理检察建议是检察机关针对司法办案中发现的社会治理方面的问题，向负有责任的相关单位和部门提出检察建议并督促其积极整改，通过发挥法律监督职能参与社会治理，故社会治理检察建议较之于其他类型的检察建议，可能与检察业务本身的关系并不十分紧密，但其涉及的部门更多、问题更杂、专业性更强。因此，制发社会治理检察建议需要做更多更为细致的调查研究工作。通过深入调研，搞清楚哪些单位和部门对司法办案中发现的社会治理方面的问题具有实际的管理、指导、实施等职责，打破行业封闭，消除“外行”监督盲点，提出精准、具有可操作性的检察建议，将检察建议从实体上做成刚性；也才能使被建议单位真正接受检察建议，从根本上解决检察建议提出的问题，用柔性措施实现刚性监督效果。

（四）强化沟通，力促形成良性互动工作格局

一要做好检察机关内部的沟通协作工作，以避免检察建议多头制发、重复制发问题的发生。社会治理检察建议涉及“四大检察”，这就需要检察机关内部各业务部门之间协作配合、互通信息，业务部门、法律政策研究部门、案件管理部门要各司其职，形成强大工作合力，以解决检察建议乱发、重发问题。二要做好与被建议单位之间的沟通协作工作，使检察建议真正取得社会治理实效。在社会治理检察建议中，检察机关与被建议单位之间是一种良性建议与协作配合的关系，而不仅仅是监督与被监督的关系[6]。因此做好与被建议单位之间的沟通协作工作要贯穿于制发社会治理检察建议的全过程之中。通过制发前的沟通联系，可以帮助检察机关全面了解被建议单位的相关职能和实际工作情况；在建议初稿形成后，就提出的问题及建议内容与被建议单位沟通协商，可以帮助检察机关确定发现的被建议单位的问题是否精准、所提的建议对被建议单位而言是否具有可操作性和整改可能性，力求制发的检察建议能够得到被建议单位的认可。只有认可，方才谈得上整改和落实。

（五）凝心聚力，开启由“我管”到“都管”的检察建议工作新局面

一份高质量的社会治理检察建议是检察机关参与社会治理、发挥法律监督职能的强有力武器。而制发一份高质量的社会治理检察建议是一项系统工程，需要检察机关凝心聚力：业务部门要深入调研，找准真问题，提出合理、可行的建议；法律政策研究部门要对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行严格审核，履行好审核把关职责；案件管理部门要负责做好流程监控、质量评查及统管工作，全面开启以单一业务部门的“我管”向检察机关各部门的“都管”转变的检察建议工作新局面，促进检察建议工作再上新水平。

（六）强化考核，以科学考核激发检察人员工作活力

要将社会治理检察建议工作纳入检察人员个人工作业绩考评考核范围，以科学考核激励检察人员工作的积极性主动性。对社会治理检察建议的考核应当比照办案的工作量予以考核，以提升检察建议质效为导向，科学设置考核指标和权重，突出对调查核实工作开展情况、检察建议书质量、督促落实工作开展情况、检察建议落实效果等的考核，通过发挥考核的引导激励作用，提高检察人员运用检察建议开展法律监督的积极性、主动性，促进提升检察建议工作水平[7]。

注释：

①本文数字及案例均来源于检察机关统一业务应用系统。2019年2月《人民检察院检察建议工作规定》正式施行，2020年1月起检察机关统一业务应用系统开始设置社会治理检察建议项目，故样本数据从2020年开始统计分析。

②中国人民大学法学院教授汤维建专门在《检察日报》撰文指出：最高检所制发的检察建议，用一个个生动鲜活的事例展现了中国特色司法制度的检察新担当、监督新作为、司法新模式、法治新境界。