集体经营性建设用地入市中的环境法律规制

彭小霞

一、引言

自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”以来，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。在上述政策文件的推动下，2015年2月27日，33个试点县(市、区)被确定为集体经营性建设用地改革试点区。2019年8月，《土地管理法》修订，该法修订最引人注目的是首次在立法上明确了集体经营性建设用地可直接入市流转。自此，集体经营性建设用地入市流转进入由改革试点向全国全面推进时期。实践证明，集体经营性建设用地入市对于增加农民财产性收入、为城市化建设提供土地保障以及推动城乡经济协调发展，有着十分重要的现实意义。然而，一些地方在集体经营性建设用地入市中过度追求经济效益，忽视生态效益，造成严重的生态环境问题，不仅不利于农业生态安全，还侵害了农民的环境权益，甚至阻碍了集体经营性建设用地入市流转的进程。因此，对集体经营性建设用地入市中的环境问题进行法律规制十分紧迫和必要。集体经营性建设用地入市中环境问题的法律规制，其本旨在于通过对集体经营性建设用地入市行为导致的环境问题的分析、论证，探寻如何运用强制性和稳定性的法律规范规制这些环境问题，这就使得集体经营性建设用地入市的环境问题法律规制的重点在于如何设计出较为完善的环境法律制度体系，以实现对集体经营性建设用地入市中环境问题的规范性治理。

二、集体经营性建设用地入市中的环境问题及其成因

(一)集体经营性建设用地入市中的环境问题

我国新《土地管理法》及相关的政策文件规定，在满足土地利用总体规划、城乡规划前提下，集体经营性建设用地入市流转用于工商业用途，这就使得集体经营性建设用地入市的土地增值收益远远高于农地生产收入。在这种情况下，农民对农地的使用形成了两个极端。一方面，为获得较高的农业收益，农民会在生产中增加农药、化肥的使用量，长期使用化肥会损害土壤的团粒结构，造成土壤保肥能力下降；而过量使用农药会导致土壤中农药残留超标，使得农产品中农药含量超标，危害公众的健康；同时，在利益的驱动下，农民大多会采取大规模的机械化耕种，农业机械所排放的废气、泄漏会造成土壤酸化，破坏自然植被，引起粮食产量下降。另一方面，大量农民外出务工，农地被抛荒、闲置，致使耕地锐减、农地生态资源浪费严重。此外，在对集体经营性建设用地的开发中，还出现土地经营者与村集体合谋违法转变耕地用途现象，如土地经营者以新农村建设名义规避土地征收程序对农地进行商业开发，甚至直接在耕地上开发各种以农业为依托的旅游观光项目，造成大量的农地“非农化”“非粮化”的严重后果。不仅如此，集体经营性建设用地入市后，还会对相邻土地的生态环境形成不利影响，降低土地利用效率。

由于企业在城市排污的代价比较高，为了降低污染排放的成本，一些污染企业会向农村转移，集体经营性建设用地入市会加快一些污染工厂、企业向农村转移的速度。这些工厂和企业所排放的含重金属和化学成分的废水会被直接排放到农村水域里，带来农村水体污染；一些工厂所产生的废弃物和垃圾未经处理任意堆放，造成土壤污染；还有部分工厂所排放的大量工业废气会严重污染大气环境，导致空气质量进一步恶化，增加异常气候的发生概率。此外，随着集体经营性建设用地入市，土地经营者会大量使用化肥、农药、地膜等污染要素进行生产，这些污染性要素的使用严重污染了农业生态环境，打破了农业生态系统所维持的平衡，最终限制了农村社会经济的进一步发展。总之，集体经营性建设用地入市造成我国农村环境污染加剧，呈现农业污染与工业污染叠加，内生污染与外源性污染并存的复杂特点。

随着城市化的加速推进和乡村振兴战略的实施，集体经营性建设用地入市流转的规模会越来越大，集体经营性建设用地的开发利用对生态环境的干扰程度加深，这对物种生存产生了极大威胁。由于经营者对集体经营性建设用地进行工商业用途的开发，工商业开发所形成的城市圈会不断缩减和破坏周边生物的活动区域，尤其是纵横交错的交通网络将原本完整的生态圈人为分割切离，使原始生物栖息地严重碎片化，限制了生物的正常迁徙和传播，造成生物近亲繁殖，增加了生物基因变异的风险。与此同时，集体经营性建设用地的开发所产生的工业污染又进一步地破坏生物的栖息地，增加了生物所生存环境的异质性，导致生物群落物种密度降低。由此可见，集体经营性建设用地大规模入市流转可能导致生物多样性衰减。此外，大量外来物种随着集体经营性建设用地所开发的交通路线不断向农村地区蔓延，而道路周边生态环境由于集体经营性建设用地的经营开发通常被破坏，为外来物种的入侵提供了有利条件。生物入侵会挤压本地生物的生存空间，造成生态系统的物种数量和组成迅速变化，对生态平衡产生不利影响，而且外来入侵物种自身发展成为优势种群，会使原有的植物群落衰退，导致物种单一化。

(二)集体经营性建设用地入市中环境问题的成因

现行有关集体经营性建设用地入市的法律规范中，新修订的《土地管理法》在集体经营性建设用地入市的立法目的上没有确立生态环境保护的价值目标，而《土地管理法实施条例》第39条虽然提出了集体经营性建设用地入市要符合生态环境保护的要求，但缺少为实现这一要求而设置的生态环境保护的制度规定。此外，《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定了国家有权从土地增值收益中收取一定比例的调节金以调节收益分配,但该文件对调节金的用途未做规定，未提及生态环境损害的补偿事项。而在有关集体经营性建设用地市场化流转的其他政策性文件中，无论是国家层面还是地方层面的政策文件，其目标和主旨大多是为了推动集体经营性建设用地市场化流转而提供规范性指引，在内容上主要围绕集体经营性建设用地入市的目标、方式、条件、范围和程序等方面展开，未提及集体经营性建设用地入市中的环境问题，更遑论对其进行规制。总之，现行关于集体经营性建设用地入市的法律和政策文件仅关注其经济价值而忽略其生态价值，在土地增值收益分配上着眼于土地经济价值损失的补偿而忽视了集体经营性建设用地入市流转所造成的生态价值损失的补偿。不仅如此，我国有关土地流转的其他相关立法，如《土地承包法》《土壤污染防治法》《物权法》等都缺乏对集体建设用地利用过程中的农业生态破坏行为的法律规制，而有关生态保护的相关政策文件存在一般性号召多，可操作性规范少，安排部署多，责任追究少等问题。生态保护在集体经营性建设用地入市的专门立法中的缺失，导致经营者利用土地在生态影响方面缺乏特别的约束，从而造成集体经营性建设用地入市流转中的环境问题频频发生。

生态环境系统包括水、土地、生物、气候等多种环境要素，由于不同的环境要素分别由不同的部门进行监管，环境要素的关联性和多样性会造成监管主体职权上的交叉和重叠甚至出现监管的真空；并且由于不同的环境要素适用于不同的环境保护单行法，导致其监管方法、监管范围和监管程度存在差异。毫无疑问，生态环境是一个彼此相关、互相依存的系统，对其保护应当从整体上考虑，而面对当前保护“条块分割”的现状，在监管未形成统一的协调机制前提下，极易造成相互推诿、效率低下的结果。针对这一问题，2018年我国进行了“大部制”改革，将原本属于国土资源部、水利部、农业部等部门的环境保护职权整合由生态环境部行使。尽管新出台的《土壤污染防治法》(2018)在土壤污染防治管理体制上体现了“环保大部制”改革的精神，规定我国土壤污染防治由国务院生态环境部统一监管，但土壤环境保护方面的职权实际上仍然分散在其他有关部门，多部门权力整合机制的缺失，使得“农业管农地、环保管污染”的问题还是长期存在。除此之外，当前相关企业和社会公众对集体经营性建设用地入市中的环境监管参与不足，无法在监管中发挥各自的优势，更难以对集体经营性建设用地中的生态破坏形成有效的监督力量。

三、集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的现实必要性

(一)维护农业生态安全的需要

农业生态安全是指农业赖以生存和发展的生态环境系统始终保持一种不受或少受生态破坏和环境污染的健康状态。在该状态下，农业有稳定、均衡和充裕的自然资源，能够生产出健康安全的农产品，并实现经济和社会的可持续性发展。农业生态安全是农业资源合理利用与保护的重要目标，也是农村经济可持续发展的基本依托。农村土地是农业生态系统最重要的组成部分，土地利用的方式和利用空间格局不同，农业生态系统中所包含的各种资源之间的物质能量交换方式也不同。因此，农业生态安全要求人类在合理开发和利用农村土地资源过程中，在追求土地利用的经济效益的同时，保护土地利用的生态效益，使二者保持一定的平衡。尽管集体经营性建设用地入市对于缓解城镇化用地供给弹性不足的矛盾以及增加农民的土地财产性收入等方面发挥了十分积极的作用，然而，随着入市改革的全面推进，土地经营者和部分农民在利益的驱动下将大量耕地违法转化为建设用地，由此引发的农业生态环境问题也日益凸显，这就需要加强集体经营性建设用地入市的制度建设，通过完善相关法律制度对集体经营性建设用地中破坏生态环境的行为进行规制。从制度实施的作用来看，对集体经营性建设用地入市的环境规制，不仅能够遏制入市中随意改变土地农业用途的违法行为，消除农地“非农化”“非粮化”所引发的粮食危机以及环境污染、生态退化等不利后果，还能为集体经营性建设用地市场化流转中保护农业生态环境的行为提供法律保障，促使集体经营性建设用地入市中相关利益主体的行为符合生态环境保护的目标要求。

(二)促进集体经营性建设用地市场化流转可持续推进的需要

促进集体经营性建设用地入市的可持续推进，就是要求集体经营性建设用地入市不能为了追求经济的增长而破坏农业生态环境，应将其对经济利益的追求限定在自然生态系统的可承受能力之内。从实践来看，集体经营性建设用地入市交易后，大量的资本流入农村，农村经济得以快速发展，而用地者为了追求效益和节约成本，在监管不严的情形下，大多将未经处理的污染物偷排至农地中。另一方面，政府在GDP至上的发展理念支配下，往往对集体经营性建设用地市场化流转带来的农地生态危机选择性忽视，对农村环境治理在投入上不重视。在上述因素的综合作用下，农业生态系统遭到极大破坏。这种破坏将直接威胁到农村的粮食安全和农民的身体健康，更严重的是由此引发大规模的群体性维权事件。近年来，我国各地因农村环境问题而引发的群体性事件频发，不仅破坏了农村社会秩序，也制约了农业经济的健康发展，这些不利后果阻碍了集体经营性建设用地市场化流转的进程。当前，为解决城市化建设的土地供应不足的问题，改革农村土地制度，允许并推动集体经营性建设用地全面市场化流转是必然趋势，由此对农业生态安全带来的冲击无法避免。因此，从规范层面约束经营者对集体经营性建设用地的开发行为，从制度上将集体经营性建设用地的开发行为限制在资源环境的承载能力之内，是可持续推进集体经营性建设用地入市的内在要求。从功能上看，通过立法、体制、机制等方面的探索和完善集体经营性建设用地入市的环境规制路径，有利于从源头上防范集体经营性建设用地入市的环境问题，减少入市中的环境纠纷和冲突，为集体经营性建设用地入市营造良好的外部环境，从而推动集体经营性建设用地顺利入市流转。

(三)保障农民环境权益的需要

随着农村生态环境问题的突出，农民在农地之上除享有传统的财产权外，与土地密切相连的环境权益开始受到了人们的关注。集体经营性建设用地市场化中农民的环境权益是农民对农村生态环境保护的需求在农村土地利用活动中的体现，具体是指农民在集体经营性建设用地市场化流转中依法享有的在健康、舒适的环境中生活和生产的权利和利益。农民环境权益是农民与生俱来的生存权益的重要组成部分。随着城市规模的扩张，集体经营性建设用地市场化流转处于持续推进中，而以资源索取为目标的集体建设用地市场化流转会造成农村资源紧缺，以向外排放为附产品的集体建设用地市场化流转易引起农村环境严重污染，以资源消耗为特征的集体建设用地市场化流转会造成农地生物多样性的衰竭。总之，集体经营性建设用地市场化流转造成我国农村生态环境正在加速恶化，侵犯了农民的环境权益，但在现行立法和制度框架下，土地利用者却没有对被破坏的农业生态环境进行修复或补偿，这使得农民受损的环境权益缺乏相应的补救措施，长此以往，必将危及农民的生存和农村经济的健康稳定发展。面对这种状况，在集体经营性建设用地入市流转中进行环境规制以保护农民的环境权益显得尤为迫切。对集体经营性建设用地中的环境问题进行法律规制，通过事前、事中和事后的制度防范或制裁，既激励了积极的生态保护行为，又制裁了破坏环境的违法行为，在保护集体经营性建设用地入市中的生态环境的同时维护了农民的生态权益。

四、集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的理论正当性

环境正义理论为集体经营性建设用地入市中环境规制的合理性提供理论支撑。环境正义的理论研究起源于美国的环境正义运动，从其理论关注点的发展来看，环境正义从最初关注环境善物和恶物能否得到公平分配，到后来要求每一个环境受害者都能得到同样的补偿，体现了环境正义的两个基本维度：分配正义与矫正正义。从理论意蕴来看，环境正义是用正义的原则来调整人与自然的关系以及受其影响的人与人之间的关系，该理论不仅主张促进和维护公益，还强调公益的取得要以“利益与责任分配的公正性”为前提，强调对弱者利益的保护。法律规范意义上的环境正义体现为所有主体都能公平地享受环境权益，以及公平地承担环境保护之责任与义务。从现实中的大量环境事件观之，环境问题的实质是部分主体享受环境利益而将环境成本以某种方式转嫁到社会和他人，导致了环境的非正义，而促进环境利益和负担在不同群体之间的公平分配即实现环境正义，从根本上解决了环境问题。法律正是调整利益关系的工具，通过法律的手段规范环境问题，就是运用法律来调整环境利益关系，实现环境利益和环境负担的公平分配。换言之，人类要求法律规范对环境利益关系进行调整，在多重环境利益纠纷中力图为环境利益平衡寻找出路以实现环境利益的规范性法律构造，这是环境法律规范存在的价值所在，亦是环境正义的核心内涵，也充分说明环境法律规范的调控目标与环境正义理论的理论意蕴具有契合性。正是通过这种法律追求正义以实现利益的公平分配和揭示环境正义、环境法与环境利益(负担)之间的关系，完成了法律规制环境问题的正当性论证。总之，法律规制环境问题的过程，是法律确认、平衡环境利益与保障合法利益的过程，也是实现环境正义的过程。

综上所述，环境问题的法律规制实质上是如何通过法律规则的设计及实施来矫正环境利益失衡的状态，在此基础上增进环境利益以实现环境正义和环境安全。对于集体经营性建设用地入市中环境问题的法律规制而言，用地入市中所涉利益主体的多元性以及利益诉求的复杂性，使得该领域环境法律制度的制定与运行体现了明显的利益衡量色彩。具体而言，城乡一体化战略使靠近城市的农村土地由于地理位置的优越性而优先获得较高的土地增值收益，却没有为相邻区域未被占用土地的农民提供相应的经济补偿，城市化使不同区域农民的利益回报相差悬殊；即使同一区域的土地经营主体的利益分配也有失公平，那些被规划为永久基本农田的土地权利人的损失或牺牲往往被忽视，而被规划为建设用地的土地权利人却能获得高额的土地增值收益。此外，在集体经营性建设用地入市后的开发利用中，土地的生态价值没有体现于土地的使用成本及产出收益里，也就是说土地开发者不必对为耕地保护和生态安全承受经济损失的农民给予任何补偿。也就是说，集体经营性建设用地入市中环境问题所涉及的主体，即开发者、污染者、受益者之间的生态利益与经济利益的分配显失均衡，需要法律制度予以规范和调整，这是环境正义理论的必然要求。根据环境正义理论所包含的分配正义和矫正正义两个维度，针对集体经营性建设用地入市中的环境利益分配失衡问题，法律提供的环境规制应在以下两个层面开展：分配的正义主要着眼于事前对环境风险的规制，通过对集体经营性建设用地入市可能造成的环境风险进行评估和预警，保证其规划和实施是在环境法律允许的范围之内，以最大限度避免和减少集体经营性建设用地入市可能出现的环境风险；矫正的正义则着眼于环境损害正在发生及发生之后的法律规制，通过对正在发生的环境问题的管控避免环境损害的扩大，以及在环境损害发生后对环境致害者的责任追究来实现对致害者的制裁和受害者的救济。

五、集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的基本进路

环境问题从酝酿到发生再到损害结果的出现具有过程性，故而有效的法律规制进路应遵从环境问题的发生规律，运用恰当的法律规范对环境问题产生的全过程进行规制。因此，应结合环境正义理论的内涵及要求，按照集体经营性建设用地入市中环境问题发生的时间次序，通过设计相应的理念、体制和机制贯穿环境问题规制的全过程，形成环境问题的全链条治理体系。

(一)以环境风险预防理念引导集体经营性建设用地入市流转立法

为减少集体经营性建设用地入市中的环境问题，需要在源头上最大限度规避环境风险。反映在立法层面，集体经营性建设用地入市立法应当基于环境问题发生的客观性与危害结果的不确定性，以环境风险预防理念为引导，在立法中确立和贯彻生态安全原则，以体现集体经营性建设用地入市立法中预防环境问题的价值理念要求。

环境风险预防的根本目标是实现环境问题的源头控制。以环境风险预防理念引导集体经营性建设用地市场化流转的立法，是基于预防集体经营性建设用地市场化流转中环境问题的出发点，也是对集体经营性建设用地市场化流转中各利益主体的生态安全诉求的制度性回应。环境风险预防理念最早在立法中体现的是1970年原联邦德国制定的《空气污染防治法》草案，随后在1992年的《里约环境与发展宣言》中对其进行了重申：“为了保护环境，各国应根据本国的能力广泛地采取预防措施。”该规定也成为国际与国内应对环境风险的基本准则。我国近年来修订和颁布的大量的环境法律规范，如《环境保护法》(2015)、《水污染防治法》(2017)、《土壤污染防治法》(2018)等法律中都有许多条款体现了环境风险预防的理念。环境风险预防理念是在维护生态安全和经济发展安全的前提下，对可能发生的环境风险进行提前防范，避免由于环境侵权范围广泛、损害难以弥补等无法实现有效追责，体现了环境法的正义价值。此外，环境风险预防理念通过加强源头监管，避免环境风险演变为严重的环境损害事实，还体现了环境法的效率价值。

环境风险预防理念要求在集体经营性建设用地入市立法中确立和贯彻生态安全原则，其基本要求是相关规则制度的出发点要体现生态安全的价值取向。具体而言，在法律地位上，生态安全原则在集体经营性建设用地入市立法的原则体系中居于基础性和底线性地位，统率和指导集体经营性建设用地入市流转的相关法律规范；在内容上，生态安全原则要求在相关立法中规定集体经营性建设用地入市流转的总规模、结构、布局、用途等应与区域生态安全格局、区域生态承载力、区域污染物总量控制、区域生物多样性等相适应；在目标指向上，生态安全原则体现了生态环境保护的公益性需求，是为了预防集体经营性建设用地入市的环境风险，提升集体经营性建设用地入市流转的生态效益；在法律关系上，生态安全原则要求限定集体经营性建设用地入市中相关利益主体的资格条件，为其行为设定环境保护的权利和义务。

(二)建立集体经营性建设用地入市中环境问题的协同治理体制

集体经营性建设用地市场化流转中环境问题所涉及的利益主体有政府主管部门、村集体、农民、土地开发经营者等主体，各主体有着不同的利益诉求。若环境问题正在发生，为避免产生更为严重的环境损害后果，应采取积极的应对措施，在治理体制上要求建立集体经营性建设用地入市中环境问题的协同治理体制，以发挥多元主体治理环境问题的合力作用。

一方面，建立多部门参与的区域集体经营性建设用地入市管理委员会，负责统筹区域集体经营性建设用地入市中的环境监管工作。对于由集体经营性建设用地入市引发的环境问题，应建立由各地农业农村、自然资源、生态环境、水利等部门共同参与的区域集体经营性建设用地入市管理委员会，该机构受国家生态环境部和自然资源部的监督管理，下设农业环境保护、农地资源保护、生物安全保护及内部监察等科室，行使集体经营性建设用地入市中有关农业资源保护和农地生态环境保护方面的职权。在环境监管的过程中，为遵循生态问题的整体性和系统性规律，该机构有权协调所辖部门之间、地区之间有关集体经营性建设用地入市环境监管事项，并将集体经营性建设用地入市中环境监管的执行任务落实到具体部门。

另一方面，环境行政主管部门与村集体、农民、土地开发经营者协同合作。集体经营性建设用地入市中环境问题的产生，是土地开发企业以牺牲生态环境为代价盲目追求经济效益的结果，村集体、农民抗议集体经营性建设用地入市中环境问题的意愿并不在于反对集体经营性建设用地入市，而在于希望通过合作解决集体经营性建设用地入市中的环境问题。因此，环境行政主管部门应积极与村集体、农民、土地开发经营者进行合作，搭建后三者沟通和谈判的平台，畅通上述主体参与协商的渠道，形成常态化的对话沟通机制。环境主管部门应充分运用协商、对话等方式打造基于上述主体共同参与、分工协作的多元共治模式，通过提供各主体在环境问题的治理中充分表达意见和参与的机会，可以实现多元主体在环境治理体系中交换资源、共享信息、共同行动，从而形成集体经营性建设用地入市中环境问题治理的利益共同体。

(三)构建集体经营性建设用地入市中环境损害的责任追究机制

环境损害责任追究是在集体经营性建设用地入市中环境损害发生后对相关责任主体启动的环境追责机制，是实现集体经营性建设用地入市中环境问题全过程规制的末端环节，决定着环境法律规制的成效。

对集体经营性建设用地入市中环境损害的责任追究，首先必须明确环境损害的责任主体。根据责任与权利相对等原则和“谁污染、谁负责”原则，集体经营性建设用地入市中环境损害的责任主体主要有地方各级政府、生态环境主管部门以及土地开发企业。按照《环境保护法》的规定，地方各级政府对本辖区的环境质量负责，因此其应当关注集体经营性建设用地入市中的环境损害问题，并推动土地开发企业清洁生产，维护所辖区域环境安全。生态环境主管部门作为我国法定的环保职能部门，应当切实履行集体建设用地入市中的第一性环境责任与第二性环境责任，具体包括集体建设用地入市中的政府环境决策责任、政府环境执法责任、政府环境保障责任和承担不利后果的责任。土地开发企业在集体经营性建设用地入市中应履行环保义务，如进行清洁生产，建立污染处理设施等，对其在土地开发利用中造成的环境破坏后果承担法律责任。

首先，加大行政处罚、行政问责力度。生态环境主管部门应加强对集体经营性建设用地入市中的环境污染和生态破坏行为的处罚力度，提高罚款金额和增加处罚次数，对于环境违法严重的企业可处以停业整顿甚至吊销营业执照的处罚，使其不敢污染；此外，集体经营性建设用地入市中环境损害与生态环境主管部门工作人员失职有关，对于失职者，应当按照《公务员法》《监察法》等相关法律规定追究环境监管失职者的行政责任。其次，严格追究污染企业的民事赔偿和生态修复责任。为了确保集体经营性建设用地入市中被破坏的生态环境恢复原有的品质状态，法院应当以修复生态为着眼点作出修复性判决，判决污染者履行生态赔偿和生态修复义务。再次，严格追究肇事者的刑事责任。在刑事责任的承担上，当前环境污染案件的责任主体多被处以缓刑，极少被判处实刑。为对集体建设用地入市中环境污染的肇事者形成有力的威慑，在环境污染犯罪案件中应加大对被告人的实刑判决力度，根据犯罪情节和危害后果对被告判处罚金、有期徒刑等刑罚并严格执行。

六、集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的制度架构

集体经营性建设用地入市中环境问题的法律规制应以环境正义理论为指导，按照事前防范、事中管控和事后处置的总体要求，构建全过程、多层级的法律规制体系。从性质和功能上区分，环境问题的法律制度体系由技术运用和法律政策导向两个基本部分组成，前者在于评估与环境问题相关联的风险，体现在环境影响评估与环境风险预警层面；而后者旨在决定对正在发生和已经发生的环境问题的管控，体现在环境应急管理与环境损害管理层面。因此，完善的集体经营性建设用地入市中环境问题法律规制的制度体系应涵盖体现“事前防范”要求的环境影响评估制度与环境风险预警制度；贯彻“事中管控”要求的突发环境事件应急制度和实现“事后处置”要求的环境损害修复制度。

(一)建立集体经营性建设用地入市的环境影响评估制度

集体经营性建设用地入市中的环境影响评估主要分析集体经营性建设用地入市可能对区域的环境造成的主要影响，由具有环境影响评价资质机构专业的人员对评价区域的自然生态环境抽样调查，分析评价该区域生态系统所处的安全等级状态，从而对该区域集体经营性建设用地入市的规模、结构、用途等进行调整。环境影响评估制度在集体经营性建设用地入市中的环境规制体系之中处于核心地位，建立集体经营性建设用地入市的环境影响评估制度，涉及以下方面。

集体经营性建设用地入市中环境影响评估制度体现了事前防范的理念，基本要求是抓住源头管理，预防环境风险，即将集体经营性建设用地入市可能导致的环境风险通过出台政策文件提前予以遏制。环境影响评估要求对环境风险根据风险严重程度、风险频度、风险系数等划分等级，并对不同的风险分类治理。对于集体经营性建设用地入市中环境影响评估而言，要求根据集体经营性建设用地入市对区域生态环境的影响程度，利用区域环境风险监测网络、技术标准和技术体系等技术手段将区域划分为生态非安全区、中安全区、高安全区，建立区域环境风险评估清单制度，根据生态安全的等级对集体经营性建设用地的入市采取不同的政策措施。区域环境影响评估不仅是区域内集体经营性建设用地开发的行业准入和产业布局的基本依据，也是政府作出集体经营性建设用地入市决策和防控其生态风险的重要依据。

在集体经营性建设用地入市的环境影响评价中，评价内容选取环节非常关键，这是决定评价准确与否的基础。集体经营性建设用地入市中环境影响评估应以可能产生的环境问题为导向，以此开展针对性评价。集体经营性建设用地入市中的环境问题主要体现在对农地资源的破坏、对农村环境的污染以及对生物多样性的威胁三个方面。因此，集体经营性建设用地入市中环境影响评估内容包括对农地资源利用的影响、对农村环境污染程度的影响、对生物多样性状态的影响。

集体经营性建设用地入市中环境影响评估指标是对环境影响评估内容的细化。在环境影响评估指标选择上，必须联系集体经营性建设用地入市有可能会对环境造成影响的方面，全面准确地反映出集体经营性建设用地入市前后生态环境的状态。具体而言，在对农地资源利用的影响方面，环境影响指标的选择应包括土壤盐碱度状况、耕地质量等级、耕种环境、土壤肥力等方面；在农村环境污染程度的影响方面，对应的指标应包括工业固体废物利用率、日垃圾处理能力、工业废水排放达标率以及污水处理率等；在生物多样性状态的影响方面，对应的指标主要有野生动物与野生植物的丰富度指数、生物特有性指数、生物濒危性指数等。

(二)建立集体经营性建设用地入市的环境风险预警制度

环境风险预警指是指对环境质量和生态系统的退化过程进行识别、分析和诊断，根据诊断结果作出相应警告，并对预警结果实时监控，对可能发生的环境危机进行早期的干预和矫正。建立集体经营性建设用地入市的环境风险预警制度，有利于提前规避入市带来的环境风险，阻止环境损害后果的发生。面对集体经营性建设用地入市流转所带来的各种环境风险层出不穷的状况，促进集体经营性建设用地入市环境风险监测预警的规范化与制度化显得尤为重要。

科学合理的环境风险预警平台架设是开展环境风险监测的重要保证。应秉持“互联网+预警”的理念，优先利用云计算、大数据、移动互联网等先进技术，依托微信公众号和微信企业号建设统一的环境风险预警平台，定期发布区域资源环境承载能力预警信息和动态发布单项资源环境风险预警信息。同时，充分利用环境风险预警技术驱动建立多部门监测网站的协同布局，尽快实现集体经营性建设用地入市区域环境监测网点全覆盖。

对已经收集整理的集体经营性建设用地入市影响生态环境的各类数据进行分析，根据对生态环境的影响程度将分析结果按照无风险、低风险、中风险与高风险分等定级，中高风险意味着待集体经营性建设用地入市的区域即将发生较为严重和严重生态危机，不适宜启动入市；低风险表明会发生一定的风险，应限制入市；而无风险则表示环境安全，适宜入市。

应对我国集体经营性建设用地入市区域的土壤、水源、气候等影响生态环境的指标实施定期监测评价，根据监测数据和评价结果对集体经营性建设用地的入市规模、布局和用途进行有效管控，将集体经营性建设用地入市所造成的生态损害后果控制在合理范围内。政府环境主管部门对集体经营性建设用地入市中存在较大环境风险的地区通过约谈、提醒、告诫的方式进行预警，督促其依法依规整改。

(三)建立集体经营性建设用地入市的突发环境事件应急制度

突发环境事件应急制度是为了维护生态安全，尽可能消除或减轻突发环境事件造成的影响而形成的一系列制度。由于突发环境事件具有时间上的突然性、起因上的多样性、应对上的高成本性及后果上的严重性等特点，亟需建立突发环境事件应急制度进行有效的应对和规范化处置。与一般突发环境事故相比，集体经营性建设用地入市所引起的突发环境事件在爆发之前有着较长的潜伏期，一旦发生，对农业生态环境的破坏具有不可逆性。因此，建立集体经营性建设用地入市的突发环境事件应急制度有利于有效化解农业生态危机，缓解集体经营性建设用地入市对生态环境的冲击。集体经营性建设用地入市的突发环境事件应急制度的体系化包括：

由于集体经营性建设用地入市中的突发环境事件涉及事项众多，故有必要形成多元化的主体参与格局，促进地方政府、社会组织与公众之间的合作与协同。为发挥各方在应对突发环境事件中的合力，应当明确各方主体在集体经营性建设用地入市中的突发环境事件应急过程中的职权职责，加强各主体之间的协调配合，建立不同主体之间的联合防控、联合监测、信息共享机制。

完善突发环境事件信息报告制度的目的在于规范突发环境事件责任主体与监管部门按照法定程序通报事件信息，以防止事件蔓延造成更大的损失。该制度的规范性主要体现在两个层面：一是要求突发环境事件责任主体在了解事故现场的情况后，应及时全面向事故发生地的环境主管部门报告；二是环境主管部门接到报告后，应立即进行核实，初步判断该事件的严重程度、发展趋势，根据法定程序向上级主管部门汇报相关情况，并立即启动环境事故相应应急预案。与此同时，为避免引起公众的恐慌，环境事故信息应对公众公开透明，有关部门应向公众及时、多渠道地通报环境事故信息，确保公众的知情权。

包括集体经营性建设用地入市中环境突发事件应急预案制度体系建设、应急专家技术支持制度体系建设、环境应急信息能力制度建设以及应急资金、物质储备和管理体系建设等方面。此外，还要加强对公众的环境应急教育、宣传、培训演练，以提高公众的环境风险意识、提升公众应对环境突发事件自救和互救的技能。

(四)建立集体经营性建设用地入市的环境损害修复制度

集体经营性建设用地入市的环境损害修复制度是由生态环境修复的责任主体通过使用人工技术手段修复用地入市区域受损的生态环境，以恢复和优化受损生态环境的功能和结构，使生态环境受损方的合法权益获得补偿的制度体系。其制度内容涉及：

坚持环境损害修复“环境破坏者为主、政府为辅”的原则，一方面，有明确的污染责任人的，由污染责任人承担相应的修复责任，这也符合“谁污染、谁治理”的环境治理责任原则；另一方面，由于环境问题的滞后性和隐蔽性，某些环境问题的发生无法确定明确的责任人或者责任主体无力承担环境修复责任，基于环境修复的公益性和政府职能的公共性只能由政府作为兜底责任人承担补足责任。

环境损害修复的方式是影响修复效果的一个重要因素。根据《环境民事公益诉讼案件司法解释》第20条的规定，我国环境损害修复的方式分为直接针对受损环境进行修复的方式和支付生态环境修复费用的替代性修复方式，这两种修复方式较为单一，没有考虑修复方实际的履行能力，无法适应多变的现实状况。因此，针对集体经营性建设用地入市中的环境损害修复，可增加第三方机构代履行修复方式和运用环保公益劳务来折抵生态环境修复费用方式。第三方机构代履行专业性强，修复效率与质量比较高，有利于提高生态修复的效果；劳务折抵生态环境修复费用适用于责任主体无力承担生态环境修复费用的情形，体现了司法判决的能动性，有利于提高环境修复判决的执行效率。

环境损害修复专项基金是保证环境损害修复工作完成的重要物质保障。首先要明确和细化资金来源，在资金来源上，包括政府的专项财政资金、环境税收、生态环境破坏者缴纳的生态修复费用、社会捐款、环境保险收入以及生态环境修复保证金等；其次，要加强资金的使用管理，明确基金的适用范围是生态环境修复的责任主体由于经济能力或者修复水平的缺乏，无法通过其他方式履行环境修复责任的前提下，才能申请生态环境修复资金；再次，要完善资金的监管程序，由于环境损害修复专项基金资金来源范围较为广泛，因此要加强和完善内部和外部两种监督机制，具体措施上，可在生态环境修复基金内部设立监事会对资金的管理、使用进行内部监督，同时定期向社会公开资金使用情况，接受社会公众的外部监督。

验收程序是环境损害修复制度的核心，只有严格的验收程序才能保证集体经营性建设用地入市的环境损害修复制度的落实。因此，在生态修复过程中应明确验收主体，为保证验收的公正性和权威性，应委托专业的中介机构来负责环境损害修复的验收工作，同时还应严格制定验收的标准和环节，验收后信息公开，由验收主管部门对验收工作进行监管。