基层纪检监察监督的实践运行与质效提升

陈 伟

在基层治理现代化的运行道路上，推进基层纪检监察监督的运行体系并使之不断完善，成为新时代全面从严治党深入推进的重要任务。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中明确指出：“党领导完善党和国家监督体系，……构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”纪检监察监督的实践运行处于不断完善之中，如何在现有基础上结合基层治理现代化的目标进一步推进，需要从现实价值、实践困境与路径完善等方面进行系统梳理，既要从理论层面正视纪检监察运行的重大意义与现实成就，又要从实践层面揭示尚未解决的实际问题，并在针对性应对中寻找突破点以获得实质性改善。

一、完善基层纪检监察监督的现实价值

（一）实现基层治理现代化的重要路径

基层纪检监察监督是基层权力治理的重要保障，也是基层治理体系和治理能力现代化的重要体现。2021年4月28日，中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）中强调：“推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督。”与此同时，基层治理现代化的目标也对基层纪检监察监督提出了新的要求和方向指引，正如《意见》中所指出的，基层治理现代化的目标是建立起各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。从传统“管理”到现代化“治理”不只是字面上的一字之差，而是具有深刻内涵的理念跨越，“治理”意味着“多元性、平等性、透明性、回应性与协作性，强调民主、法治与科学精神的统一”。

将纪检监察监督融入基层治理现代化的框架中予以理解，既是基层权力运行与基层治理之间难以分割的现实体现，也是纪检监察体制改革应该包含的内容。基层治理体系与治理能力的现代化必须面向基层实践，必须着眼于我国基层层面呈现出来的实践问题而展开，必须依托市民社会与基层权力的多元主体协同运行。纪检监察主体作为反腐专责机关，以保证清正廉明的政治风气和权力的规范运行为现实目标，具有保证基层政权全方面贯彻党的意志和践行党的方针政策的实践价值。立足于新时代与新阶段，纪检监察监督既要充分发挥其对于基层治理现代化的政治保障作用，同时也要不断在基层现代化建设中实现自我完善和发展。

（二）推进纪检监察全覆盖的应有之义

自党的十九大提出“监察全覆盖”以来，围绕此进行的各项工作均处于深入推进之中。中央纪委第五次全体会议指出：“有效推进党内监督和国家监察全覆盖”“推动监督下沉、监督落地”。“国家”是国家监察全覆盖的空间定位，“全覆盖”则是国家监察全覆盖的功能定位。在“监察全覆盖”的内涵结构中，包括了横向全覆盖与纵向全覆盖两方面。“横向全覆盖”将所有行使公权力的公职人员涵盖其中，根据《监察法》第15条，监察的对象范围包括了行政公务人员、司法人员、人大代表或者政协委员，以及基层群众自治组织中行使公权力的人员。除此之外，上至中央下至省、市、县，以及乡镇（街道）地方基层则均属于“纵向全覆盖”的空间范围，《监察法》第7条和《监察法实施条例》第12条明确规定了地方各级监察组织的设置，乡镇（街道）与基层群众性自治组织中从事管理的人员均被纳入监察全覆盖的范畴。

在纪律检查与监察监督合署办公的模式运行下，违反党纪规范与违反法律规定的处置并行化运行，通过纪法融合与纪法并行的方式提升纪检监察的效率与实效。从实践运行层面来看，“全覆盖”既包括了纪检监察主体的全覆盖，以确保监督权之于权力运行的如影相随，又包括了纪检监察对象层面的全覆盖，以确保所有公权力人员均在监督范畴之列，因而“全覆盖”是纪检监察权与纪检监察对象全覆盖的统一。基层政权是权力运行的重要体现，是党的决策与方针政策落实的核心阵地，该政权运行情况的好坏，直接关乎群众在党的领导下对获得感、幸福感的真切感受。无论是从“横向全覆盖”来看，还是就“纵向全覆盖”而言，为推进“横向到边，纵向到底”的国家监察全覆盖，落实并完善基层纪检监察监督的“最后一公里”，是国家监察全覆盖深入贯彻推行的重要组成部分，也是全面从严治党得以全面践行至关重要的一环。

（三）深化纪检监察体制改革的务实举措

在国家监察全覆盖稳步推进的同时，深化纪检监察体制改革的进程也在同步展开。中央纪委第六次全体会议再次强调要进一步深化改革并探索监督新路径，明确指出：“纪检监察机关要发挥监督专责机关作用，协助党委全面从严治党，推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径。”在改革的关系论中，顶层设计和基层探索之间相辅相成，只有二者相得益彰地良性互动与协调运行，才能真正把党的意志与决策贯彻到底。纪检监察体制的深化改革既要着眼于党中央的顶层设计与决策部署，也要回归到纪检监察的基层具体实践中来，这是保证改革实践效能的关键所在。习近平总书记强调：“全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法。”

顶层设计为基层实践提供了目标和方向指引，纪检监察体制改革的具体方案要在基层探索中不断摸索完善，实现自下而上的效果反馈，从而把顶层设计中的政策方针予以转化并落地生根。从整体运行效果来看，自党的十九大提出监察体制改革与监察全覆盖以来，纪检监察机关并合运行的模式已经形成，并彰显出较好的实践效果，为顺利完成第一个百年任务可谓功不可没。在此基础上，为顺利推进下一个百年任务的顺利实现，纪检监察在基层治理中的监督运行机制仍需再接再厉，以助推基层政权的正向合力形成和实践效能的发挥，保证基层各项改革措施的有序深入推进。因此，推进并完善基层权力监督的有效运行，既是落实纪检监察全覆盖目标任务的务实举措，也是全面深化改革先试先行的阵地前沿，更是全面从严治党走向常态化与规范化的重要体现。促进各类监督贯通融合、推进巡视巡察上下联动等改革任务均要在基层纪检监察监督的不断完善中予以实现。

二、基层纪检监察实践运行的现实困境

（一）基层纪检监察的对象范围大幅扩张

监察体制改革将国家监察全覆盖作为目标定位，监察对象范围不再是党内监督，也不是《行政监察法》中的“行政机关内部的自律性监督”，而是将所有“公职人员和有关人员”纳入其中。就监督对象来看，除了公务员与参公人员、法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务组织中从事公务的人员之外，还包括“国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员”。需要注意的是，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”并不局限于我们通常所认为的村（居）委员会中的管理人员，《监察法实施条例》第42条对其进行了更加广义的解读。监察范围的扩张不仅表现在监督对象上，还表现在监督的具体事项上。《监察法实施条例》中除了通过以人为中心的方式来划定监督范围，还通过罗列具体罪名的方式来明确调查管辖范围：第26 条至第30 条以及第52 条罗列了监察委员会监察的罪名，涉及101 个职务犯罪罪名。因此，监察调查的事项范围涵盖了职务犯罪的调查与处置，不再是《行政监察法》中“涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理”。

从另一方面来看，给基层配备的监督力量却十分有限。根据《监察法》第7 条，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会”。《监察法》第12条规定，各级监察委员会可以在所管辖的行政区域或者机关组织等派驻或者派出监察机构、监察专员。与此相适应，《监察法实施条例》第12条规定：“县级监察委员会和直辖市所辖区（县）监察委员会可以向街道、乡镇等区域派出监察机构或者监察专员。”乡镇（街道）中并不设立监察委员会，其监察力量的来源是派出的监察机构或者监督专员，并且在相应规定中适用的是“可以”这种模糊性的表述方式。同时，这些派出或者派驻基层的监察组织在实践中还存在着独立性弱、职责定位异化、执行偏差等问题。根据中央纪委国家监委的通报，从2021年全国纪检监察机关监督检查和审查调查情况来看，全国纪检监察机关共处分62.7万人，其中省部级干部36 人，厅局级干部3024 人，县处级干部2.5 万人，乡科级干部8.8 万人，一般干部9.7 万人，农村、企业等其他人员41.4 万人。从中可见，基层纪检监察的监督力量不足与监察对象范围大幅度扩张之间反差明显，这是制约基层纪检监察监督实际效果的重要因素，需要在后期的纪检监察实践中予以重点关注与解决。

（二）基层纪检监察的同级监督受到诸多限制

同级监督困境的形成，一方面在于其不具备自上而下的监督权威性，致使基层纪检监察组织缺乏对于同级党委监督的底气和魄力；另一方面，现行双重领导体制下的监察结构也使得同级监督难以发挥作用。《监察法实施条例》第10条规定：“国家监察委员会在党中央领导下开展工作。地方各级监察委员会在同级党委和上级监察委员会双重领导下工作。”对此，有学者认为，现有双重领导的制度因素是乡镇纪检监察困境的根本原因。另有学者直接指出：“被领导者去监督领导者在逻辑上是一种悖论。”由于基层监察机构、监察专员与乡镇党委之间错综复杂的内在关系，加之基层土壤中熟人关系圈的现实影响，权威性和独立性必然受到诸多限制，使得基层纪检监察人员在对于同级党委开展监督的过程中存在顾虑，监督机制难以顺利推行下去，权力制约的效果必然因此而大打折扣。

另外，村级党政负责人“一肩挑”的政策安排具有根植中国实践的本土性特征，这一政策具有加强党的领导和提升基层政权运行效率的现实价值。村级党政负责人“一肩挑”的做法在我国农村实践中由来已久，其从开始的地方实践性探索到中央层面的政策性倡导，再到最终通过党内法规的形式固定下来，经受了实践检验，是党中央基于社会发展的具体情况和基层现代化治理目标做出的重要部署，具有适应我国基层治理的特殊性与优越性。《意见》中进一步将“一肩挑”制度推广至城镇社区建设，“积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）‘两委’班子成员交叉任职”，并将之纳入基层治理现代化建设的进程之中。“一肩挑”的制度创新强化了党对农村工作的全面领导，消除了村两委之间的矛盾，提升了乡村治理效能，实现了“社会权与政治权在基层社会融合”。但是，与此同时，原先村党支部书记与村委会主任之间的内部监督格局被解构，权力双重叠加的村两委负责人既享有管理农村经济、文化事务上的自治权，又享有组织上的领导权，依赖基层政权内部进行有效监督的力量不免“势单力薄”。从实践情形来看，村（居）纪检监察员主要从“两委”班子成员中产生（村支部书记、村主任除外），尽管该纪检监察员由乡镇(街道)纪（工）委提名考察，由乡镇(街道)党（工）委审核任命，并最终报区纪委备案，但由于内生于“两委”班子成员，权力层面的监察制约关系较难形成。在此情形下，纪检监察员要真正发挥监督效力必然会受到限制，使得同级监督的优势和效能难以充分发挥。

（三）基层社会人情关系网影响纪检监察监督运行

“市县基层是一个熟人社会，监督时经常会遇到人情干扰。”可以想见，乡镇与村（居）受制于地域范围，其熟人关系网络的特征更加突出。熟人社会原本被费孝通先生用以描述我国传统乡村的社会状况，也有学者指出：“中国社会是熟人本位的社会，不仅传统中国是‘熟人社会’，而且现代中国社会亦是如此。”熟人社会是以差序格局呈现了地缘性与人缘性特征，在相对稳固的地理位置区域范围内，由亲人关系、同事关系、朋友关系、邻里关系等各种人情关系交织而成的圈子社会。其以人情交往的普遍性为前提，强调人与人之间的情理沟通而不重视规范治理，封闭性与排他性是其显著特征。熟人社会往往依赖“大家都过得去”的解决问题的方式，依赖“讲情面”而不是必须“依法办事”，这是地缘文化与封闭治理长期沉淀的结果。此种情形，必将成为基层纪检监察组织在开展监督过程中所面临的核心症结。从整体上来说，熟人社会给基层纪检监察监督带来的困境可以从以下几个角度来理解。

首先，熟人社会忽视法治作用，这与坚持法治原则下开展的国家监察全覆盖并不吻合。基层治理中形成的差序格局，从外在形式上来看就是以己为中心而形成的关系网络，展现于外的实质就是内外有别、差别对待。规则适用下的公平正义是现代法治的价值追求，但在熟人社会中，为人处世的标准往往因人而异，没有固定的行事方式与规则遵守，办事需要靠人情，注重情理运用与礼尚往来，熟人之间与生人之间进行差异化处理或特殊对待，公平法则没有突出地位与生存空间，这与纪法轨道上展开的纪检监察监督存在根本不同。其次，熟人社会是礼治社会，强调的道德伦理不具有法律规则的刚性，不太注重“对事不对人”的规则之治，而是强调如何融通性地化解问题。“我们可以说这是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于以国家权力所维持的规则，但是‘无法’并不影响这社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会。”“礼治”所要求的是以“情理”为处事原则，如同基于纲常伦理的价值维护而确立起来的“亲亲得相首匿”原则，出于亲情伦理的包庇或者隐瞒合乎人性并且天经地义，否则就是背离人性的逆反之举，会受到民众的唾骂，在日常生活中脸面无光、抬不起头。置身于基层环境的土壤之中，纪检监察组织的人员难免会受到这些因素的影响，不敢监督与不愿监督的情形随之产生。再次，熟人社会中人与人之间依靠人情这一纽带形成了关系紧密的利益共同体，开展监督调查往往会“一石激起千层浪”，庞大、复杂的关系网络使得办案人员或多或少受到一些牵绊，乃至存在良心上的不安，从而反向制约基层纪检监察监督的实践运行。

三、基层纪检监察监督提质增效的路径完善

（一）构建基层监督体系协同运行的实质优化

1.构建以上率下、上下互动的纵向监督格局

构建县、乡、村上下联动的监督协作，整合纪检监察力量并形成基层监察网络体系。如前所述，乡镇（街道）一级的基层监督力量是由派出监察机构或者监察专员来承担监督职责的。而基层纪检监察组织自身配备的监督力量相对有限，基层监察人员开展调查、监督、处置的专业能力存在不足，并且对于同级党组织的监督难以保证监督实效。实践中，部分地区通过构建县、乡、村三级联动的监督协作体系来加强基层监督效能，取得了不错的效果。例如山西省运城市芮城县通过开展协作区域建设，两个月内，“共处置反映问题线索75 件，全县10 个乡镇和风陵渡经济开发区积存的问题线索锐减一半以上。线索处置数量同比增长49%，立案数量同比增长400%，处理人员数量同比增长220%，协作优势凸显”。《监察法实施条例》第12条明确规定：“监察机构、监察专员开展监察工作，受派出机关领导”。《监察法实施条例》第13 条进一步指出：“监察机构、监察专员可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪，或者移交地方监察委员会调查。”因此，建立县、乡、村上下联动的监督协作从现行规范上有据可循，在汇聚监督力量、扩展监督覆盖面以及将全面从严治党向基层延伸上具有重要意义。

形成上下互动的纵向监督网络体系的主要目的是通过联合办案的形式，将各级监督力量攥指成拳，汇集基层监督资源，达成监督合力的效果。因此，实现各级力量的优势互补、有机整合是监督协作的关键所在。在建立监督协作的具体实践中，尤其要注重以下几个方面：一是上下联动、统筹协调，监督协作的组长由区县纪委监委领导班子人员担任，通过强有力的组织领导机制，发挥指导监督与统筹安排的作用；二是就近整合、规模适度，对各区县以地域相近为标准划分出不同的协作区域，便于开展日常工作，利于监督工作的统筹安排；三是力量互补、人员搭配合理，将具有专业能力和监督经验的人员与年富力强的人员队伍相整合，发挥各自的优势；四是制定相应的规范性文件将协作区域的工作安排、机构设置固定下来，进一步明确主体责任，强化监督职责，形成长效化的规范运行机制。通过建立基层监督协作区域的方式“集中会战”，实现基层监督人员的统一管理、集中调度与信息资源的共享互通、整合运用，能够最大限度地提升基层治理效能，夯实基层纪检监察监督的力量，提升执纪执法的效率，增强纪法监督的效益。

同时，构建基层监督协作运行机制，将上级纪检监察机关与基层纪检监察组织整合到紧密性体系框架之中，能够使基层监察组织通过依托上级纪检监察机关而被赋予更强的监督权威。由此，基层监察机关通过借助上级监察机关之力，能够一定程度上克服对于同级党委监督难的问题。因此，一方面要强调上下级监察组织之间应形成紧密互动的运行体系，让区县纪委监委领导班子人员担任协作区域的组长，频繁增进日常性的工作交流；另一方面要强化上级纪检监察机关对基层纪检监察组织的直接领导，在开展监督的各项具体工作过程中，在现行的双重领导体制内强调以上级纪检监察机关的领导为主。对此，《监察法实施条例》第10条规定：“地方各级监察委员会在同级党委和上级监察委员会双重领导下工作，监督执法调查工作以上级监察委员会领导为主。”正如有学者指出的，根据纪委监委的不同职权来理解双重领导制，在监督执纪问责上坚持上级纪委监委领导，而在协助党委开展党风廉政建设时，坚持党委的领导。这样不仅能够较好地兼顾双重领导机制，而且也有助于执纪执法工作的有效开展。

2.建立左右配合、内外联动的横向监督网络

基层治理现代化视域下的监督主体既包括专责性的纪检监察机关，同时又将更广泛的社会力量纳入基层监督的体系，更加契合自治与共治的现代治理逻辑，也符合权利与权力和谐共生的现实路径。《意见》对“治理现代化建设”的目标进行了科学定位，即“各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。对于如何贯通纪检监察监督与社会监督之间的关系，实践中已经进行了一些创新性的先试先行。2018 年8 月24日，中央纪委国家监委印发了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，特约监督员从各一线代表和基层群众中优先聘选，其主要职责是“发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用”。再如，部分地区以网格化管理为平台，将纪检监察监督与社会监督共同嵌入其中。山东省章丘市纪委“大力构建群众监督网络”，构建了“‘市纪委+派驻组+单位+群众’的四级监督网”。河北省任丘市构建了“市、乡（镇、街道）、村（居、社区）、组四级网格化管理方式”，以纪委监委班子成员作为网格管理员，并且每组配备1名纪检信息员，在全市配备了近3000名纪检信息员。网格化监督借鉴了网格化管理的治理思路，最大限度地发挥了各个单元格之间信息交流与资源共享的优势，同时充分调动了社会群众参与基层治理的民主自治意识，在实践层面发挥了积极作用。

在网格横向监督的具体构建上，尤其要注重以下两个方面：首先，要加强村（居）务监督委员会与纪检监察组织的沟通协调，最大限度地形成力量整合。《意见》明确指出：“强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。”基层群众性自治组织中从事管理的人员属于监察的对象，纪检监察监督对象的延展需要推进纪检监察监督工作的有序开展，村（居）务监督委员会与基层纪检监察组织协力运行是其路径选择。在此基础上，纪检监察组织要进一步加强对村（居）务监督委员会的业务指导，增强其监督业务能力和依法依规办事的水平。同时，还要注意的是，无论是村（居）务监督委员会还是网格化监督，均是社会监督力量参与基层治理的现实渠道，而只有将这些社会监督力量融入纪检监察的体系，让“权利制约权力”通过专责监督背后的权力支撑转变为“权力制约权力”，从而展现监督实效。因此，村（居）务监督委员会与网格化监督中均应当有纪委监委人员任职，通过交叉任职、兼职的形式将社会监督力量整合到纪检监察的体系中来，从而最大限度地形成基层监督合力，发挥社会监督的实质效能。

其次，要处理好社会监督与纪检监察监督在基层监督体系中的职能分工，避免工作重叠浪费监督资源。正如有学者指出：“村务监督委员会制度依然存在着村务监督定位模糊、村务监督缺乏针对性、村务监督能力不匹配以及村务监督的适用性不足等问题。”在整个监督体系之中，纪委监委的专责监督是监督体系的主干，其他监督则是向外延伸的枝干，严密监督网络需要多元监督方式并形成合力。社会监督力量在基层监督体系中的主要定位是监督前沿的信息收集，以及在纪委监委介入之下的监督落实、整改调整与效果反馈。就具体分工而言，现有基层监督中的村（居）务监督委员会属于监督体系中的“哨兵”，正如2017年《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中所指出的“村务监督委员会的职责是对村务、财务管理等情况进行监督，受理和收集村民有关意见建议”，其主要作用是事前监督与事后反馈；特约监督员是监督的纽带桥梁，为社会监督提供专业意见，串联起监督的各个环节；网格化监督属于公众监督的空间和各类信息汇总的技术平台；纪检监察监督则是发挥事中监督与违法违纪处置的中坚力量。让社会公众监督与纪检监察监督在整个基层监督体系之中明确定位、各司其职，使得基层各种监督力量在队伍上有机整合、组织上分工明确、工作上衔接顺畅、质量效果上更上台阶。

（二）通过多种监督方式并行来增进基层监督实效

1.通过提级监督解决同级监督尴尬

“从监督有效性上看，上级对下级的监督因上级具有的权威性而最为管用。”如前所述，基层监督对于同级党组织的监督存在制度困境，在熟人社会的生活环境下，基层监督往往由于奉行“好人主义”“懒政思想”，导致基层纪检监察在监督的过程中面临“看得见，不愿管”的困境。虽然上级监督因具有权力架构上的优势而“管得住”，但是往往面临着“看不见”的局面，因此，在基层强调自上而下的权力监督具有现实必要性。针对此问题，提级监督可以消解二者之间的问题与矛盾，让基层监督在“看得见”的同时也能“管得住”。从目前部分地方的试点工作来看，提级监督发挥了不错的效果，例如浙江省柳垟村的村党支部书记多次被群众举报其滥用职权侵占工程款、私自设立小金库等问题，镇纪委核查一直没有突破。镇纪委移交平阳县纪委监委提级监督后，在7天时间内完成了立案，迅速开展了进一步核查工作。从中可见，在基层监督面临实践运行的瓶颈制约之时，需要针对性地提出解决方案，以克服传统思维与视域局限性，才能从根本上较好解决实践中面临的“不敢管”“不愿管”的困境。

提级监督要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，而不能不加区分、面面俱到。抓住问题的主要矛盾就是要突出工作重点，这是唯物辩证法的基本立场，提级监督不是平均用力，也不是否定基层监督的基础性工作与实际作用。提级监督需要在基层监督的具体实践过程中注意如下两方面：一方面，要强调提级监督是针对重点人员的专项监督，通过权力监督抓关键少数，能够形成“头雁效应”。正如习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次会议上所强调的，“抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题。各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’”。因而，基层领导班子成员是提级监督的重点关注对象，需要重点针对这些“关键少数”开展监督，以防范权力滥用的潜在风险。另一方面，也要明确提级监督是面向重要事项的针对性解决，是基于基层监督前期工作中的问题所做的积极应对，并不是大包大揽、统筹统管。十九届中央纪委第六次全体会议公报明确指出：“坚决查处基础设施建设、公共资源交易等方面腐败问题，持续推进金融领域腐败治理，深化国企反腐败工作，深化粮食购销等领域腐败专项整治。”这些牵涉基础设施建设、公共资源交易等领域的问题需要细致梳理，针对其中长期未能解决或者解决不好的问题，通过提级监督的方式加强监督，以“问题在哪里，监督就在哪里”为方向指引进行针对性突破，以人民利益为中心，从而有的放矢地聚焦重要事项，妥当解决基层治理中的突出问题，并且基于治理方式的完善而弥补存在的监督短板。

2.贯通融合巡察监督破除人情困境

巡察制度能够有效破除熟人社会存在的监督困境，应当充分发挥此种监督方式的优势。诚然，如果巡察主体和巡察对象同处于一个社会圈子，仍然避免不了遇到熟人社会的监督困境。交叉巡察制度是应2017年《关于市县党委建立巡察制度的意见》“针对熟人社会、对村巡察等难点问题，积极创新组织形式和工作方式”要求下的实践创新方式。交叉巡察制度通过在异地抽调巡察组成员，由市委巡察组统一调度，采用完全不同于属地管辖的异地监督模式。从整体上来说，交叉巡察的实践运用可以摆脱人情约束，人民群众才敢于抛开顾虑，针对现有问题进行监督或者举报，陈述自己的真实意见与想法。

从基层实践探索来看，交叉巡察制度也确实收获了较好的实际成效。“自行巡察的11个单位，平均每个单位发现问题5.6 个、问题线索4.4 件；接受交叉巡察的3个单位，平均每个单位发现问题13.7个、问题线索9.7 件。”同时，巡察制度还能解决基层纪检监察对于同级党组织监督乏力的问题。巡视巡察监督是一种自上而下的党内监督形式，从《中国共产党巡视工作条例》第13条和第14条的规定可以看出，巡视监督的监督方式属于“下巡一级”。并且，巡视监督的重心也非常明确，是针对党组织领导班子的监督利刃。除此之外，巡视巡察监督“集政治权威、组织权威、制度权威于一体”，在对于基层党组织的监督上，巡察监督具有传统监督不具备的现实优势，这也决定了要重视巡察监督在基层实践中的积极运用。

巡察监督要将制度优势转化为实际效能，需要与纪检监察监督贯通起来一并加以运用。如前所述，交叉巡察制度以外部力量来“察觉”问题，其难以像当地的纪检监察组织那样对相关事实的掌握达到全面深入的程度。因而，需要基层纪检监察组织提供一些关联性信息，通过前期的信息获取为巡察工作提供良好的基础。《中国共产党巡视工作条例》第21条指出，巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。同时，巡察机关并不享有对案件审查调查与处置的职权，根据《中国共产党巡视工作条例》第20条、第23条以及第28条规定，巡视组对于党风廉政建设等方面存在的问题应当提出处理意见，对于所发现的干部涉嫌违纪违法的具体问题线索，移交有关纪律检查机关或者政法机关处理。巡察监督是作用于基层的放大镜、探照灯，此后的审查调查、具体处置工作等仍然要由纪检监察机关来进一步开展。因此，只有将二者职能职责互补，嵌入整个监督体系中贯通运用，才能充分发挥出基层监督的实际效能。

3.智慧监督激发基层监督合力

智慧监督的第一个层面是大数据监督、信息化监督，是顺应信息时代发展、回应基层治理现代化要求的重要方式。一方面，大数据监督能够将各项监督主体、各类监督方式贯通融合，是智慧网络时代监督提升效能的关键性环节。无论是监察机关的上下联动，还是网格化监督的构建都脱离不了数据整合与信息共享，“技术是网格化监督的基础性要素”。通过信息资料层面的互通共享，能够确保各个监督环节的顺畅衔接，如果信息上不对称，社会监督力量就难以与监察监督有效整合，巡察监督也难以与监察监督同频共振地发挥监督合力。另一方面，大数据监督能够充分实现信息公开，确保人民群众和各类监督主体的知情权，是各方有效开展监督的前提条件；同时，大数据监督还有排斥人情干扰，促成监督公正化的积极作用。运用技术手段代替经验判断，能够使监督的公正性、客观性和权威性得以彰显。因此，在大数据时代，要加快构建“互联网+基层监督”的资源共享平台，利用互联网带来的优势拓宽监督渠道，融合各方面的监督力量，最大限度地发挥基层监督合力。

智慧监督还有人本主义、多元服务的深层内涵。智慧监督是智慧治理在社会监督层面的延伸，智慧治理与数字治理、智能治理的概念并不完全等同，智慧治理并非仅停留在数字化、智能化、信息化的技术创新层面，“智慧治理融合了工具理性和价值理性”，“强调以人为本、注重满足多元化服务”的价值目标和理念追求。《意见》在“加强基层智慧治理能力建设”中也指出，要提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。因此，智慧监督要确保监督信息数据的公开能够真正服务于社会群众，并且使群众方便监督。考虑到我国人口老龄化严重与基层群众文化层次不高的现实，数字化监督平台的构建要“通俗易懂”“简便易行”，要推行适合基层群众使用的智能平台与无障碍信息服务，让智能化能够真正落到实处。

在“互联网+监督”平台的构建上，要注重将上下级纪委监委、巡察监督小组、基层事务等方面的监督平台进行一体化的有机整合，推进协同监督体系的形成。并且，在网络监督平台的功能设置上，要打通廉政信息公开、调查流程、问责情况、结果反馈的全链条，方便巡察监督、提级监督等各项监督方式上的工作对接与移送；同时，网络监督平台要考虑人文关怀，提供高效便民的监督渠道。例如，重庆市长寿区纪委监委运用大数据，精准生成了全区政治生态“全景图”、各单位政治生态“具象图”、政治生态变化“趋势图”和政治生态“净化图”，同时通过二维码深度融入群众生产生活实际，开发了“码上监督”系统。依赖互联网技术带来的现实便利，既能够在大数据的支撑下生成较宏观的图象，又可以以便民方式提供便捷的监督渠道，将二者结合起来，通过政治生态图像描绘以调动监督资源的配给，引导基层纪检监察、巡察监督与社会群众监督等介入，把多项监督导入需要监督的重要领域及其环节，依靠监督综合发力并带来实质效能提升。

四、结语

纪检监察体制改革所取得的成绩有目共睹，但是现有成绩并不代表已经解决了所有问题，更不代表在此基础上没有进一步提升的空间。基层是权力结构运行的末端，也是维系广大群众切身利益与美好生活的最直接场域，加强基层纪检监察监督具有促进党风廉政建设与群众幸福感受的积极意义。然而，受制于权力运行与监督机制运行的方式，自上而下运行的监督权传导往往带来递减性消散，并在权力末端出现疲软之势。基层治理现代化需要基层纪检监察监督的积极跟进，需要把纪检监察全覆盖辐射至基层实践，并结合中国新时代基层治理的现实进行策略应对。纪检监察体制改革的主基调已经形成，全面从严治党深入推进的步伐不会停歇，基层治理现代化的目标不会动摇，基层纪检监察的推进完善永远都是进行时态。在稳固现有基层纪检监察组织体系的框架之下，结合基层自身的实际情形进行纪检监察监督的路径完善，需要针对纪检监察运行的问题进行针对性解决，通过丰富监督形式、整合监督力量、补齐现实短板并解决实践问题，依赖脚踏实地改革创新的步伐来切实提升纪检监察监督的实际效果。