城投类企业财务管理存在的问题及对策探究

胡芳霞 付姣姣

（金华金开城市建设投资集团有限公司 浙江金华 322000）

随着经济的发展和技术的不断进步，政府将一部分职能分离出来，组建了城市投资建设类企业，负责辖区的基础设施建设、土地一级市场出让、二级市场流通转让、城乡土地征收、安置房开发建设、市政园林工程施工建设、EPC项目施工及维护、教育卫生等公共设施建设、城市公共资源等国有资产开发运营及管理。地方城市投资建设类企业在地方基础设施建设方面发挥着举足轻重的作用，除了承担政策性任务外，还要适应市场创造经济效益，从财务工作的角度来看，还有很多需要努力的地方。现阶段，城投类企业财务管理工作有几个必须引起重视并调整的方向——充分运用人工智能技术，建立集团财务中心，加强集团战略协同；制定集团及子公司参股的混合制公司的财务管理制度规范；严格规范破产重整项目的债务重组审查；积极探索新基建领域的融资渠道和方式。

一、城投类企业提高财务管理水平的重要性

（一）提高财务管理水平有助于促进企业的业务管理

财务管理存在于企业生存的全过程，从申领营业执照，业务发展，到成熟壮大，资金交易存在于企业的全生命周期。财务管理涉及筹资、运营、分配等各个方面，以及内部员工、债权人、债务人、投资者、政府部门等各利益相关者，发挥着资金管控、控制成本、指导监督的作用，对改善企业经营效益具有显著影响。企业业务管理是指对企业经营过程中的原材料采购、生产制造、产品销售、售后维护等各个环节，按照战略目标，执行规范、有效的控制、调整、管理活动。企业的业务管理是核心环节，直接关系到企业的绩效，良好的财务管理水平有助于优化企业的业务管理流程。

（二）提高财务管理水平有助于提升企业绩效

企业绩效是指在一定的会计期间内企业整体的经营效果，主要体现在一系列财务指标上，经营业绩主要考核管理层和员工在工作过程中，在企业经营、企业成长、企业发展等维度所取得的成果。财务管理有助于实现企业的成本控制目标，大型企业从上年末就开始制定下一年度的全面预算，涵盖人工成本费用预算、固定资产投资预算、营业收入与营业成本预算、现金流量预算等，再由这些预算衍生出下一年预算的资产负债表、现金流量表、利润表、所有者权益变动表。这些制定好的预算可以为高管提供有效信息，严格控制成本费用，对不合理的支出严格管控，从而降低企业的运营成本，提高经营绩效。

（三）财务管理水平提升有助于促进企业现代化发展

数字时代背景下，人工与数字的结合渐渐改变着人们的生活、工作方式，传统的产业核算模式正面临挑战，比如财务共享中心正在再造财务管理流程，塑造新型财务管理理念。目前金融机构管控、税收征收管理日益现代化，现代财务管理趋于智能化、数智化、平台化。现代企业有以下几方面特征：以现代科学技术为支撑；具备完善的现代企业制度；管理水平现代化；具有与之相适应的企业文化。财务管理水平是管理水平现代化的重要体现，企业财务管理必须配合企业整体战略，财务管理的中心是资金管理，根据业务量科学预测资金需要量，对筹资、投资、运营做出最佳决策，降低加权资本成本，从而有助于企业实现战略目标。

（四）提高财务管理水平有助于适应国企市场化改革

城投类企业市场化改革发展过程中存在一系列财务问题：负债比例过高，权益和负债比例不合理，风险管理与内部控制薄弱，提高财务管理水平有助于适应国企市场化改革。总的来说，国有企业的平均资产负债率超过60%，大多数城投类企业一方面需要履行政府职能，一方面还要创造利润，因此需要采取债务方式融资。由于政策和制度的原因，一些需要靠发行专项债来满足资金需要的公共基础设施建设和固定资产投资项目，基本上都需要通过债务筹资，相较于股权融资，债务融资方式需要定期偿还本金和利息，资本成本低但是偿债压力大。现阶段，城投类企业也在积极探索市场化改革道路，开始重视固定资产和无形资产在投融资决策中对价值创造的积极影响，积极主动调整资本结构。

在企业发展过程中，不断推进国企薪酬改革，建立以经营绩效为导向的薪酬考核体系，缓解城投类企业所有者缺位问题。目前不少国企为推动市场化发展，将高级管理人员、核心技术人员和具有重大贡献的员工列入股权激励计划名单，通过授予股票期权、限制性股票、虚拟股票、股票增值权等方式来留住并激励员工，这种通过现金结算和权益结算的股权激励计划是市场化的典型特征。然而还有很多城投类集团及子公司的权益和负债比例不合理，不少企业的营业净利率和权益净利率为负数，总资产周转率过小，权益净利率过高。风险管理与内部控制薄弱，从根源来看是因为管理人员还没有适应市场化的节奏。现阶段信息传播风驰电掣，对于问题的处理和反馈也提出了现实要求，城投类企业集团及子公司提供的产品或服务必须符合企业长远的战略目标，并同时考虑政治、经济、法律、技术、社会、生态等方面的影响，统筹安排，加强内部控制，抵御各类风险和危机。

二、目前城投类企业财务管理存在的问题

（一）企业财务管理智能化程度不足

现阶段，城投类企业财务人员除了要进行日常的费用报销审核、营业收支核算、财务报表生成、制定年度财务预算、配合会计师事务所和税务师事务所审计，还要每月定时报送单位国资快报、合并国资快报、快报分析、财政月报，每月上旬申报个税和企业所得税，常规性和程序性的工作量较大，而且人工机械劳动难免会产生误差，导致审计时发生这样或那样的问题。比如因为用友系统无法读取管理费用贷方发生额，导致期末利润表当月净利润与未分配利润不一致。传统的工程款付款需要集团工程部或子公司综合部门将付款申请书、发票、招标合同、中标通知书、三方协议、情况说明等原始凭证在协同办公系统上发起工程款支付申请，审批流转路径一般是申请或经办人、会计、财务经理、公司分管领导、总经理、董事长，集团综合转发或者财务人员核定最终金额并结束流程，结束之后再由出纳付款，会计及财务经理复核，付完款会计在用友系统制单，这样才算走完一笔业务，类似的业务可能一个月会有几十笔或上百笔，简单的机械劳动占用了财务人员相当多的时间和精力。此外，企业下设新成立子公司还处在导入期的成长阶段，长期以来所有者缺位，企业存在管理滞后、财务沙盘模拟缺失等问题，集团合并报表填报方式为机械的公式设置，存在多方挂账现象。城投类企业作为合并财务报表主体，中层财务人员需要手工报送国资快报、合并报表、财政月报，智能化程度不足。

（二）混合制公司财务管控模式并不成熟

混合所有制经济具有鲜活的生命力，国有企业要积极努力发展混合所有制经济，促进不同所有制企业资本交叉持股，允许并鼓励非国有股东进入董事会，并参与公司治理。有学者认为，明析的产权主体以及产权主体变化对国有企业经营管理人员可以起到激励和监督作用，在国企市场化改革中，民营资本的参与可以提高国有企业的公司治理水平。混合制公司成立初期需要拟定公司名称和经营范围等，简单的财务管理模式是由混合制公司自由招聘专职会计人员和出纳员若干名，国企投资方指定一名财务监管人员，为实现实时有效监管，公司需要为监管人员开通所有账户业务查询权限，结算模式则根据业务约定。然而如何实现对混合制公司科学有效的财务管控，目前还没有成熟的模式。

（三）破产重整债务重组存在信息不对称

近年来，城投类企业积极参与地方破产企业重整事宜。如果经营者得到的信息有误，重整就会偏离预定的效果，因为在重整的过程中，难免存在信息不对称的情况，资产评估机构的评估报告，破产企业的经营人员，移交的合同、文件、方案、账本等材料并不能百分之百呈现破产企业的价值。破产企业的供应商、员工与税务机关所能获得的企业信息存在较大差距，与企业管理层或业务人员接触较多的供应商拥有天然的信息源，利益相关方可能联合多个债权人签订各种协议，实现自己的利益诉求，导致损害企业整体破产重整的目标。

对房地产企业而言，最大的资产便是土地和建筑物，两者密不可分。企业的存货——房地产金额较大，如果房地产处在在建状态还未完工，则在建工程科目金额较大。账面价值按历史成本计量，清算变现率随市场行情的变化而不断变动。企业清算价值包括无形价值、客户质量、创新能力等，具体包括员工生产率、高学历员工比、工资薪酬费用比等。房地产企业的信誉和品牌是一种无形价值，是企业破产重组的核心部分，这是企业选择破产首先要考虑的问题。此外，银行等债权人边缘化现象较为严重，无法在破产重整过程中发挥应有的作用。

（四）新基建领域融资需求较大

城投类企业面临着新基建领域的融资压力。近年来，大数据与新基建融合的趋势愈演愈烈。为加快新型基础设施建设进度，城投类企业除了经营传统的基础设施项目，还应布局5G、城际高铁、轨道交通、新能源汽车小镇充电桩、人工智能、工业互联网等领域。有机构预测，新基建将带动巨额投资，直接拉动数万亿元的产出。然而在宏伟蓝图下的一个现实问题便是资金缺口。城投类企业采用何种方式融资，如何吸引社会资本、调动民营资本参与积极性成为当务之急。

三、城投类企业财务管理完善对策

（一）充分运用人工智能技术改善财务管理水平

1.利用人工智能技术改变传统的财务工作内容与模式。国企正在进行市场化改革，建立以经营绩效为考核指标的晋升及评价体系。数字化是国企市场化进程的一条全新赛道，财务管理工作成为企业数字化市场化转型的引擎。财务数智化转型使得财务人员从事后核算走向实时反映，模拟沙盘，驱动绩效。城投类企业往往资金量大，业务繁重，每个月需要报送四表一注，还要报送国资快报、财政月报，这些表格涵盖了传统的财务报表数据，中层财务人员还需要定期编制合并资产负债表。此外，对于一些新获拍的项目，中层财务人员需要进行资金测算，成本、利润预估。常规性和程序性的工作占用了财务人员很多的时间和精力，人工智能技术可以根本性改变城投类企业传统的财务工作内容与模式。

2.采用人工智能技术能够准确提升财务管理工作的精确性、时效性。城投类企业财务重大支出需要报区管委会及国资监管部门进行审批，层层审核，财务核算资料齐全，会计核算依据完备。基于此情况，引入人工智能技术可以提高会计工作的规范性，实时监督真实性，有效提高财务核算的效率与效果。根据集团及子公司的财务制度，二十万元以上的项目需要公开招投标，付款时需要提供供应商付款申请单、发票、中标通知书、三方协议、验收报告、合同或文件；一千元以上的采购需要对三家单位询价并汇总，提供的材料有询价及询价汇总、购销合同、送货单、领用单、发票；一千元以下的货物采购需要填写申购单及领用单，供应商提供的货物发票；内部员工差旅费及公杂费报销需提供发票、外出审批单、邀请函、行程表等佐证资料，根据标准进行报销。在所有资料齐全的情况下，采用人工智能技术能够大大提高会计核算的准确性。财务人员如果不积极主动学习新的财税政策和知识，容易做出错误的职业判断和会计处理，导致工作时效滞后，而人工智能技术可以通过系统更新来避免这一问题，实现会计核算的时效性。

3.人工智能技术能够减轻机械工作负荷，开展纳税筹划。目前人工智能技术完全可以应用到基础设施建设类企业中，利用信息化手段减轻基础会计核算压力。当财务人员忙于应对日常的核算工作时，职业的反思和改进时间就会大大减少。如果能利用人工智能技术直接扫描原始凭证，自动识别业务发生的时间、银行账号、金额，直接联动生成凭证，期末自动结转损益，年末自动提取盈余公积，生成财务报表，将全过程生成的财务数据储存在云端，并联动填列国家电子税务局进行纳税申报，便可以将财务人员从日常繁琐的程序性工作中解放出来，从而投入更多的时间开展降本增效工作，同时可以在税务管理方面产生积极良好的影响。

4.利用人工智能技术构建财管融合的智能合并报表支撑体系。为了能更好地适应市场经济，国企正在进行市场化改革，开启了多样化、集团化经营模式。现在很多城投类企业集团根据业务需要下设若干子公司，分别负责不同方向的经营管理，如市政园林公司、环境管理公司、数字化公司、测绘公司、投资类公司、置业公司等。常规的合并报表编制程序复杂，往往需要经历多个环节：第一步，设置合并工作底稿，将母公司及纳入合并范围的子公司个别财务报表数据迁移至合并工作底稿。第二步，编制调整及抵销分录，对于一些集团内部关联交易需要编制调整分录进行抵销，调整后计算合并财务报表各项目合并数，填列至合并财务报表。由于合并财务报表较为复杂，涉及顺逆流交易、同一控制下或非同一控制下长期股权投资、以前年度损益调整等。在此情况下，集团急需构建财管融合的智能合并报表体系。

现代信息技术高度发展，多维度架构和内存存储计算技术足以支撑财务数据业务化属性的展现与归类。城投类企业为了更好地进行管控，实现企业的经营管理目标，需要提前进行全面预算，将各部门的经营活动进行规划，制定资本支出预算、财务预算，预算的工作量庞大，每个子公司根据自己的业务状况制定预算，集团再根据各子公司的预算来制定合并层面的预算。如果能利用人工智能技术自动生成集团层面的合并全面预算，将会大大提高工作的效率。

（二）规范城投类企业集团及子公司所参股混合制公司的财务管理制度

随着市场环境和经营活动的日益复杂，国企必须要贴近市场，让市场来激活业绩。目前，很多国有企业不仅要创造绩效，还要承担一部分政策性任务，完成这些任务并不一定能增加企业的账面盈利水平。各地国企都在进行市场化改革，集团有自己的总体战略、经营战略、职能战略，成立混合制公司是集团业务市场化的一种表现，混合制公司由于是国有企业和民营资本共同参与的，充分激发了企业活力。一方面，要激发混合制公司的财务主动权，混合制公司的财务职能战略服务于公司总体战略。另一方面，作为金融工具投资或长期股权投资参股国有企业，为保障股东利益，如何实现对混合制公司的财务管控？可以从日常着手：

1.积极推进混合制公司的管理会计职能。管理会计由两部分内容组成——成本管理和管理控制，从理论上讲，促进企业战略、业务、财务职能一体化最有效果的方式便是管理会计。国企混改有利于提升经济发展的质量与速度，城投类企业各子公司已先后进行股权混合制改革，成立混合制公司，并保障民营资本提名委派高管的权利。由于资本具有逐利的天性，引入混合制公司，非国有股东参与公司治理能够有效发挥民营资本的监督和制衡作用，缓解内部人控制和所有者缺位的问题。现阶段，国企差旅费、会议费、培训费、交通费、接待费等公务支出都有严格的报销标准。国企经营者以各种形式发放补贴的现象已不复存在。基于业绩的高管薪酬考核制度在一定程度上可以鞭策治理层提高产业效率。在市场化水平较好的地市，财务人员定期分析公司的资产负债状况、经营业绩、盈余水平，不断获得成长。上市公司的商誉具有很强的主观性和不可核实性，在实际会计操作中，企业可能将商誉按会计准则分配到价值较高的资产或资产组上，以促进或避免计提商誉减值，会计准则需要财务人员根据职业判断适当提取商誉减值，这在很大程度上具有操作的空间，这就要求提高企业财务人员的职业素养和职业判断力。

2.规范混合制公司日常财务管理制度。混合制公司财务人员负责具体的财务管理与经济业务核算，反映公司的财务状况和经营成果，监督公司的财务收支，统一调配调度资金。印章管理方面，印章由法定代表人授权相关部门管理和使用，原则上不得带出公司使用，确需携带需经审批。财务人员按规定对混合制公司实行财务监督，对不真实、不合法的业务坚决不受理，对于与账套不符的实物款项，应当立即进行处理，重要事项立即向公司负责人汇报，实现事前、事中、事后全过程管理。对于公司之间的资产划拨，划出方与划入方账务处理应做到统一口径。

（三）严格规范破产重整项目的债务重组审查

近两年城投类企业参与的破产重整项目日益增多。随着房地产经济下行压力增大，不少房企濒临破产。《破产法》将破产重整制度确定为有效的市场退出机制。城投类企业也正在以破产重整的形式收购处置市场上的不良资产。资金问题贯穿于房地产企业整个运营过程中，包括拍地、招标、建设、装修、预售、回款。破产重整的企业在债权债务人的参与下进行债务重组，可以帮助企业从经营不善的泥潭里摆脱出来。购买方收购此类破产企业时必须认真核实管理人汇总的债权债务信息，注意不同类型的破产审查。城投类企业参与破产重整具有可行性，一般而言，企业自身的价值和适应能力越好，破产重整的效率越高。

1.关注财务指标，及时签订业绩承诺协议。对于一些质量较差的破产重整企业，应及时出手，不能等股东或市场价值大幅缩水时再进行破产重整，可以与股东签订对赌协议，要求对标方履行业绩承诺，严格监督未完成业绩承诺的企业操纵会计利润的行为。在大型的企业集团并购交易中，广泛存在对标方进行业绩承诺的现象，一些小型交易则可以选择不采用这种业绩承诺的模式。但是为了保证自身的权益，很多兼并重组的企业都不约而同地遵循上市公司重大重组办法，进行业绩方面的承诺。在业绩方面并购方关注的是收入成本费用、资产负债等基础财务状况，一旦房地产企业破产，预售的房屋无法交付，而预交房款已被投入到企业的运营和日常支出中，企业便会出现资金链断裂，资不抵债，陷入财务危机。城投类企业在并购前必须委托中介机构严格审查房地产企业的财务状况，特别是资产负债率、资本周转率、清算价值比率、利息支付保障倍数。开发商已经经法院裁定进入破产程序，那么业主便是普通债权人，可以通过法律途径申报自己的债权。管理人应对所有申报债权的债权人进行审核并造册，定期召开债权人会议，进入重整后，债务人应监督管理人的经营管理事务。

2.根据国家地方政策进行业务整合。随着经济增速放缓，要求放松房地产行业调控的呼声越来越高，有些人认为需要充分考虑房地产行业局部和短期风险，适当放松防止系统性风险。中央对房地产的调控考虑到因地制宜，鼓励各地结合自身实际情况和现实问题及时适度调整松紧尺度，防止发生大范围的风险重合效应。一方面，国家宏观调控房地产行业，不少一线城市发生土地流拍现象，房地产泡沫正在和国家低碳政策形成叠加效应，建筑和房地产行业在某种程度上来说属于高能耗产业。另一方面，国家在宏观层面通过颁布政策条例，促进房地产行业有机配合，形成良好合力，防止产能冗余。

（四）积极探索新基建领域的融资渠道和方式

1.继续巩固现有的融资渠道和方式。资金来源是一个现实问题，目前封闭式小区及学校普遍建设了人脸识别点位、车辆抓拍点位、社会面视频监控接入、精密流动人口智控，视频、图片储存，后期后端安全数据，智慧城市管理平台对接等项目皆为国企筹资，财政按年支付。对于一些自筹项目由国企融资集团以发行债权、银行借款、集团内归集调拨等形式筹集。当前5G、新能源汽车基建项目资金需求额巨大，而资本注入的进度和力度不足，导致政府、企业、市场三者之间的资金融通格局尚未真正形成，大大制约了一些新基础设施领域的建设发展步伐。目前为了实现“双碳”目标，众多车企都在积极布局新能源汽车领域。而发展新能源汽车面临的最大问题便是电池和充电，就这一点而言，超级充电设施具有广泛的应用前景，能够充分解决电动车充电难、充电慢的问题。面对这样的规模化发展前景，资金成为最大的现实需求，国企一般只能采用资金调度来解决，一些财政类项目则需要报A++平台。

2.适当采用股权融资方式，引入新的合作者。相较于债务融资，股权融资没有还本付息的压力。初创业务经营风险高，股权融资适合发展初创期业务的企业，由于一般公共预算收支有差额，很少有地方能够实现财政盈余，近年来地方政府债务负担加重，风险放大，再加上疫情防控支出较多，很难安排更多的资金用于支持新基建项目，一方面这些基建项目规模大、建设时间周期长，市场的培育也需要一个长期的过程，短期很难看到成效，能利用固定资产抵押贷款的情况也不多见。比如充电设施前期需要投入巨额的研发费用，能否在财务上将研发费用资本化，需要观望后期能否形成固定资产，如果国企内部资金调度无法填补缺口，那么只能转向融资租赁公司或担保公司，这一类公司会深入了解新基建行业和企业，为有前景的企业提供融资担保服务，毕竟单一的银行贷款模式很难满足这些新领域的资金需求，因为银行也有流动性风险，短期看不到营收、利润，金融高管会感到担忧。因此不少民营企业转向股权融资等所有者权益类的融资方式。股权融资使用寿命长，没有定期的财务压力，不需要还本付息，财务风险小，能增强企业的信用和实力，然而股权融资面临股权分散和失控的风险，对于投资者来说只有市场才能决定投资是否能收回。此外，中小企业在考虑融资方式时，不仅要考虑融资问题，还要考虑中小企业本身的内部管理水平。股权融资的过程是吸引直接投资者、引入新的合作者、实现企业市场目标的过程。

3.进一步规范集团及下属各级经营单位的资金调度账务处理。集团内部往来款记账科目有统一的规范，集团内部资金往来包括一般资金调度、融资本金调度、融资利息调度、内部借款、资金归集下拨、内部借调资金占用费、资金集中管理收益分配等。内部往来融资本金调度，包括银行借款与融资租赁，子公司将融资调入母公司，母子公司均通过银行存款和内部往来科目核算，归还时分别做相反的分录；关于内部往来的融资利息，通过“内部往来——融资利息调度”科目进行核算；对于短期临时的无息资金调度，则通过“银行存款”“内部往来——内部借调”科目进行会计处理；现代企业集团为了统筹资金管理，节约资金的时间成本，往往会在内部设置资金池计划，资金池里常常会有资金的归集和下拨，母子公司银行存款发生资金的归集和下拨亦通过“内部往来——归集下拨”科目进行反映；集团内部借款按流程签订内部借款协议，约定内部借款产生的资金占用费，母公司也会集中核算资金集中管理产生的收益，这部分是归属于母公司的财务费用，子公司则相反。

四、结语

城投类企业的业务范围与房地产、建筑施工企业截然不同，财务管理的模式和内容自然也不一样。企业必须充分运用人工智能技术，提高财务工作的效率与效果。面对市场化改革的浪潮，企业只有立足自身实际，明确业务的管理要求，才能在各业务管控环节游刃有余，对于新领域的财务管理布局宜早不宜迟。对于新基建项目，光靠集团内部资金归集下拨、银行借款筹资、发行公司债券、财政拨款已无法满足企业筹资需求，企业应积极拓宽资金的来源与渠道，从根源上优化集团及子公司的产品和服务，提高资产的周转速度，适当提高企业的营业净利率和权益净利率，从而构建并优化财务指标体系，平衡负债与所有者权益。