地方政府创新可持续性文献综述

陆佳卉

（上海工程技术大学，上海 201620）

一、地方政府创新的基础研究

（一）地方政府创新的内涵研究

政府创新的概念是由经济领域引入的，熊彼特在1912年于美国出版的《经济发展理论》中首次提出了“创新”这个概念，并于1939年对“创新”这个概念进行了明确的定义，即在经济领域中引进新的组合来使生产手段得到更高的发展，包括对市场的进一步开拓、产品生产方式的新发明、引进对于当地发展有利的新产品、实现新质量、建立新的供应渠道以及建立新的生产组织的全过程。经济发展需要创新来带动它并从中得到提升，如果经济没有创新，得不到创新，就不可能会持续地增长。

但是，似乎在没有形成权威且被广泛接受的定义的情况下，学者们很难就政府创造新的确切定义达成共识。彼得·斯宾克则把有效性视为创新的关键，认为政府创新是行政官员取得收效的行为。莱特强调了创新的根本目的，认为公共部门创新不仅是“对一个组织来说所有的新事物”，也不是“好的公共事务”，而是“更广泛的公共利益”。随着中国政府创新实践的不断发展，国内学者也对政府创新研究进行了多角度的阐释。俞可平的观点是，政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。何增科对于政府创新的概念定义与俞可平的相似，公共权力机关在中国包括各级党委、政府及其职能部门以及工会、共青团、妇联等，担负有行政管理职能的官方群团组织，因此他又进一步将政府创新概括为政府管理技术创新和政府管理体制创新。

在当下国内外学术界已对地方政府创新定义展开热烈的讨论，那么地方政府创新到底是什么？Jack L.Walker对于地方政府创新关注较早，认为创新意味着政府模仿了一个对于当地来说属于全新的政策或规划，并且无论这个项目是已经过时了或是已经有很多地区采用了。他认为，这种模仿在各个地区之间对于社会和政治变革都有着很大程度的影响，并且可能会改变当地原本经营的方向。刘靖华等认为，地方政府的创新是在其原本发展的基础上，根据其管理弱项去探寻新的管理方式，以此来适应宏观环境的变化以及现实所带来的各种挑战。

（二）地方政府创新的驱动力研究

学者们通常从内部和外部两方面的因素来研究地方政府的创新能力。特德·盖布勒与戴维·奥斯本提出的改革或重塑政府的十大原则，分别是：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争型政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府和以市场为导向的政府。李景鹏从创新实践的角度提出，政府创新的动力包括五方面，一是地方政府领导的社会责任，二是地方政府对当地的运作以追求更高的绩效，三是上级的压力对地方政府的促进，四是学术和媒体界的推动，五是人民群众的压力。对于地方政府创新的驱动力研究，鄯爱红将其概括为了四个方面：首先，地方政府创新的理论是地方政府创新改革的丰富理论来源；其次，各自的政府为了促进自己所在地的经济发展，会产生激烈的竞争；再次，地方政府对于社会的管理手段和管理体系会随着市场经济的要求以及发展趋势而进行改变，并且要求会越来越高；最后，地方政府和民众的力量也是地方政府创新改革的重要推动力。

（三）地方政府创新的类型研究

Jim Armstrong & Robin Ford对比了其他国家与加拿大的公共行政部门的创新研究，并总结了四种创新类型：以广大群众为中心的服务、合作关系、私营部门的实验和试行的公开。Eleanor D.Glor则归纳了八种创新的模式：反应性、主动性、必要性、强迫性、积极性、持续性、互补性、转化性，有三个最重要的因素对创新产生影响：创新挑战、个人动机和组织文化。其中，创新力包括内动力和外动力，组织文化包括自上而下的文化挑战和自下而上的文化挑战他们又被进一步细分为了较大的挑战和较小的挑战。墨尔将创新分为了两种：一种是采纳式创新，也就是能够快速被政府接受并采纳的；另一种是渐进式创新，这也就是指一项创新要进行试用，慢慢被接受再被彻底运用到政府工作上。有些政府为了增进社会的经济快速发展，采用了一些技术手段进行创新。杨雪冬在这方面研究后总结了三种类型：一是适应性创新，是指由于经济社会的快速发展，一些组织为了自身的发展接受一些技术，政府因此也需要接受适合宏观环境发展的技术；二是应用性创新，是指政府在发展过程中遇到的问题，这些问题需要技术手段来解决，正好政府内部拥有解决这类问题的成熟技术，因此可以处理这些问题，促进创新；三是学习性创新，是指有些政府部门利用别的政府部门或者私营部门的经验作为参考，使用某种技术来解决特定问题，并将其运用于自己的运作中。

二、地方政府创新可持续性的研究

（一）地方政府创新可持续性涵义的研究

从管理学角度来看，王焕祥、黄美花认为，地方政府创新的基础是一个制度变迁和完善的过程，地方政府创新核心运作的可持续性是地方政府在运作的过程中，作为创新的主体，通过控制和协调各种要素来维护创新产生的公共利益，使其得以长期增长下去。韩福国等人从经济领域出发，结合创新的拓展概念，将政府创新的可持续性定义为能够支撑政府创新体系和其他成果的核心要素的总和力量，持续时间的长短不是一个创新或其他成功的制度是否可以持续发展的条件，也不是一个政府能否延续的问题，而是对能够使政府创新的因素的分析。包国宪、孙斐认为，中国地方政府创新的定义是通过范式来界定的。他们认为，地方政府创新的可持续性是指地方政府在地方政府间竞争与合作形成的联动环境、技术环境和自身嵌套的行政文化环境下形成的创新精神、适应性学习和创新知识积累，并打破原始创新路径，使项目适应创新过程重大变革的内生需求，最终成功形成其作用机制，导致地方政府在创新过程中产生的优秀因子在运作过程中选择、学习、模仿和试错并且最终得以保留并扩散到其他政府，使得其余地方政府可以借鉴学习并对自身进行结合创新，从而实现地方政府创新的可持续性发展。对于创新可持续性发展的时间和空间方面，傅金鹏、杨继君认为，地方政府的创新可持续性的内涵是指一项地方政府创新的核心、理念或技术在时间维度上得以延续并在空间维度上得到扩散。

综上所述，通过对于学者关于地方政府创新可持续性的相关文献进行整理，从管理学、经济、时间和空间等角度进行阐述，并得出结论，要实现长期公共利益，创新必须是可持续性的。地方政府作为创新的主要机构，在制度变迁以及创新发展的过程中，要使创新带来的绩效具有延续性，并能使其公共利益得到增长。只有这样，最终才能实现地方政府创新可持续性发展。

（二）影响地方政府创新可持续性因素的研究

地方政府创新的有效性和活力可以体现在地方政府创新的可持续性上，根据各个地方政府创新的实践总结，存在很多影响地方政府创新可持续性的因素。这其中包括地方政府自身因素以及其所处的制度环境所造成的因素，可以分为内生因素和外生因素。此外，根据创新的存续时间以及影响范围来看，可以按照时间和空间两种维度来考察地方政府创新的成效。

1.内生因素。王焕祥、黄美花通过对143个案例样本进行总结和分析，以动因为标准将地方政府的创新模式分为实验性创新、战略性创新、探索性创新、问题性创新以及功利性创新五种类型。实验性创新是在中央政府对地方政府授权之后，由地方政府去实施创新，风险性较低，如果试点成功的话，就可以推行扩散下去，改革的成本较低。战略型创新是地方政府基于一些重大的发展领域，学习借鉴国外政府改革，结合实际情况进行的创新可以提高地方政府的竞争力，具有长远发展性。探索型创新通常是某地政府首先进行创新改革，风险性较高，收益也充满不确定性。问题型创新是由于政府出现了某些问题，并要根据这些问题进行创新，创新的动力主要取决于出现的问题的紧迫性。功利型创新是某些政府为了一时的利益而进行的创新，并不具备长期性。创新的主体与客体对创新的内容能否保持一致性也决定了创新是否具有可持续性。李景鹏提出了两点地方政府创新不能长期坚持的原因，一是坚持，二是推广。例如，在创新实践中，由于地方政府的领导人更换，新的领导人为了追求更高的绩效，而之前的创新并不出彩或者成本较高，就会被中止或抛弃，导致创新难以长期坚持。也可能由于新出的创新项目没有充分被群众了解，推广不够，这样就会造成新的项目得不到群众的认可和支持，最后无法持续下去。此外，制度化是创新能否持续的保证。创新项目必须基于合法的前提下进行，针对创新颁布法律来规范其发展才能避免不可持续性的发生。

2.外生因素。地方政府的经济发展水平和当地居民的受教育程度、生活习惯等都会影响一项创新项目能否在当地持续推进。行政体制的改革依附于经济体制的改革，地区的经济程度差异体现了创新推行的差异，并且群众如果受教育程度高，就会对创新的需求更大，创新项目实施起来较容易被接受，也更容易实施和推广。但是如果地方政府间出现恶性竞争，就可能导致本地区创新项目的成功信息被掩藏封锁，邻近地区不能进行学习借鉴，导致地区之间贫富差距拉大，不利于政府创新的可持续发展。

3.时间和空间维度。从时间和空间两个维度来分析，傅金鹏、杨继君认为，影响地方政府可持续性创新的因素主要包括以下几点。首先，时间维度的影响。一个创新项目的存在和延续受到诸多因素的影响，包括创新本身的内在因素，如创新的推动者、制度化程度和组织有效性等，也包括创新环境的外部因素，如优越性等。其次，空间维度的影响。主要包括推动创新话题的意识、政府之间的合作与竞争程度、评估结果的方法和环境差异，如果创新项目的推行者对这个项目失去了信心，不继续推动其发展，就可能导致这个项目中断而无法进行下去，也可能是这个项目威胁到了别的政府或者与地区某部门形成了矛盾冲突，就可能导致这个项目受到阻碍无法继续。此外，上级中央政府对于项目的态度在于他们在其中获得的收益是否大于其投入的成本，如果收益大，他们就会积极支持帮助项目在各地推行。绩效评估的方式也会影响政府创新可持续性。在创新项目的实践过程中，如果这个项目是由地方政府首发实验成功推行而出，那么评价就会高于政府引入一个成功的创新项目并广泛实施。他们认为，一是体现了地方政府积极创新的精神，二是只反映了学习的方法，因此评估结果的方式也会在一定程度上限制创新的可持续性。

三、研究结论

本研究整理了地方政府创新和地方政府创新可持续性的相关文献，在搜索和排序的过程中可以得出结论，学者较多关注的是地方政府创新的基本特征、类型和驱动因素，而较少关注地方政府创新的可持续性研究。因此，本文基于这方面各学者的文献，重点研究中国地方政府创新的可持续性。并且本文基于地方政府创新可持续性发展的理念，从内生因素、外生因素、时间和空间维度四个方面分析了地方政府创新可持续性发展存在的问题和原因，为地方政府创新的可持续性发展提供理论和实践的借鉴。