对口支援政策的区域协调发展效应

凌 瑛

（浙江工业职业技术学院，浙江 绍兴 312000）

一、对口支援政策的区域协调发展背景

（一）对口支援的类型

纵观对口支援政策的历史发展过程，我们可以把对口支援政策划分为以下四种主要的政策模式，这四种政策模式分别是对口支援少数民族地区、对口支援西部经济落后地区、对口支援自然灾害地区以及重大工程的对口支援。对口支援可划分为以下三种类型。

1.“对口援疆”“对口援藏”的对口支援实践。这个是关于一些边疆地区少数民族的对口支援，对口支援甘肃、广西、云南、内蒙古等省区的人才支援、资金的支持、组织并且鼓励社会组织、企业和个人的支援与参与边疆地区的建设，鼓励相对较发达的省份、城市中的大中型企业的入驻，像这种与少数民族边疆地区经济和社会发展规划建设紧密相关的对口支援政策应该是党和国家共同在进行推进。

2.针对特定事件的对口支援。例如，地震救援支援、灾后重建的支援。在我国国民经济建设过程以及地震灾害、洪水灾害等灾害的救援和重建中，对口支援是党和国家实现通过政府、市场和公民发挥合力作用，让全体社会成员共同享有改革开放的发展成果和利益补偿的重要举措。比如在汶川地震的灾后重建工作的实施过程中，需要完成基础设施建设以及移民安置的工作，对口支援统筹安排为受援方人民安置吃、穿、住、行，尽最大可能减少灾后人民损失，确保灾后重建工作保质保量。

3.针对经济落后省份地区的对口支援。这种类型的对口支援是党和国家“两个大局”战略的具体践行，也是推动国民经济协调发展的重要举措。例如，西部大开发、促进中部地区崛起、长江三角洲经济带的建设等支援项目，不同的对口支援项目也承载着国家不同的希冀与意图。

（二）对口支援的溯源

虽然对口支援政策是在2008年汶川大地震后被人们熟知，但对口支援政策在中国早就有迹可循。鲜有人知的是，最早在清朝乾隆年间，协饷和专饷政策就已诞生，这种政策类似于现如今的对口支援政策。当时这一政策主要用于援助清朝从内地派驻到新疆的官吏和军队。类似的援助还有对口支援西藏，但是由于援藏规模较小无法与新疆的协饷和专饷制度相比。

（三）对口支援的资金来源

1.援助方政府的财政资金。在参与援助的地方政府财政资金是对口支援最主要的资金来源，这主要是因为我国对口支援政策作为一种临时性、应急性的政策，常常会出现在严重自然灾害或涉及重大工程建设之后。而财政资金作为地方政府主要的可用资源，具有筹集速度快、资金充足、筹集和管理相对便利等特征，使得对口支援的援助资金可以以非常快的速度到达需要接受援助的地区，以此来保障对口支援政策的顺利实施。

2.社会捐赠。社会捐赠这种情况主要发生在重大自然灾害过后，比如地震、洪水、火灾等一些重大的自然灾害。但是由于自然灾害造成的损失较为严重，灾后重建任务的工作量大，仅仅依靠对口支援难以顺利开始重建工作，因此社会捐赠就成了对口支援资金的重要补充。

二、对口支援政策的区域协调发展的形成

对口支援这个概念的规范性在于“对口”，即稳定的配对关系，采用“对口”结对的方式进行支援。对口支援的支援形式与支援内容会逐渐伴随着国家不同阶段的需求而慢慢地变化，同时也会受到受援方地方的经济发展和综合发展水平的影响。然而“对口”这个词是对“支援”这个词的行为的约束，在对口支援的过程中可以让各个区域之间利益相互促进、人才相互补充和支持、市场上的对接、劳务上的相互协作、资金上的相互支持等内容。

社会主义市场经济体制的建立是非常重要的，随着对口支援工作的逐渐深入，不同省份之间的对口支援政策慢慢由单向的援助模式转变为双向互惠互利合作模式，造成这种转变的主要因素是长期的对口支援和对口帮扶过程中，支援方和受援方政府自发实现的对口合作关系。

三、对口支援政策的区域协调发展存在的问题以及方法

当前我国各个区域之间的发展都面临着东南部强、中西部弱的现实，这些区域之间的发展非常不平衡，而我国现在的基本国情是区域之间的差异大、发展不平衡。要想推动区域协调发展，首先的重要任务就是建立现代化的经济体系，用区域之间的协调发展来推动区域经济高质量发展。经过改革开放以来长期的不懈努力，我国区域的经济发展呈现出很多变化，也获得了很多的重要成就，促进了各地区经济普遍发展，缩小了地区间发展差距。

如果想要完善分配制度，我们就要尽最大努力缩小城市和乡村与各区域之间的贫富差距。不管运用何种方法与国家政策，都应落实到分配制度的细节上与分配制度的具体做法上，以此来推动和实现各个区域之间的经济发展战略的进一步调整。

中国从近代以来就加入了海权主导的市场全球化，历史上大部分时间都是需要依靠资本外循环，改革开放后也是如此，要重新建立国内经济安全和资本内循环，就需要恢复陆权主导的整合国内市场。而这种内循环会很好地促进国内区域产业分工的合理性，人口也会相对均衡地分布在旅游城市、海边城市、进出口城市、经济城市、政治城市、互联网城市、生物科技城市、5G城市等，而不仅仅只是分布在北京、上海、广州、深圳这些经济发达的一线城市。首先，需要聚焦穷和老这些问题，要减小贫富之间的差距，促进国内各区域一体化的形成，要发挥经济强省、经济强区的核心区域形成的城市群与都市圈，用已经形成的经济带来带动经济与发展并不是很发达的省、地区、城市，并且培育和扩散经济带，使其可以覆盖全国的增长体系。其次，如果想要促进国内区域一体化，就要在区域发展总体战略指引下，进行“东北振兴、中部崛起、西部开发、东部率先”的工作，在各种不同区域和不同经济特区、不同省会之间以及城市、乡村之间等的不同空间范畴的地区，在强化分工、联系与合作的情况下，让国内的各个区域间充分流动，在不同空间和单元之间相互循环。

提高中央政府与地方各级政府的区域治理体系与治理能力，充分发挥经济核心区域已经形成的城市群与都市圈的带动作用并培育扩散效应覆盖全国的增长极体系。例如，珠江三角洲城市群、长江三角洲经济带、京津冀经济带、港口经济带这些强省、强市带领薄弱区域组成经济带是中国目前的经济重心。这类核心城市群、经济带的高质量发展战略的实施，将优化已有的城市经济带、城市群的带动和增长并同时催生出新的经济带、城市群的增长，而这些经济带是整个国家一体化发展的脊梁。

对口支援政策的区域协调发展需要以构建人类命运共同体为目标继续加强“一带一路”建设，需要建设世界级城市群与都市圈，并打造一批能引领世界技术与产业发展的世界级增长。而对口支援政策的区域协调发展的目标是人类命运共同体的构建，加强“一带一路”的经济建设。构建出让各个区域相互联系、相互沟通、休戚与共的人类命运共同体，这是最新的全球化潮流，还需要加大国内市场的开放力度。

发挥“一带一路”等多边合作平台与机制的作用。首先，需要建设世界级城市群与经济带，并打造一批能引领世界技术与产业发展的世界级增长极。珠江三角洲经济带、长江三角洲经济带、港口经济带及其中的北上广深这些城市特区的集聚水平是非常高的。天津、南京、杭州、苏州、青岛、合肥、武汉、郑州、长沙、大连、长春、哈尔滨、西安、成都和重庆等省会的经济强市也要各展所长，在技术大国建设中作出贡献。现如今，中国的芯片进口量占全球销售量的1/3，比如，2019年芯片的进口金额为3 040亿美元，部分替代进口芯片所带来的巨大利益便可激发芯片领域的自主创新。将雄安新区规划为“中国芯都”，使之成为中国芯片产业的基础研发基地和不同环节的协调与整合中心。促进区域间的协调发展，做好区域战略统筹，然而区域的协调发展政策最终的目标是为了实现共同富裕，为了使各个区域之间的实力和经济强弱互相补充、相互发展。

区域协调发展政策在统筹规划、整体部署上，把各个区域不同的类型、不同区域的功能这些区域特征细分开来。比如可以把区域类型、功能划分为旅游发展城市、沿海港口城市、进出口城市、经济开发城市、政治文化城市、互联网科技城市、生物科技城市、5G互联网城市等，让生产要素的空间配置和流动进行进一步的优化，形成各个不同区域之间互促互动、城市和乡村相互联动、大陆和沿海统筹发展的格局。并且将高新区、开发区、自贸区、出口加工区、保税（港）区等区域变成国际之间经济循环的核心载体，使各种不同区域形成新的格局，完善并落实主要的经济、政治、文化等功能区的规划和政策。推进各个经济功能区、核心城市建设是促进区域协调发展的重大举措，有利于主体功能区的战略格局在城市与区县的精准落地实施。

四、对口支援的性质

我国的对口支援已经具有了横向转移支付制度的性质。主要是从两个方面来分析：一方面，从对口支援的资金来源来看。对口支援资金主要是来自参与救援和建设的省、市的地方政府财政收入，即发生了财政收入在不同区域政府之间的转移，而转移支付也是政府财政收入在不同阶层或不同的省份、城市政府间的相互转移，所以，也就表示对口支援与转移支付具有类似的含义。另一方面，从资金的管理来看，对口支援政策资金主要是由政府主导来把所需要的资金进行调动与拨款、支付与监督。

五、深入实施区域协调发展战略

各个区域的经济发展差异是一个存在很长时间的历史问题，同时这也是一个非常现实的问题，也是一个我们国家发展中的问题。对口支援是文化传播的共同融合、经济与实力的相互促进。

现如今，中心城市资本过剩，中心城市逐渐向金融资产转移，使得金融资产的价格飞快涨起来，产业生产成本的上升速度不足以参与竞争。使得中心城市产业资本向四周逐渐转移，这就需要区域的协调发展才能实现产业的配套。所以，区域协调发展首先要将区域弱点与薄弱点补足，增强核心城市对区域经济的组织能力、资源的整合能力，以及对周边次经济不发达的城市进行带动能力，想要带动区域整体实力的提升，就需要尽可能地提高核心城市区域的核心地位。以对口支援为主的区域互助机制，以及政府主导的以扶贫、支持落后地区发展为主要内容的扶持机制，都需要以各个不同区域为单元而展开，使得核心城市的经济带动周围城市的经济，在核心城市的带动下让周围城市的经济实力、社会实力等都进一步增强。

对口支援自然灾害地区。对口支援自然灾害地区是当国内某地区遭受地震、洪水、干旱等自然灾害袭击而造成巨大损失时，由国家和广大群众提供援助的一种救助方式。其目的在于帮助灾区人民摆脱陷入灾害的困境，有效地减少人民群众的生命和财产损失，帮助灾区完成恢复重建工作。例如，在1992年的三峡库区建设的对口支援、5月12日的汶川地震、4月20日的四川雅安地震、7月20日的青海玉树地震、2010年全国援疆对口支援以及2011年贵州对口帮扶，都制订相应的对口支援计划，其中2008年汶川地震是新中国成立以来援助规模最大，也是涉及资金最广的一次。

对口支援的实践。主要集中在以下三个方面。一是国家部委对口支援主要政策举措分析，具体包括对口支援政策出台前后各支援单位到受援地的实地调研情况，以及支援单位出台的对口支援政策措施主要内容。二是对口支援实施情况研究，具体包括国家部委对口支援项目、资金的落实情况分析。三是对口支援主要成效分析，主要从直接效果、间接影响、溢出效应等方面分析对口支援的地方所发生的巨大变化。

总之，具有鲜明的中国特色的对口支援政策的区域协调发展政策，近年来在促进少数民族之间的团结和维护祖国之间的统一，促进少数民族地区和边远地区人民思想观念的转变和带动西部地区的经济发展，促进城市与城市之间的实力、经济增长，改善对接受援助地区的基本公共服务水平等方面取得了显著成效，对口支援政策与区域协调发展政策已经发展成为渐趋成熟的国家政策。