城市体检工作方法探索——以河北省迁安市为例

张晓辉，赵 娜，王麟涛

引言

近年来，交通拥堵严重、住房紧张、生态环境恶化、能源紧张、人口无序聚集、城市贫困等成为研究者普遍关注的城市问题。2015年，北京清华同衡规划设计研究院首次提出城市体检的概念。城市体检借鉴医学诊疗方法，对城市运转状况进行评价，对未来风险进行预警，是落实以人民为中心的理念，以健康、安全为底线统筹城市规划建设和管理，推动实施城市更新行动的城市工作方法。城市体检是关注时间、空间、社会人群的城市工作实践活动，根本目的是促进形成高质量的城市人居环境和实现治理水平、治理能力的提升。

1 背景与意义

2022年2月28日，国家统计局发布《2021年国民经济和社会发展统计公报》。公报显示，2021年末我国常住人口城镇化率达到64.72%，城市建设品质逐渐提高，城乡融合发展迈出新步伐。同时，人口过度集聚、交通拥堵、环境污染、安全事件频发等“城市病”依然伴随城市的发展。2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设和管理工作时，提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，建设没有‘城市病’的城市”。针对城市发展面临的问题，住房和城乡建设部开展的城市体检工作从2019年的11个样本城市、2020年的36个样本城市发展到2021年的59个样本城市。其中，长沙市提出的“六步工作法”（开展城市体检、完善机制体系、制定项目计划、推动项目实施、评估治理效果、发布宜居指数）取得较好效果，得到广泛推广。

城市体检评估是顺应城镇化发展规律和满足城市发展建设的阶段性任务要求，发现问题与解决问题的一种科学决策方法，是打通城市发展“最后一公里”决策流程的重要手段。通过城市体检评估，可精准识别城市规划建设和管理中存在的问题和短板，找到根源所在和与高水平城市的差距，问诊把脉，对症下药，精准施策，着力治理“城市病”。城市体检强调共建、共治、共享，通过公众满意度调查与意见征集，聚焦老百姓关心的问题。同时，基于大数据、智能化的现代治理手段，建立平台化、长周期、可持续的体检方法，辅助城市科学决策。城市体检提供科学诊断、复查与治理、预警与决策等服务，可提高城市评估工作的科学性、时效性和预警水平，提升城市人居环境治理的科学技术支撑能力，从而引领城市更新行动，推动城市人居环境高质量发展。

2 路径与方法

2.1 总体技术路径

按照住房和城乡建设部城市体检专家指导委员会和第三方城市体检技术团队编制的《城市自体检技术指南（2021年）》（以下简称《指南》）要求，城市体检评估工作流程可分为制定体检方案、数据采集和满意度调查、分析论证和问题诊断、成果编制与审查等4方面内容。本次迁安城市体检评估以促进高质量人居环境和提升城市治理现代化水平为目标，积极探索体检工作组织与分工协作方式，引入适用的指标体系、评价标准，通过评估得分深入分析“城市病”成因和城市发展优劣势，结合部门行动计划，强调城市体检成果转化，针对性地制定城市体检项目清单，推进城市更新行动，构建城市信息平台（图1）。

图1 迁安城市体检技术框架

2.2 数据与方法

本次城市体检评估以政府统计数据、部门提供数据为基础，以城市遥感数据和互联网大数据为辅助，以社会调查数据为补充，对体检指标进行衡量。数据采集时间截至2020年12月31日。对照较好的时效性标准确定指标优劣等级，再通过层析分析矩阵测算权重，最终得到城市整体健康指数，以判断城市运行效率。

本次体检中人口、经济、能源等数据以统计资料和行业部门上报数据为准，以联通手机信令数据进行校核；建筑、用地数据以矢量地形图和第三次全国国土调查数据为准，以现场踏勘数据校核；交通数据除依据矢量地形图外，以OpenStreetMap路网、POI（兴趣点）数据校核。针对具体指标具有的空间属性，利用ArcMap、ENVI等软件进行空间分析，得到空间聚类结论并形成可视化图纸。应用POI、手机信令等互联网大数据对上述空间分析结论进行复核，验证分析结论的准确性。同时，充分结合社会满意度调查结论，面向群众“急难愁盼”问题，剖析“城市病”成因，以便针对性地制定治理措施。

3 迁安城市体检实践

作为河北省的第一经济强县（市），迁安市域面积1 227 km，2020年市辖街道面积221.59 km。建成区面积41.84 km，人口26.6万人。迁安市生态本底较好，蓝绿空间、山水格局特色突出。迁安市2020年GDP首次突破千亿大关，增速跑赢全国、全省平均水平，先后荣膺全国文明城市、卫生城市、海绵城市、节水城市等荣誉称号，但在城市快速发展过程中依然存在基础设施和公共服务设施建设滞后、绿色发展和安全韧性有待提升等问题。因此，有必要对2020年迁安市各项指标进行体检。

3.1 体检指标体系构建

在河北省确定的八大维度76项体检指标基础上，迁安城市体检侧重于响应国家战略、构建完整社区、注重公众参与、紧扣城市发展目标，增加能够体现迁安特性的城市体检指标。在广泛征求有关部门和社会各界意见后，构建了一套符合迁安特点、体现迁安特色、适合迁安发展，由八大维度87项指标组成的城市体检指标体系，其中国家指标57项，河北省特色指标19项，迁安市特色指标11项（图2）。

图2 迁安城市体检指标体系构建框架

3.1.1 特色指标选取

（1）聚焦国家“双碳”战略，贯彻新发展理念，注重“碳达峰”“碳中和”战略指引下城市绿色低碳发展，结合迁安矿山生态修复和生态园林城市创建，增加矿山生态修复覆盖率、碳汇增幅、综合物种指数等指标。

（2）面向全龄友好型社区创建，针对迁安社区“一老一小”设施配置有明显短板的现状，增加绿色社区占比、社区体育场地面积等指标，强调补齐基层公共服务设施和基础设施短板，为全方位完善社区建设奠定坚实基础。

（3）锚定“北方水城、美丽迁安”发展目标，强化城市间横向对比，突出城市魅力和竞争力，增加游憩空间覆盖率、区域性养老设施床位数、中等职业教育以上院校毕业生本地就业率等指标，实现城市特色塑造和城市活力增强。

（4）着眼社会满意度调查，关注群众“急难愁盼”问题，增加老旧小区改造完成率、公交站点覆盖率、自备井关停率、城镇既有管道燃气用户安全装置加装率、千人应急隔离避难场所面积、公共充电站桩车比等指标，践行“人民城市为人民”理念。

3.1.2 指标评价标准参考

按照《指南》规定，需要时效性较强的评价标准对指标进行考量，以评定其优良等级。指标评价标准主要参考国家、地方的标准、规范和技术导则，以及地方发展目标和对比城市的具体指标。

3.1.3 城市体检指标分类

城市是复杂的巨系统，其组成包括经济、社会、人文、环境等诸多方面。《指南》对指标进行分类，按照指标性质分为底线型和导向型，按照指标数值与评价目标值之间的关系分为正向指标、负向指标和区间指标。就国家指标而言，导向型指标和底线型指标有较为明确的指向，但就河北省特色指标和迁安市特色指标而言，指向性相对较弱。为使指标后续计算更易量化，指标分类充分借鉴当前国内外城市指标体系的分类方式，将体检指标分为评价型指标、目标型指标和管控型指标。

评价型指标主要通过城市之间或与相应标准进行横向比较，并排序分级，最终确定城市优劣势，比较城市竞争力。目标型指标主要面向城市发展战略、国民经济和社会发展、专项规划所确定的具体目标，分析当下城市发展与目标间差距。管控型指标主要针对城市发展底线，强调底线控制，结合城市营建要点和城市健康指数研究，确保城市在生态宜居、安全韧性等方面守住底线，保障空间开发强度适宜和空间环境品质良好。迁安城市体检指标体系包括评价型指标65项，目标型指标9项，管控型指标13项。

3.2 指标计算与评价

《指南》指出指标评价标准要综合考虑国家标准和规范、相关规划和发展目标、国内外对标城市发展水平、人居环境领域奖评比标准等多方面情况。单项指标计算结合具体考量标准，根据指标数据导向及体检工作需要，划定不达标、达标、优秀区间。同时，构建层次分析矩阵，计算同一维度下指标与指标之间，以及不同维度间相互权重关系，确定体检各自维度得分，最终累加得到城市综合评价得分。

3.2.1 单项指标评价标准确定

指标评价标准依据国家、地方标准和规范，发展目标和管理规定，结合迁安城市特征，确定评价标准。按照《指南》要求，将指标评价标准分为正向基期型、逆向基期型、适宜型、正向达标型、逆向达标型5种评价标准。上文所述评价型指标主要以适宜型标准进行评价，目标型指标主要以正向型标准进行评价，管控型指标主要以逆向型标准进行评价。

适宜型标准阈值区间内即为适宜，高于或低于阈值均不合理，例如区域开发强度指标。正向基期型适用于各类公共服务设施和蓝绿空间的衡量，尚无明确标准和规范确定其优劣程度，其指标值越大越好，例如城市绿道服务半径覆盖率、公园绿地服务半径覆盖率等。逆向基期型适用于现状存在短板，但无具体衡量的标准和规范，需要持续削减的指标，其值越小越好，例如城市内涝积水点密度、新建住宅建筑密度超过30%的比例等。正向达标型适用于有具体衡量标准和规范的指标，在达标基础上其指标值越大越好，例如城市人均公园绿地面积、城市道路网密度等。逆向达标型适用于有具体衡量标准和规范的指标，在达标基础上其指标值越小越好，例如城市道路交通事故万车死亡率等（图3）。

图3 城市体检指标标准值、评优值示意

3.2.2 多项指标评价模型建立

当前，国内外对于多指标综合评价的方法分为主观赋权法和客观赋权法。主观赋权法主要有专家打分法、层次分析法和模糊综合评价模型等。鉴于个体对于指标的理解和关注程度不同，主观评价会存在较大差异性。为最大限度降低主观因素的影响，使指标计算结果更加科学合理，采用专家打分和层次矩阵分析相结合方法，构建层次分析矩阵，对八大维度和87项指标进行权重计算。层次分析矩阵计算的一致性检验结果必须低于0.1，否则计算结果不能作为权重赋值。

在城市体检的八大维度中，生态宜居、健康舒适和安全韧性3个维度是城市体检要旨所在，权重相对较高。道路交通是城市主要“骨架”，安全畅通是城市高效运行的重要保障，创新活力关乎城市未来发展和动力引擎培育，两者权重次之。风貌特色、整洁有序、多元包容3个维度再次之。建立层次分析矩阵，平衡八大维度相对关系，最终得到各自维度权重值（表1），一致性检验结果为0.054 6，小于0.1。同样地，在单一维度内，以安全韧性维度为例，根据其重要性测算指标间关联程度，进而生成指标之间权重关系（图4-图5）。

图5 城市体检指标（安全韧性维度）矩阵计算示意

表1 城市体检八大维度权重关系示意

图4 安全韧性维度内指标权重示意

3.2.3 指标评价

对照指标评价标准，对单项指标进行评价，评价结果分为“优秀”“良好”“一般”“相对不足”和“不足”5个等级。结合社会满意度调查结果，对指标进行评分，再按照层次分析矩阵计算所得权重，确定各项体检指标得分。以安全韧性维度为例，按照层次分析矩阵计算各项指标在该维度内权重，其一致性检验结果为0.068 3，结合单项指标评分，从而累加确定该维度专项评分（表2）。

表2 安全韧性维度专项指标评价

综上，在八大维度专项得分基础上，最终累加确定城市体检综合得分（表3），以评判城市运行效率整体情况。生态宜居、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容5个维度表现突出，人均公园绿地面积、绿色交通出行分担率、城市吸引力、街道车辆停放有序性和道路无障碍设施设置率等指标表现优秀。安全韧性和创新活力两个维度表现较好，城市可渗透地面面积比例、年安全事故死亡率和小学生入学增长率等表现较好。健康舒适维度有待提升，整体公共服务水平不高，完整居住社区和绿色社区占比较低。

表3 迁安城市体检综合评分

3.3 “病灶”诊断与治理策略

通过以上指标评价模型构建和指标计算，八大维度中生态宜居、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容等方面表现优异，展现出迁安城市宜居水平和现代化管理水平不断提升。安全韧性方面表现较好，海绵城市建设对于城市韧性提升功不可没。同时，健康舒适方面和创新活力部分方面表现不如人意，暴露出城市快速发展过程中各项设施配置有明显短板和创新发展有待加强等问题（图6）。

图6 城市体检维度评价

3.3.1 “病灶”诊断

通过对指标的量化考量，梳理出“绿色低碳生活方式和智慧城市建设仍需深入推进”“公共服务能力尚需加强，‘一老一小’设施尚不完备”“消防安全亟须完善，避难场所设施配套建设有待提升”“公交优先理念仍需深入贯彻，专用自行车道密度有待提升”“资源化利用水平不高，老城区管理需要进一步规范”“房价上涨压力较大，养老产业档次不高”“创新发展与全国、全省高水平城市存在较大差距”等7项主要问题。

3.3.2 治理策略

面对主要问题，针对性地制定“坚持生态筑底和高质量发展理念，打造绿色发展示范区”“推进城市更新，完善基层公共服务和提升社会治理水平”“加速补齐安全设施短板，提升城市韧性”“优化交通系统结构，提升公共交通服务水平”“依托自身资源优势，促进城市转型升级”等治理措施，补齐城市短板（表4）。探索建立城市“一年一体检、五年一评估”的工作制度和“城市体检-问题反馈-决策调整-持续改进”的城市科学发展长效机制。

表4 迁安城市主要问题和治理措施汇总

续表

4 对城市体检评估的思考

在国家治理现代化的宏观背景下，城市精细化治理更为重要且紧迫，城乡规划与管理也面临深刻的变革。自城市体检评估实施以来，其在城市更新行动过程中作用日益凸显，未来城市体检将成为统筹城市规划建设和管理、推进实施城市更新行动、促进城市开发建设方式转型的重要抓手。今后城市体检评估仍需在以下方面深入研究，力求实现新突破。

4.1 城市体检评估成果促进城乡融合发展

尽管截至2021年末我国常住人口城镇化率达到64.72%，但城乡二元结构依然明显，城乡发展面临的问题不尽相同。城市体检评估结果如何向国土空间全域进行扩展、促进城乡融合发展、改善人居环境，是未来城市体检面临的巨大挑战。本次迁安城市体检探索了在乡镇层面的扩展路径，特别注重对乡镇蓝绿格局较好但宜居品质低、文化底蕴深厚但发展动力不足、商贸氛围浓厚但建设档次偏低等有别于城市的问题梳理，同时强调乡镇对广大乡村地区的辐射带动和美丽乡村建设，运用城市体检的方法，实现体检指标在全域的差异化考量。以建昌营镇为例，重点关注宜居、韧性和人文等对城市品质提升起关键作用的维度，结合商贸传统悠久、历史文化底蕴深厚和民族特色突出等城市特征，将商业活力指数、柔性岸线覆盖率、历史街区更新率、美丽乡村覆盖率纳入指标体系，以强化乡镇特色的塑造和活力焕发，实现全域人居环境和安全韧性的改善提升。最终形成的专项体检报告，对乡镇人居环境改善、安全韧性提升、历史文化传承保护等方面起到促进作用。

4.2 强化公众参与和部门协同，建立多元主体共同参与的工作机制

城市体检评估涉及城市的方方面面，需要相关部门间的协作和公众积极参与才能发现城市的问题和问题的本源。本次迁安城市体检遵循“政府主导、专家咨询”的要求，成立地方行政一把手挂帅的城市体检工作领导小组以及技术服务工作组，形成行政与技术相结合的工作组织形式，从而实现“城区-街道-社区”三级联动，纵向到底，全域覆盖。本次体检评估强化部门沟通协作和社会调查，了解部门诉求和民众呼声，实现部门、街道、社区、民众群策群力的工作模式，实现城市体检“诊疗一体化”。形成“政府组织、部门协同、街道承续、社区落地”的协调机制，同时强调项目组规划师下沉社区，做好部门间的“联络员”和“润滑剂”，建立多元主体共同参与的工作机制。

4.3 面向精准治理，探寻设施建设最低费效比手段

以精准治理为导向，强调补齐短板、强化弱项。如本次体检构建现状消防站空间数据集，以出警时间和行车速度确定其覆盖范围。在此基础上，通过地理信息系统（GIS）模型分析，分别构建最大化覆盖范围和最小化设施点数两个消防站选址方案，比较其最大出警时间均在4.98 min左右，结合现状用地供应条件，最终科学确定消防站安全设施布局，确保设施建设实现最低费效比。

4.4 注重城市体检评估成果转化，推动城市更新行动

充分利用城市体检结论，补齐城市短板，推动城市更新行动，将城市体检成果转化为城市建设行动。本次迁安城市体检成果尤其注重评分较低的健康舒适维度各项指标的强化。新增普惠性幼儿园方面，除了新建一所公办幼儿园外，重点推进民办幼儿园转化为普惠性幼儿园，先后将格林幼儿园、京师幼儿园、星城幼儿园等3所民办幼儿园转化为普惠性幼儿园；推进社区老年日间照料中心建设方面，深入排查社区空置用房，盘活存量资产，实现老年日间照料中心的全覆盖；增加社区体育场地方面，结合老旧小区改造，充分利用既有边角空间，增设体育活动场地和体育设施。通过以上措施，补齐“一老一小”设施短板，夯实全龄友好社区创建基础，不断增强居民获得感和幸福感，使得城市体检成果真正转化为“补短板、强弱项”的城市更新行动。

5 结语

城市是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。城市体检评估是城市治理体系和治理能力现代化提升的重要抓手，是“城市体检-问题反馈-决策调整-持续改进”闭环式管理的重要一环，也是持续推进城市更新行动的前置条件。本文以迁安市城市体检评估为例，建立公众参与、部门协作的工作机制，制定符合迁安实际的体检指标体系，采用主客观、定量定性相结合的指标评价方法，探寻城市问题和根源所在，并从模式转型、理念重塑、行动方案等方面提出缓解策略。同时，探索城市体检成果如何在城乡建设中实现低成本转化，围绕城市发展目标，结合部门行动计划，制定任务清单，赋能城市更新。对全面提升城市发展质量、满足人民日益增长的美好生活需要，以及促进城市人居环境高质量发展具有参考价值。