国内外科学城建设研究：基于政策比较的视角

张仁开

引言

习近平总书记指出，科技是国之利器，国家赖之以强，企业赖之以赢，人民生活赖之以好。随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，科技创新日益成为关系国家命运的重大战略，成为关乎人民福祉的重要变量；依托科学城等科技创新高地带动整个国家和地区科技创新实力的整体提升，成为许多国家和地区推动科技发展的重要举措。作为国际科技创新中心城市的标配，科学城是以提升科技创新策源能力为核心，集聚多元化创新创业要素，具备基础研究、应用研究、产业共性关键技术创新、新产业新业态培育等多样性功能，兼具城市形态和创新业态的城市空间载体。作为一种创新型的城市发展区域，科学城诞生于20世纪50年代，此后世界许多国家和地区都在布局建设科学城，科学城的内涵和功能也随着实践发展和科技进步而不断演化。据不完全统计，目前全球各类科学城已达600多座，国际上一些著名科学城在原始创新、产业发展、城市建设等方面积累了丰富经验。国内北京、上海等许多城市也在积极推进科学城建设。近年来，国内科学城建设虽然取得了良好进展，但与国外相比，无论科创能力还是创新生态都存在一些差距。进一步推动国内科学城高质量发展，既需要结合自身实际努力自主探索，也需要充分借鉴国际科学城建设的成功政策经验。

1 国际科学城建设的主要政策经验

美国斯坦福科学城（硅谷）、苏联新西伯利亚科学城、日本筑波科学城、韩国大德科学城、德国阿德勒斯霍夫科学城、丹麦哥本哈根科学城等国际著名的科学城之所以能源源不断地产生新知识、新技术、新业态，关键在于其形成了比较完善的创新发展政策体系，其成功政策经验值得中国科学城参考借鉴。

1.1 以立法为基石，完善创新政策的顶层设计

为了保障和促进科学城的建设发展，许多国家和地区都十分重视制定与科学城有关的法律法规，以完备的法律法规强化科学城建设发展的顶层设计。例如，为加快筑波科学城发展，日本先后制定了多部法律法规，为筑波科学城建设提供了坚实的法律依据和法治保障，1970年颁布并正式实施《筑波研究学院园区都市建设法》；1971年制定《筑波研究学园都市建设计划大纲》；1983年颁布《高技术工业积集地区开发促进法》；2003年修订的《筑波科学城建设法》将内容充实到13条；2011年再次修订《筑波科学城建设法》；《筑波市创业促进战略（2018-2022年）》明确了促进创业的24项举措，构建了覆盖创业全流程、较为完备的扶持政策体系。韩国于1986年颁布《高技术工业都市开发促进法案》以保证大德研究团地有关规划的落实。2012年，俄罗斯修订《俄罗斯联邦科学城法》和《俄罗斯联邦科学及科技政策法》，明确科学城的评审标准，规定国家财政投入优先致力于科学城创新基础设施的发展，以提高其科技创新能力。

1.2 推行国际化与本土培养有机融合的人才政策

高素质科研人才队伍是科学城发展壮大的核心力量，为促进国内外优秀人才向科学城集聚，国际著名科学城在延揽世界顶级人才的同时，加强对本土人才的培育。例如，日本筑波科学城探索吸引、留住、使用国际人才的管理模式，由政府统一协调，先后将筑波宇宙中心、国土地理院、产业技术综合研究所、物质和材料研究机构、防灾科学技术研究所和国立环境研究所等31家国家级研究、教育机构引入筑波，打造吸引集聚国际人才的高能级创新平台。

1.3 实施普惠性的税收和财政补贴政策，激发创新活力

从国际著名科学城的发展经验来看，许多科学城制定了完备的税收政策，普惠性的税收政策是激发创新创业活力的关键。例如，新加坡肯特岗科学园规定，凡属新兴工业，可豁免40%的所得税；凡属投资于高技术工业的企业如连续3年亏损，可获50%的投资津贴；对用于研究开发的全部设备和机器，给予3年累积折旧。德国西柏林科学园区对园内高技术创新企业的研究项目给予最长期限为3年的补贴：凡获准补贴的项目，第一年可得其研究成本80%的财政补贴，第二年补贴率为50%，第三年补贴率为20%。韩国大德科学城为防止地价上涨影响企业入驻，从1984年开始，由土地开发公社统筹建设研究中心或厂区，再以优惠价格出售给入驻园区的单位；鼓励企业以利润的20%作为研发投资；对拥有科研机构的企业实行应缴税款减免优惠，鼓励三星、LG等大企业在大德设立研究所。法国政府早在1983年就制定了技术开发投资税收优惠，规定凡是科技园区内研发投资比上年增加的企业经审批可免缴相当于研发投资增加额25%的企业所得税；1985年后，这一比例又提高到50%，减免最高额由300万法郎提至500万法郎，1988年又增至1 000万法郎。

1.4 整合创新创业要素，促进融通创新

为加速科研成果转化和技术转移，科学城重视促进科学界和产业界的融合，通过整合创新创业资源，实现产学研融通创新。例如，筑波科学城通过应用需求激发基础研究，促进企业、大学与研究机构之间相互合作、有机联系。为加速产学研融合，2011年，哥本哈根科学城成立发展委员会，由区域内学校、研发机构、企业、创新中心和政府公共机构共同运营和管理；委员会下设秘书处，与哥本哈根大学技术转移办公室共用办公空间，负责推进产学研融通融合。德国柏林阿德勒斯霍夫科技园支持大学及科研机构依托企业生产车间设立实验室，科研人员与工程师共建研发团队，联合攻关，推动实验室新技术被及时检验应用于生产线，从而提高技术转化效率。韩国大德科学城设立技术产业化专职部门，以体制创新为引领，形成独特的“创新-研究-产业化开发”模式，同时由政府提供稳定的研究经费，以公开招标方式组织产业界、大学和研究机构建立产学研共同研究体，从事关键技术的研发与产业化，并由独立的非政府组织对科技研发项目的实施和转化进行评价，从而提高研发成果转化率和加强产学研深度合作。

1.5 构建创新生态系统，优化创新创业氛围

一是完善投融资政策。日本筑波、韩国大德、苏联新西伯利亚科学城都是由国家规划主导建设的，其建设资金全部由国家拨款。筑波科学城自1963年到1993年的30年间政府共拨款18 713亿日元，是世界上建设费用最高的科学城；大德科学城自1974年到1984年的10年间国家拨款3亿美元；1958年到1963年的5年间苏联对新西伯利亚科学城拨款累计2.19亿卢布；美国虽然是政府干预市场最少的国家之一，但其硅谷兴起的初期，政府还是扮演了研究工作和系统早期开发资助者的角色。

二是优化政务服务和营商环境。在德国慕尼黑科技园，政府和当地商会共同成立招商中心，为园区企业提供一条龙服务，同时不定期组织会议和展览，协助企业开展集中采购。

三是强化产城融合，构建创新街区。瑞典斯德哥尔摩的西斯塔科学城非常注重营造与园区气质相匹配的国际化时尚生活氛围与高品质景观环境，科学城结合轨道交通站点设置大型综合商业中心KISTA GALLERIA，包括43个不同类型的特色餐厅和咖啡厅，成为集购物、娱乐、停车等功能于一体的交通-商业综合体，为企业员工、高校学生以及外籍科研人士提供便捷多样的服务。瑞典隆德科学城始终坚持生态设计理念，最大程度减少人工建设对于环境的负面影响，通过规划建设大尺度绿地和楔形绿地，培育多种植物，既有效缓冲城市活动对科学实验环境的影响，也将天然环境引入科学城内，实现景观辉映、有机渗透。

2 中国科学城发展面临的问题及政策瓶颈

在中国，科学城是新时代科技创新的排头兵，是发展国家战略科技力量的重要枢纽，也是城市落实创新驱动发展战略、培育新竞争优势的核心单元。近年来，北京、上海、深圳、广州、成都等多个城市都在积极布局建设科学城。据不完全统计，截至2021年12月，中国已建、在建、谋划阶段的各类科学城（科技城）达279个。中国科学城建设发展虽然取得了积极成效，涌现出中关村、张江等国际知名的科学城，在一些重要科技创新领域迈入了与国际平行甚至领跑的发展阶段，但是与全球一流科学城相比，由于中国科学城建设总体上起步较晚，科学城整体发展水平和创新能力都存在较大的提升空间，科学城高质量发展还面临一些突出问题和政策瓶颈。

2.1 原创能力亟须增强

科学城通常是全球新技术新知识新产业的策源高地，科创能力强是科学城的核心特征之一。例如，创建于1959年的美国北卡科研三角园现为全美三大科研中心之一，集聚了美国国家环境卫生科学研究院、北卡生物技术中心、微电子研究中心等130多家科研机构以及GE、IBM、思科和杜邦等大型跨国公司的研发机构。法国格勒诺布尔微纳米技术创新园是欧洲首个微技术和纳米技术研究中心。被称为“新技术的孵化器”和“韩国科技的摇篮”的大德研发特区集聚了韩国10%的理工科博士级研究人员和23%的科研设施，2019年园区科研投入8.32万亿韩元，较2005年增长了3.5倍；国内注册专利10.1万项，海外专利注册2.73万项，技术转让1 440次，转让金额880.71亿韩元。与这些国际一流科学城相比，中国科学城建设由于起步较晚，科创实力特别是原创突破能力还存在较大差距，即便是中关村、张江等科学城，也与美国斯坦福、日本筑波、韩国大德、丹麦哥本哈根等科学城存在不小差距。

2.2 “科+城”融合不够

国际一流科学城通常也是现代化城市的典范，科学城往往因其自然生态优美、生活配套完备、人文氛围浓郁而成为全球人才创新创业的首选地。例如，作为德国最成功的高新科技园区之一，柏林阿德勒斯霍夫科技园形成了“轨交＋有轨电车＋公交”的综合交通网络体系、“广场＋公园＋运动场”的开放式生态休闲空间、“别墅＋公寓＋酒店”的多层次居住生活空间以及“餐饮＋购物＋文化＋医疗”的系统化生活服务配套，是一个名副其实的现代化创新社区。反观国内科学城，则大多科技感有余而生活气不足，多数科学城属于平地而起的郊野空城，商业、文化、教育、交通等配套设施尚待完善，生活服务品质不高，职住分离、潮汐式上下班、交通拥堵等现象和问题突出。

2.3 融通开放创新不足

“融通融合、开放协同”既是现代科技创新发展的本质要求，也是国内外科学城规划建设的重要理念。国际知名科学城往往是融通创新的典范和开放创新的枢纽。反观国内科学城，融通开放已成为提升创新策源能力的重要障碍。一些科学城缺乏一流大学、知名科研院所和科技龙头企业，产学研协同创新浮于表面，尚未形成利益攸关的创新联合体。部分科学城的国际化理念缺乏，国际科技合作交流停留在迎来送往、举办论坛展览等浅层形式，对跨国公司总部、外资研发机构等优质创新资源吸引力不强，深度参与国际科技合作不多。

2.4 创新发展政策不完善

政府政策支持是科学城持续发展的基本保障。从国际上看，日本筑波科学城建设发展的全过程得到了政府管理部门的大力支持，美国斯坦福科学城在起步时期也得到了美国政府特别是美国军方的大力支持。中国各地科学城的建设发展虽然都是由地方政府主导的，但是在人才流动、税收优惠、社会资源整合、科技成果转移转化、市场化营商环境等方面还存在部分政策不完善、难以落地甚至缺乏的现象。

2.5 科创产业特色不鲜明

国内科学城在规划理念、产业布局等方面还存在相当程度的趋同现象，科技产业特色不鲜明，“千城一面”问题比较突出。许多地方在规划建设科学城时，往往脱离本地实际，没有结合自身资源禀赋和产业特色，过于追求高大上的发展目标。许多科学城尚未形成具有自身特色的主导产业和科创品牌，科技特色和文化特质不鲜明，科创能力、产业竞争力和创新文化吸引力亟须提升。

3 推动中国科学城高质量发展的对策建议

立足新发展阶段，进一步推进中国科学城高质量发展，应以提升创新策源能力为核心，以集聚高素质创新创业人才为根本，以突破关键核心技术和培育高端产业为主攻方向，鼓励和支持科学城加快政策创新，着力提升科创高度、城市温度、特色浓度、政策效度、发展视野广度和协同创新力度。

3.1 着力提升科创高度：坚持原创突破与产业创新协同推进，打造高水平科技自立自强主引擎

引导科学城统筹布局产业链、创新链、资金链、人才链、服务链，畅通基础研究、应用研究、成果转化和产业发展链式循环，在科学研究、技术创新和产业发展等环节，探索更大胆、更有突破性的政策举措，着力提升创新策源能力，加快孕育科学新发现、技术新发明、产业新方向和发展新理念，加快建设高水平科技自立自强主引擎。

强化引领性基础研究和颠覆性技术创新。支持科学城结合自身优势产业需求，加大对原始自主创新支持力度，积极打造国家战略科技力量，加快推进新型基础设施和科技产业设施建设，构建一批小而美、小而精的特色科学设施集群、高水平实验设施等，着力打造功能型创新平台和创新基地，积极承担国家和地区重大科技攻关项目，攻克一批“卡脖子”关键核心技术。

培育发展创新型经济。鼓励科学城聚焦未来产业和新兴产业，以培育壮大产业集群为核心，加快推进“产品高新化、链条高端化、产业集群化”，形成以龙头企业带动、产业链韧性强、集聚特征明显的特色产业创新集群。利用市场化机制，充分发挥龙头企业的多维度带动作用，以龙头骨干企业为“链主”，以上下游配套企业为“链脉”，形成产业链科创共同体的稳健创新链。

集聚高水平人才队伍。把科技人才的“引培留用”作为科学城发展的重中之重，高水平吸引一批国际创新人才、领军人才，提高人才增量。优化人才政策和服务体系，创新人才激励、评价、流动、服务等机制，以优质科创服务为牵引，带动优势产业领域创新创业团队、社会资本和产业要素集聚。

3.2 着力提升城市温度：坚持城市功能与创新功能一体建设，促进“科+城”深度融合

立足城区高质量发展的战略高度推进科技创新，综合考虑职住平衡与产城共荣，更加注重产城融合、科城融合，推动创新功能与城市功能一体建设，实现创新功能和城市功能有机融合，培育人在城中、城在园中、园在景中的城市风尚，打造科技特质鲜明、城市功能完备、人与自然和谐共生的 “科技+产业+生活”的新型城区。

打造人性化创新街区。支持科学城优化教育、医疗、文化、体育、商业等公共服务配套，促进多元融合，强化科研、生产、商务功能有机组合，提升宜居城市品质，营造集创业工作、居家生活和休闲娱乐为一体的多功能创新街区。打破“围墙”，拓展非正式公共空间，促进各类人群的社交互动和各类创新主体的交流合作，构建和谐友好的邻里空间。

建设绿色化低碳城区。支持和鼓励科学城落实“双碳”战略，倡导绿色低碳办公方式和生活方式，加快建设绿色城区、绿色社区，营造自然与人文和谐交融的创新生态。加强节能环保技术的推广应用，深入推进绿色生产和节能减排，培育绿色工厂和绿色楼宇，全面支撑地方生态文明建设。

建设数字化新型城区。支持科学城加强5G、6G等信息基础设施建设，加快大数据、云计算、人工智能等信息技术的应用和推广，搭建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的智慧社区服务平台，打造智慧共享、和睦共治的新型数字社区。

3.3 着力彰显地方特色浓度：坚持锻造长板与补齐短板双向发力，完善特色化创新发展政策体系

鼓励各科学城围绕各省市自身发展定位和重点产业发展方向，发挥比较优势，突出地方特色，做强长板，补齐短板，避免“千城一面”，构建特色鲜明的创新发展政策体系。

引导科学城着力锻造发展长板。鼓励科学城立足区域资源禀赋和地方基础条件，发挥比较优势，因地制宜、因城施策，将最有基础、最有优势、最具特色的学科和产业技术领域作为主攻方向，加快优质要素集聚，加快特色品牌培育，促进本地科技产业优势与国家（区域）创新体系、全球创新网络的价值对接，打造区域创新增长极和高质量发展主引擎。

支持科学城加快补齐政策短板。引导科学城对标国际先进，回应各类创新主体发展的切实需求，对照创新链、产业链和人才链关键环节，加快补齐政策链短板，打通政策链的堵点，实现政策雨露对人才、技术、资本等各类创新要素的全方位、全链条、全周期覆盖，形成政策合力，激发创新活力。

3.4 着力提高政策效度：坚持制度创新与科技创新双轮驱动，稳步推进政策扎实落地

坚持科技创新和制度创新两个轮子相互协调、持续发力，统筹推进科技、经济和政府治理等方面的体制机制改革，稳步推进政策扎实落地，最大限度释放和激发高质量发展新动能。

强化立法保障。支持和鼓励有关省市加强科学城立法，优化政策顶层设计，将科学城规划、建设和管理等方面的内容以法令或条例的形式固定下来，明确各级政府和各类创新主体在高新技术研发和产业化过程中的权利和义务。

扩大政策先行先试。加快推动政策先行先试权下放的相关探索，目前国内只有张江科学城、中关村科学城等少数科学城拥有一定程度的政策先行先试权，建议进一步扩大政策先行先试权的覆盖地区和领域。

提升政策实施效果。进一步深化“放管服”改革，提高政府服务效率，优化国际化、市场化、法治化营商环境。加强政策宣传解读，提高政策知晓率。推动政策目标、任务定量化，增强政策落实的科学性和精准度。深化监督监管制度改革，加强政策落实绩效评估，通过开展专项审计等形式，确保各项政策扎实落地、提质增效。

3.5 着力拓展发展视野广度：坚持开放创新与自主创新相得益彰，提升全球资源配置能力

科学城应坚持“共建共治共享、协同开放创新”的发展理念，充分发挥政府、市场、社会的三方合力，坚持“引进来、走出去”并举，统筹对内对外开放，积极搭建国际化发展平台，深化国内外创新合作，强化辐射带动作用，加快构建立足本地、服务辐射全国、融入全球发展的协同开放创新格局，提升全球创新资源配置能力，打造全球创新资源枢纽区域和新时代开放合作新高地。

促进区域协同联动。支持科学城发挥区域创新的重要节点和关键枢纽作用，更好地服务于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略实施。促进各地创新政策之间协同互补，在大科学装置建设联动、创新券通用通兑、创新人才有序流动、科技成果就地就近转化等方面提供政策支持，实现区域经济和科技一体化发展。

推进高水平科技开放。面向未来发展和国际科技产业竞合，在符合国际规则和通行惯例的前提下，支持科学城通过共建海外创新中心、海外创业基地和国际合作园区等方式，加强与国际知名科学城、科技园区的合作交流。以实现重大科学问题的突破为目标，支持科学家参与或主持国际大科学计划和大科学工程，鼓励和引导海外科研机构和科学家参与除涉及国家安全或特殊要求外的科技计划。积极参与全球科技创新治理，支持本土机构参与国际技术标准、行业规范和技术伦理规则的研究制订，形成与国际规范相适应的科技创新和产业发展制度体系，提升国际话语权。

打造国际科技会客厅。谋划建设一批科创开放交流空间，建设交流交往的活力中心，打造国际科技会客厅，开展广泛的科创国际合作和人才交流，助力实现科技人才和各类创新要素资源汇聚。聚焦重点学科专业和技术领域，培育一批高层次学术交流活动，邀请国内外顶尖科学家、尖峰人才和企业家开展科学研讨、公开演讲和辩论，打造全球知名的科学峰会。

3.6 着力增强协同创新力度：坚持政府引导和市场主导和弦共振，形成科学城建设强大合力

顺应创新复杂性的日益提升，科技创新朝着全面协同创新、全社会共同创新的方向发展，以推动创新治理体系和治理能力现代化为核心，加快构建政府、市场、社会多元共治的创新治理体系，实现政府宏观调控职能、高校院所创新源头功能、企业市场主体作用、社会组织网络能力相互配合、彼此补充，协同推动科学城实现高质量创新发展。

转变政府职能。引导和支持科学城积极探索新型治理模式和运行机制，科学城管理部门应从关注科技转向强调创新、从注重管理转向完善治理，健全激励创新的税收、贸易、技术和人才制度，构建完善市场制度、创新政策和政府监管的“创新三角”。

强化市场运作。着力改革基于创新导向的经济制度体系，注重发挥市场机制在创新资源配置中的决定性作用，建立以市场为导向的资源配置体系。以深化体制机制改革和营造良好创新创业生态为抓手，营造公开、公正、透明和有利于促进优胜劣汰的发展环境，充分释放各类创新主体活力。

拓展社会参与。支持和鼓励各类学会、协会、新型研发机构等科技类社会组织积极参与科学城建设，营造浓郁的创新创业氛围。建立科学城重大规划、重大政策的社会公示和公众参与制度，广泛听取、吸纳社会各界的意见和建议，凝聚全社会创新活力。

4 结语

随着科技创新重要性的不断提高，建设科学城已成为世界许多国家和地区推进科技创新发展的重要举措。国际知名科学城由于起步早、发展快、成效明显，其许多政策措施及经验做法值得国内科学城参考借鉴。通过对国际知名科学城建设政策举措的梳理分析可以发现，虽然不同国家推进科学城建设的机制和模式存在差异，但是它们在政策措施方面具有许多相同之处，主要包括：（1）坚持以法治建设为关键，重视法律法规的作用，完善创新政策顶层设计，依法依规推进科学城建设和发展；（2）坚持以人才集聚为核心，注重培育和吸引、集聚各类优秀人才，为各类人才搭建高层次创新创业平台，重视人才作用的发挥，支持人才依托科学城干事创业；（3）坚持以财政政策为重点，通过实施富有吸引力和针对性的财税政策，促进各类创新创业要素向科学城集聚，提升创新创业活力；（4）坚持以协同融通为基点，注重不同创新创业资源的整合共享，促进产学研等不同创新主体融通创新；（5）坚持以创新生态为保障，构建覆盖整个科学城的开放式创新创业生态系统，优化创新创业氛围，使得科学城成为科学的城区，而不仅仅是科技的园区。

与国际知名科学城相比，中国科学城建设虽然存在一些问题和不足，但是未来发展前景广阔，特别是随着中国世界科技强国建设和创新驱动发展战略的实施，科学城必将在服务我国高水平科技自立自强中发挥骨干引领作用。借鉴国际典型做法和成功经验，持续推进中国科学城建设发展必须立足新时代中国经济社会高质量发展的全局，因地制宜、因城施策，坚持原创突破和产业创新协同推进、城市功能和创新功能一体建设、锻造长板和补齐短板双向发力、制度创新和科技创新双轮驱动、开放创新和自主创新相得益彰、政府引导和市场主导和弦共振，真正将科学城打造成为所在城市（地区）乃至整个国家实现高水平科技自立自强的强大引擎、创新驱动高质量发展的示范样板和参与国际科技竞合的主力先锋。