国土空间规划视角下大遗址保护区划优化研究——以钓鱼城古战场遗址为例

辜 元，钱紫华，陈 链

引言

大遗址保护区划是为大遗址保护、管理而划定的各类区域的统称，是大遗址保护规划的核心内容，也是国土空间规划的强制性内容。根据《大遗址保护规划规范》，其编制内容包括保护区划定（保护范围、建设控制地带）、保护区划分级分类、保护区划管理规定3个方面。按照国土空间规划改革要求，应在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理，但由于大遗址保护区划与国土空间规划衔接的规则尚未明确，与国土空间规划“一张图”、国土空间规划分区统筹融合的方法尚未明晰，不但影响了大遗址保护与管理工作的开展，而且影响了国土空间开发保护新格局的构建。因此，如何做好大遗址保护区划与国土空间规划的协同，是当前大遗址保护规划面临的重要命题。

1 国土空间规划视角下大遗址保护区划的新目标、新要求

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）正式印发。《意见》指出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。还提出要以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，对文物等实行特殊保护制度。2021年3月，自然资源部、国家文物局印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，要求在市、县、乡镇国土空间规划中统筹划定历史文化保护线，并纳入国土空间规划“一张图”，要明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求。

以上文件对国土空间规划背景下大遗址保护区划提出了新目标、新要求：首先，保护区划划定要科学与精准，以融入“三调”数据为基底的国土空间规划“一张图”；其次，要与国土空间规划分区相衔接，以应对区域内城镇建设、乡村发展及生态保护的需求；再者，要完善空间用途管制制度，以落实不同区域的管控要求和建设强度。

2 国土空间规划视角下大遗址保护区划存在的问题及原因剖析

梳理大遗址保护区划现有研究成果发现：其一，保护区划的划定研究主要集中在划定方法上，借助GIS技术，从遗址地物与地貌综合分析、遗址安全格局构建、遗址景观敏感度分析等角度，提出定量为主+定性为辅的大遗址保护区划划定方法；其二，当前关于保护区划分级分类研究相对较少，主要是通过对大遗址区划的影响因素等分析，确定保护区划级别；其三，保护区划管理规定的研究方面，学者提出了诸如建立遗址体系信息库和管理平台、提升遗产展示水平等措施，管控手段偏于原则性。总体而言，在保护区划领域本身，其理论与实践都得到了较大发展。但在国土空间规划改革的背景下，尽管规划学界一致认为保护区划与国土空间规划应协同，但对两者之间协同什么、怎么协同仍缺乏深入研究。因此，需要深入剖析保护区划与国土空间规划在协同上存在的问题的原因。

2.1 保护区划与各类空间要素有机关联考虑不足，难以准确纳入国土空间规划“一张图”

从遗址的构成要素上看，大遗址区包括遗址本体、周边环境以及环境所包含的一切历史、社会、精神、习俗、经济和文化的活动。因此，大遗址保护区划需要统筹划定遗址本体及其高度依存的自然环境和历史文化空间范围。然而，现有的区划方法忽略了与各类空间要素之间的有机关联，多以某一特定要素分析评估为划定标准，如景观地形边界控制法、视觉敏感度评价法等。这些划定方法得出的范围通常不够准确，不可避免地造成保护区划界线跨越地形、穿越道路与建筑等，使得保护区划界线难以融入国土空间规划“一张图”。

2.2 保护区划分级分类与国土空间规划分区无法衔接，不能满足遗址保护与发展的需求

从遗址的保护与发展来看，历史文化遗产的保护已由传统的单纯保护转向保护与合理利用的有机平衡。因此，为实现以“价值利用”为导向，兼顾“相容使用”的大遗址活化利用目标，需要对保护区划进一步开展分级分类的划定，协同好与生态保护空间、农田保护空间、城镇发展空间等其他类型国土空间的关系。然而，现有保护区划忽视了遗址区内不同区域对于文物保护、生态保护、环境保护和建设控制的不同需求，多采取“边界外扩”“遵循土地利用规划”等方式，在进行分级分类划定时没有与国土空间规划的不同分区进行有效衔接，无法实现保护与发展统筹兼顾的目标。

2.3 保护区划管理规定与国土空间规划协调不够，大遗址空间用途管制措施尚不完善

从遗址的区划管理规定来看，为保障大遗址保护与利用的可操作性和可持续性，明确了重点保护区、一般保护区、各类控制地带的空间管控要求与土地使用性质规定等内容。但现实中，保护区划管理规定趋于套路化，多原则性地提出“重点保护区只能进行遗址保护、修复等工程”“一般保护区只允许进行与文物保护相关的文物展示博物馆等建设工程”“建设控制地带内建筑的选址、体量、高度和色彩等均应与保护区相协调”等要求，无法满足国土空间开发与保护要求。

3 大遗址保护区划优化思路与框架

基于以上分析，研究在现有大遗址保护区划框架下，按照“划什么、怎么划、怎么管”的逻辑，从保护区划定、区划分级分类、区划管理规定3个方面提出优化思路，实现大遗址的保护区划与国土空间规划相互协同（图1）。

图1 保护区划优化技术框架

3.1 统筹各类空间要素，划定保护范围和建设控制地带

研究对大遗址本体及其相关区域的文化、生态、社会等各类空间要素进行统筹，在“景观地形边界控制法”“视觉敏感度评价法”等基础上，借助“国土空间规划双评价”技术方法，以整体保护为底线，通过遗址的整体性评价和遗址的安全性评价，确定大遗址的保护范围和建设控制地带。

遗址的整体性评价即基于真实性、完整性的原则，选取与遗址整体性最直接相关的遗址分布区、遗址原生环境、遗址潜在价值3项指标，地上文物、地下文物等8项评价因子作为整体性评价的基础要素，借助于ArcGIS软件，对要素进行单项评价，再集成综合划分指向遗址保护范围和建设控制地带的备选区域。沙漠、海洋等特殊区域可根据实际情况进行指标和评价因子的增减。

遗址的安全性评价重点关注遗址的文化安全，即遗址的内涵及相关的载体没有受到外来破坏。研究从遗址的自然环境、人工环境安全角度，选取地形地貌、地物特征、土地权属3项指标，高程、坡度等8项评价因子作为安全性评价的基础要素，叠加“三调”数据，在遗址整体性评价确定的备选区域基础上，明确遗址保护范围和建设控制地带的四界。同样，特殊区域也可根据实际情况进行增减，如海底大遗址的“高程”应采用“深度”评价因子来衡量。

3.2 应对保护与发展需求，对大遗址保护区划进行分级分类划定

按照《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》《大遗址保护规划规范》的规定，研究兼顾文物保护、文化传承与地方经济社会发展、民生改善的关系，对保护范围和建设控制地带进行分级分类划定。

保护范围的区划等级划分方法相对成熟，根据遗址点相对价值、遗址点留存现状、遗址点分布密集度、地貌特征4项指标以及相对应的18项评价因子，进行综合评价，划定重点保护区和一般保护区。

建设控制地带的区划等级划分应重点考虑区域内生态保护、乡村发展、城镇建设的需求。参考国土空间规划分区，根据遗存保护、生态环境、用地用海类型、景观协调等4项指标，文物保护单位、历史建筑等30项评价因子，对建设控制地带进行划定分级（表1）。其中，生态环境指标相应的评价因子可根据大遗址环境的变化而变化，若是海底大遗址，则相应变更为生物学质量、海水水质、沉积物质量和生物体质量等。

表1 保护范围和建设控制地带分级分类划定指标体系

3.3 实施用途管制手段，对不同保护区划制定差异化管理规定

保护区划管理规定是针对不同保护区划制定的专项保护管理要求，其核心目标是应对遗址保护区划内外复杂的空间环境与建设行为，提出差异化的控制要求与发展指引，可采用通则和细则方式。通则是依据法律法规制定的，适用于大遗址保护管理的一般性规定。细则是结合大遗址保存和保护面临的主要影响因素，准确把握遗址保护与国土空间开发保护的关系，借鉴地块（片区）用途管制的模式，对不同保护区划内的土地用途、空间管制、建设强度等设置细化指标和要求，探索“约束指标+分区准入+地类管理+项目许可”的用途管制方式。具体而言，遵循“整体保护、活化利用”的原则，大遗址不同保护区划的管理规定细则，可通过制定用途准入负面清单进行用途规划，按照禁建区和限建区提出空间管制要求，采取视线走廊分析法确定建设强度要求。

4 合川钓鱼城古战场遗址保护区划规划实践

钓鱼城古战场遗址位于重庆市合川城区嘉陵江东侧的钓鱼城半岛上，为南宋时期抗蒙遗址，是中国古代山城城池军事防御形制的实证、世界军事格局变动的见证地。结合现状调研和已有资料，钓鱼城古战场遗址本体由城墙、九口锅、水军码头等构成，分布于钓鱼山上。钓鱼山及周边区域还有相当规模的地下遗址，如近年来发现的重要遗址——范家堰遗址。钓鱼山具有典型的台地特征，最低点到最高点的高差两百余米，山顶阶地相对平缓，能够满足“耕战结合”的基本需求，与钓鱼城古战场形成了完善的“山、水、地、城、军、民”城防体系。钓鱼城半岛是钓鱼城古战场遗址的重要历史环境，处于三面临江的险要地势，拥有八角亭、东渡老街等地方传统遗存；因其位于合川城区城乡结合部，钓鱼城半岛上居民生活区和农业生产区分布其间，钓鱼城大道、X591自西向东贯通，可通过半岛西侧的嘉陵江南屏大桥、嘉陵江东渡大桥与城区相连（图2）。

图2 钓鱼城古战场遗址构成及钓鱼城半岛历史文化资源分布

4.1 钓鱼城古战场遗址保护区划现状及存在的问题

根据《重庆市人民政府关于合川钓鱼城遗址总体保护规划的批复》（渝府〔2008〕31号），钓鱼城古战场遗址保护区划包括保护范围、建设控制地带两级。保护范围分为重点保护区、一般保护区。重点保护区，面积约90 hm，范围包括城墙内20 m及其以外20 m范围和脑顶坪山顶平地区域等。一般保护区，面积约100 hm，其范围包括钓鱼山山脚下周边的区域。建设控制地带，面积约1 150 hm，范围包括嘉陵江南岸向南外扩500 m，嘉陵江北岸向北外扩500 m等区域（图3）。

图3 现行钓鱼城古战场遗址保护区划

现行保护区划存在的主要问题为：一是现行的建设控制地带是沿嘉陵江南岸、北岸和钓鱼山突出部直接外扩一定范围划定，忽视了钓鱼城遗址周边的历史环境和实际建设情况；二是现行的建设控制地带没有结合遗址周边城乡建设发展需求，开展分级分类的划定，导致当地居民因“保护”而“发展滞后”；三是现行保护区划管理规定缺乏针对不同地块、不同建设项目、不同开发过程的细则指标，导致规划无法落地。

4.2 钓鱼城古战场遗址保护区划优化的探索

综合钓鱼城古战场遗址的本体位置、考古资料、遥感影像、实地调查以及现行保护规划划定的区划等要素，确定研究区域为钓鱼城半岛以及与之隔江相望的合阳、南屏、花滩、白塔坪的临江第一层台地围合而成的区域。

4.2.1 钓鱼城古战场遗址保护区划的优化

结合遗址的整体性与安全性评价，优化钓鱼城古战场遗址的保护区划。在遗址的整体性评价方面，通过在GIS落点城墙、城门等遗址的空间位置，识别钓鱼山、学士山等地形特征，划定范家堰、北水军码头等地下遗址埋藏区域范围，采取单项因子评价及集成评价进行分析。结果显示，保护范围备选区域为钓鱼山山体部分以及南北一字城墙与南北水军码头区域；建设控制地带备选区域为簸箕岩、马鞍山以西的范围。

在遗址的安全性评价方面，基于备选区域，叠加地形地貌、地物特征、土地权属等分析因子，确定保护范围西以钓鱼山290 m等高线为边界，南北两侧沿一字城墙和水军码头外扩10 m，东侧至千担沟东侧山脚262 m等高线。建设控制地带范围东以簸箕岩、马鞍山东侧250 m等高线为界，西以合阳、花滩、南屏现状建成区滨江路为界，南以白塔坪临江山体为界，北以花滩在建城市道路为界（图4）。建议调出保护范围内零星分布的永久基本农田，避免农业耕种对地下文物造成损坏。

图4 钓鱼城古战场遗址保护区划优化

对比现行保护区划范围，本研究重点调整优化的区域包括：（1）新增考古发掘的北水军码头和北一字城墙遗址及外扩10 m的区域为保护范围。（2）针对千担沟区域作为钓鱼城古战场遗址具有重要价值的地形要素，新增该区域为保护范围。（3）结合实际地形地貌、地物特征等，调整保护范围和建设控制地带范围线，避免出现现状道路、现状建筑被区划线切割的情况（图5）。

图5 钓鱼城古战场遗址保护区划对比

4.2.2 钓鱼城古战场遗址保护区划分级分类的优化

钓鱼城古战场遗址保护范围根据分级分类划定指标体系，确定遗址点相对价值评估一般及以上、遗址点留存现状评估有少量破坏及以下、遗址点分布密度相对集中、地形地貌相对独立的区域为钓鱼城遗址重点保护区，具体包括南北一字城墙、南北水军码头和外城墙外扩10 m围合形成的区域，以及蒙哥瞭望台遗址区（脑顶坪海拔高度330 m以上区域）；保护范围的其他区域为一般保护区，主要为千担沟。

建设控制地带方面，叠加遗存分布、生态环境、用地类型、景观协调的指标因子，结合在编的合川区国土空间分区规划，确定五类不同的控制地带。一类控制地带为嘉陵江水体，属于生态保护红线区域。二类控制地带为学士山海拔高度250 m以上区域，簸箕岩、马鞍山和白塔坪山体区域，是钓鱼城半岛重要的自然环境要素，也是景观敏感度高及较高区域。三类控制地带为永久基本农田区域。四类控制地带为钓鱼城保护范围以西的向家院子等景观敏感度较低及低区域，现状以农村居民点和农田为主。五类控制地带为嘉陵江南屏大桥和东渡大桥引桥两侧以及花滩、合阳、南屏区域，为景观敏感度较低及低区域，也是国土空间分区规划确定的城镇规划建设区（图6）。

图6 钓鱼城古战场遗址保护区划的分级分类划定优化

对比现行保护区划分级分类，本研究重点调整优化的区域包括：（1）结合范家堰等考古发掘，新增外城墙与内城墙之间的二级台地为核心保护区。（2）新增千担沟区域为一般保护区。（3）根据建设控制地带的保护与发展需求，结合国土空间分区规划，细化建设控制地带为五类。

4.2.3 钓鱼城古战场遗址保护区划管理规定的优化

根据用途准入负面清单、空间管制要求、建设高度的研究分析，确定钓鱼城古战场遗址保护区划管理规定细则。以钓鱼城古战场遗址五类控制地带为例，按照大遗址“价值利用”“相容使用”的推荐功能，对应《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，确定工矿用地、仓储用地、特殊用地为禁止类功能，居住用地、公用设施用地、留白用地为限制类功能；空间管控要求为限建区的，可适度选择进行城镇建设活动，但开发与保护应并举；结合飞檐洞遗址、九口锅遗址、插旗山遗址、学士山的八角亭4处眺望点的视角、视域范围、视廊宽度等分析建设强度，明确钓鱼城半岛的东渡老街、佛耳村区域建筑高度不宜超过12 m，钓鱼城半岛的粮站区域建筑高度不宜超过6 m，嘉陵江北岸的花滩区域新建建筑高度不得超过20 m，临江第一排新建建筑高度不得超过12 m，嘉陵江西岸、南岸的合阳、南屏区域临江第一排新建建筑的高度不得超过12 m（图7-图8）。

图7 钓鱼城半岛主要眺望点

图8 飞檐洞遗址和插旗山遗址眺望点视线控制区域

对比现行保护区划管理规定要求，本研究重点调整优化的内容包括：（1）协同国土空间分区规划，细化了核心保护范围、一般保护范围和五类不同的控制地带的用途准入负面清单，作为用途管制的依据与参考。（2）针对不同空间明确管制级别，制定了禁建区、限建区的管制规则，实行分级分类管理。（3）采取视线廊道的分析方法，明确不同保护区划的建筑限高。

5 结语

大遗址保护区划是国土空间规划强制性内容，做好两者协同，探索相互衔接规则，是当前大遗址保护区划编制的重点问题。基于对保护区划与国土空间规划协同核心问题的探析，研究以钓鱼城古战场遗址为例，从保护区划划定、区划分级分类、区划管理规定3个方面，总结了保护区划优化的思路与一般技术方法，期望能为大遗址保护区划与国土空间规划的编制实施提供一定借鉴。在国土空间规划的背景下和大遗址整体保护和活化利用的原则下，大遗址保护区划的优化既要有保护思维，又要有空间规划的思维，实现从保护为导向的单一行动扩展为融合地方文化保护与培育、地方经济社会发展等多种目标的可持续发展。