我国公立医院薪酬政策文本计量分析

■ 姜美舟 焦玉洁 夏 冕

我国公立医院薪酬政策随着社会发展不断变迁。本文基于社会网络分析和政策文本分析的视角，回顾我国公立医院薪酬政策改革历程，分析政策发布部门间关系，总结改革的演变规律和特点，厘清背后逻辑，对完善公立医院薪酬制度提供政策建议，为进一步深化改革提供科学依据。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

本文分析的政策文件主要来源于北大法宝数据库和政府官网，辅以网站搜索和相关文献中提到的政策作为必要补充。由于公立医院薪酬制度与事业单位工资制度紧密联系，将“事业单位工资制度/分配改革”“公立医院薪酬制度”等关键词一并纳入，检索1985-2021年中央层级的政策文件，并通过人工筛选剔除无实质意义和相关性低的非核心文件，去除领导人讲话、信函、批复等文本类型，最终共搜集到73份政策文件。

1.2 研究方法

1.2.1 政策量化分析。政策文献可以真实反映政策目的及政策主题，对研究政策变迁逻辑和方向具有重要意义。政策文献计量是一种量化分析政策文献结构属性的研究方法，通过这种方法能够从宏观层面上了解政策演进规律、明确政策影响范围、把握政策发展趋势[1]。

本文采用政策文本计量常用的频次分析和共词分析方法对我国公立医院薪酬政策文件进行研究[2]。借助ROSTCM6软件对政策文本进行分词处理和词频分析，提取各阶段高频词并建立高频主题词表，分析研究各阶段公立医院薪酬政策主题及变迁特点。

1.2.2 社会网络分析。社会网络分析方法可以用于研究社会行动者之间的关系，在研究政策联合行文中政府部门间合作关系时可以利用这一方法来揭示政府活动规律[3]。本文用社会网络分析方法研究我国公立医院薪酬政策发布部门的府际关系，探究部门间合作网络演进，分析借助UCINET软件进行。

1.3 政策阶段划分

1985年4月，国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告的通知》，这一标志性政策使得1985年成为我国医改的启动年[4]，本文即以1985年作为研究的起始点。

基于改革的重要事件及政策趋于科学、精细的过程，本文将公立医院薪酬制度改革分为3个阶段：（1）1985-1992年。在改革开放的时代背景下，为打破平均主义并合理拉开收入差距，1985年进行了改革开放以来第一次工资制度创新[5]，这一阶段特点为事业单位工资制度比照国家机关工资制度制定。（2）1993-2013年。随着市场经济体制的建立，比照国家机关制定的工资制度未能体现事业单位自身特点，因此进行了新一轮分配制度改革，这一阶段特点为建立符合事业单位特点的工资制度。（3）2014-2021年。2014年5月国务院办公厅发布《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》，明确建立适应医疗行业特点的人事薪酬制度，自此公立医院薪酬制度改革进入新的阶段，这一阶段特点为探索建立符合医疗行业特点的公立医院薪酬制度。

2 结果与分析

2.1 政策文件数量分析

如图1所示，我国公立医院薪酬政策文件发布数量具有明显的阶段特征。1985-1992年发布的政策数量较少，最高单年发文量为3篇，发展缓慢；1993-2013年发布的政策数量较上一阶段有所增加，频率增高，发展相对加快；2014-2021年政策发布数量快速增长，最高单年发文量为7篇，发展速度明显加快。

2）节能效益。天然气是洁净能源，广泛用于燃料、化工原料，天然气发电等，回收1000 m3天然气可节省1 t自用油。回收1 m3天然气可以发电3 kWh。

图1 我国公立医院薪酬政策发布数量

2.2 府际关系分析

2.2.1 公立医院薪酬政策文件发布部门总体情况。对我国公立医院薪酬政策文件进行统计分析，发现1985-2021年的73份政策文件中，部门单独发文的政策数为45份，约占样本总量的2/3，联合发文28份，体现出以部门单独发文为主，联合发文为辅的特征。从单独发文来看，国务院办公厅发文数量最多（表1），从宏观层面对公立医院薪酬改革进行总体部署并指明方向，卫生部等医卫相关部门根据顶层设计，结合自身特点对公立医院薪酬政策改革进一步细化。从联合发文来看，由于薪酬改革涉及人力资源、财政等诸多问题，财政部、人事部、组织部等多部门积极参与其中并发挥重要作用。

表1 我国公立医院薪酬政策制定参与部门及频次

2.2.2 公立医院薪酬政策发布部门合作网络演进。本文绘制了各阶段政策发布部门间的合作网络图，采取度中心性分析方法，以便更好揭示我国公立医院薪酬政策领域的部门间合作关系。图中节点为政策发布部门，节点的大小表示该部门的度中心性，连线的粗细表示两部门的合作频次[6]。节点越大，出现频次越高，度中心性也越高；连线越粗，合作频次越高。

1985-1992年联合发文政策5份，涉及部门10个，表现出较高的合作网络密度。这一阶段财政部成为中心，其发文频次最高，合作范围也最广（图2），主要对国家机关和事业单位工资制度改革后的奖金标准、津贴、补贴等问题进行说明。

图2 1985-1992年公立医院薪酬政策发布部门合作网络

1993-2013年联合发文政策12份，涉及部门11个。这一阶段卫生部成为中心，与财政部、人事部、组织部、编委办等多部门合作关系密切（图3），对卫生事业单位人事制度、收入分配制度改革提出实施意见，积极推动公立医院改革。

图3 1993-2013年公立医院薪酬政策发布部门合作网络

2014-2021年联合发文政策11份，涉及部门9个。这一阶段呈现出多中心特征（图4），国家卫生计生委、国家中医药管理局、国务院深化医药卫生体制改革领导小组、财政部、人力资源和社会保障部等多部门密切合作，开展并扩大公立医院薪酬制度改革试点，加强医务人员队伍建设，深化公立医院改革。

图4 2014-2021年公立医院薪酬政策发布部门合作网络

2.3 政策主题演进

2.3.1 比照国家机关改革阶段：1985-1992年。搜集整理这一时期的9份政策文件，通过合并同义词、删除通用词与泛义词等方式清洗数据后进行政策文本分析，提取出以下高频主题词（表2），划分为四类政策主题：①工资制度。1985年我国开始实行以职务工资为基础的结构工资制，将工资划分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资4个组成部分。②奖金制度。一方面通过适当拉开收入差距激发医务人员的工作积极性；另一方面严格约束奖金发放的决策审批权限，制定权和修改权集中在国务院或国务院授权部门。③津补贴制度。包含工龄津贴、劳动消耗补偿、物价补贴和特殊津贴，职工的收入水平得到进一步保障。④增资制度。为顺应国民经济的发展态势，“增资”成为这一时期政策文件的热词，各地区和部门的增资指标主要用于正常晋级增资或提高职务工资标准。

表2 比照国家机关改革阶段政策高频主题词

2.3.2 依据事业单位特点改革阶段：1993-2013年。这一阶段政策文件共30份，通过对政策文本的内容分析，提取了30个高频主题词（表3），划分为四类政策主题：①工资制度。本阶段工资制度经历了两次变革，第一次是1993年起执行的专业技术职务等级工资制，第二次是2006年卫生事业单位开始实行岗位绩效工资制度。②津贴制度。将工资区类别制度改为地区津贴制度，并设立了特殊岗津贴，主要表现为临床津贴、防检津贴等。在实际发放中，国家进行总额控制并制定指导性意见，内部分配自主权下放到医院。③人才激励。提出内部分配要向关键岗位和优秀人才倾斜，做到留住人才、人尽其才。④考核机制。通过对技术水平、医疗服务、成本控制等要素进行考核，将考核结果与薪酬挂钩，合理拉开收入差距，促使医务人员积极提高医疗技术水平。

表3 依据事业单位特点改革阶段政策高频主题词

2.3.3 结合医疗行业特点改革阶段：2014-2021年。1993年开始实行的工资制度提高了公立医院的效率，但同时也伴随着过度医疗[7]、以药养医等乱象。根据十八届三中全会精神，开始探索符合医疗行业特点的薪酬制度。搜集整理这一阶段的34份政策文件，提取出以下高频主题词（表4），政策主题划分为四类：①激励约束机制。薪酬向临床一线、关键岗位及突出贡献的人员倾斜。探索以知识价值为导向的薪酬制度。建立约束机制，不得设立创收指标，破除以药补医。②试点。在国家推动下试点地区开始了对薪酬结构、薪酬水平、资金来源等内容的积极探索，及时总结经验并适时扩大试点。③医院负责人薪酬改革。对公立医院院长实行目标责任制，合理确定其薪酬水平，与医务人员薪酬水平保持合理关系，同时探索实行院长年薪制。④编制。提出统筹考虑编制内外人员待遇，实现同岗同薪同待遇。

表4 结合医疗行业特点改革阶段政策高频主题词

3 结论与建议

3.1 我国公立医院薪酬政策变迁特点

3.1.1 政策发布频率及府际合作关系具有阶段性特征。政策文件增量阶段性加快，体现出我国对公立医院薪酬制度的关注不断加强。部门联合发文合作中心在不断变化，第一阶段国家机关和事业单位统筹改革，财政部成为中心；第二阶段尊重卫生事业单位的特殊性，卫生部成为中心；第三阶段依据医疗行业特点，形成多中心的合作格局。

3.1.2 政策主题演进兼具继承性和创新性。不同阶段时代需求不同，政策侧重点各异。第一阶段为克服平均主义建立奖金制度，合理拉开收入差距；第二阶段为提高医疗服务供给效率，薪酬制度设计以重实绩、重贡献为导向；第三阶段为治理医疗领域乱象，注重建立约束机制，并积极开展试点以逐步建立完善符合医疗行业特点的薪酬制度。虽然各阶段侧重点不同，但并非否定上一阶段政策，而是对它的继承和发展。

3.1.3 权力重心下移。第一阶段中央政府直接制定修改工资制度，体现出高位推动的特征。第二阶段国家仅制定指导性意见并控制总额，内部分配权被下放到公立医院。第三阶段提出“两个允许”原则，使公立医院在薪酬分配中拥有更大的自主权。

3.1.4 薪酬内涵不断丰富。长期以来改革注重用经济性薪酬调动医务人员的工作积极性。近年来开始提出落实带薪年休假、关爱医务人员身心健康、缓解工作压力、严厉打击医闹等举措，在满足医务人员物质需求的同时考虑其精神和安全需求，体现出经济性薪酬和非经济性薪酬相结合的政策导向。

3.2 政策建议

3.2.1 薪酬制度设计要更加科学精细。首先，建立符合行业特点的公立医院薪酬制度要考虑医卫领域的特殊性，内部分配机制应综合考虑医务人员培养成本、岗位技术难度及工作风险，严禁向科室和医务人员下达创收指标，同时依据“两个允许”原则逐步探索适合公立医院的工资收入与其经济效益挂钩的办法[8]，在坚持公立医院公益性的同时调动医务人员的积极性。加强政策制定中的部门合作，共同推动公立医院薪酬政策科学化。其次，医院内部由多种人员结构组成，要考虑不同类别人员、不同科室之间的平衡，在充分评估知识、技术、工作压力等要素的情况下分别制定薪酬方案，将薪酬制度进一步精细化。

3.2.2 重视非经济性薪酬，构建全面薪酬体系。医务人员作为知识型员工掌握了知识资本并具有需求层次多样的特征，因此不能只依靠经济性薪酬的保障作用，还要重视非经济性薪酬的激励作用。根据全面薪酬理论，公立医院薪酬体系应囊括薪酬、福利、认可、职业发展机会、幸福力等方面，在提高薪酬水平的同时探索多种组合的弹性福利制度；拓宽医务人员认可渠道，通过领导、患者、管理者的认可及绩效反馈提高医务人员自我效能感；积极提供学习和晋升机会，促使医务人员不断提高专业技能，加强进取心；严厉打击医闹，给医务人员提供安全的工作环境，增加工作安全感。

3.2.3 统筹效率和公平。长期以来我国公立医院注重提高医疗服务供给效率，但公平也是不能忽略的重要价值要素，医务人员工作满意度会受到其感知到的公平程度影响[9]。公立医院存在的编制内外人员同工不同酬现象会增加医务人员的不满意感、增强离职意愿、加剧工作倦怠和不安全感[10]，应统筹编制内外人员工资，积极推动同岗同薪同待遇；改善科室间收入差距不合理的现象[11]，探索兼顾知识、风险、责任等要素的薪酬制度。