警惕行业协会参与垄断

◎ 文《法人》全媒体记者 李韵石

2022年7月22日，国家市场监督管理总局网站发布消息：河南省市场监督管理局对河南省信用建设促进会组织部分信用评估企业涉嫌达成并实施垄断协议行为，依法作出行政处罚决定，对其处罚30万元，并责令停止违法行为；对30家信用评估会员单位按照上一年销售额的1%进行处罚。相关处罚总额逾52万元。消息一出，行业协会违规经营与行政垄断问题引发社会关注。近日，《法人》记者就此次处罚采访了金融专家刘刚、北京策略律师事务所律师袁权、中国人民大学法学院副教授王宗玉和南开大学法学院副院长陈兵。

行业协会成了垄断牵头人

“行业协会本应是避免行业垄断的吹哨人和监督人。但在本案例中，由于本身的特定地位及内部管理体系漏洞、合规管理体系缺失等，行业协会成了行业垄断的牵头人和组织者。”刘刚告诉记者，早在2020年5月14日，河南省市场监督管理局就根据举报，对河南省信用建设促进会组织部分信用评估企业涉嫌达成并实施垄断协议行为立案调查。

调查结果显示，2015年至2019年期间，河南省信用建设促进会组织中岂认证中心有限公司、河南中泰信用评价有限公司、鑫诚信用管理有限公司等部分会员单位，达成了固定商品价格的垄断协议，排除、限制了市场竞争，损害了消费者利益和社会公共利益。

袁权向记者详细介绍，2015年，河南省信用建设促进会通过官方网站，向会员单位发布《河南省信用评估行业自律公约》，约定具有竞争关系的经营者之间据以计算价格的标准公式。2018年11月，河南省信用建设促进会召集31家涉案会员单位召开工作会议，讨论并通过《河南省信用服务行业规范发展自律公约》。该公约固定了具有竞争关系的经营者之间信用评估服务价格变动幅度。2019年6月，河南省信用建设促进会召集43家涉案会员单位召开第三届三次理事会，讨论并通过《河南省社会信用服务机构行业自律公约》。该公约固定了具有竞争关系的经营者之间信用评估服务价格变动幅度。“河南省信用建设促进会这三次行为均违反反垄断法第十三条第一款，禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：固定或者变更商品价格的垄断协议。”袁权说。

双重管理存在弊端

记者查阅近两年国家市场监管总局发布的《中国反垄断执法年度报告》发现，2020年中国共查处涉行业协会垄断协议案7件，涉案企业92家，实施经济处罚7764万元。2021年反垄断执法机构依法查处丰城市预拌混凝土协会及其会员企业达成并实施垄断协议案、淄博联和水泥企业管理有限公司及相关企业达成并实施垄断协议案、重庆市丰都县两家商砼生产企业达成并实施垄断协议案，涉及1个行业协会、18家企业。3起案件罚没款合计5.37亿元，约占全年垄断协议案件罚没款的1/3。

“行业协会是指同行业的竞争者为促进共同利益而自愿组成的非营利性组织，具有代表行业与政府沟通、组织资讯交流、公布行业标准等基本功能。”王宗玉向记者介绍，行业协会的发展壮大与社会经济水平、政府治理水平及民众权利意识的发展密不可分。

改革开放初期，中国行业协会为承接政府职能“自上而下”成立，主要行使行政性职能，在组织管理、人员经费方面高度依赖政府，故又被称为“体制内” 行业协会。随着时间的推移以及市场的需求，中国出现了由企业家主导创立的行业协会和政府支持下由企业家创建的行业协会。

然而由于法律规范不足以满足社会经济的快速发展，现行的法律法规已经难以有效规范行业协会的相关活动。而且，行业协会自治作用依然有限，尚不能充分代表行业经营者的利益，也未实现与政府的完全脱钩。

“长期以来，我国行业协会实行以双重管理为主要特征的管理体制，这要求行业协会的成立首先经业务主管部门审查同意，而后到民政部或县级以上地方各级民政部门登记注册，并且遵循一业一会、一地一会原则。”

王宗玉告诉记者，行业协会双重管理有利于行业协会的权威提高，切实起到管理作用。但同时也存在弊端。“很多行业协会从行政主管机构脱胎而来，行政部门负责人兼任行业协会、商会领导职务，政会不分。”因此，双重管理体制导致行业协会具有较强的行政依附性。

因此，一些行业协会参与到行政垄断当中。陈兵表示：“行业协会参与行政垄断分两种情形，一是通过政府授权，行业协会主动达成垄断；二是行业协会根据行政部门授意达成垄断，成为行政部门达成行政垄断的中介。”

新反垄断法严控行业参与垄断

今年8月1日，新修订的《中华人民共和国反垄断法》（下称“新反垄断法”）正式实施。相对于此前施行了14年的旧版反垄断法，新法共进行了36处修改。规范行政执法行为的公平竞争审查制度首次出现在反垄断法中。

陈兵表示，新反垄断法第五章对行政垄断作出详细限制。其中包括滥用行政权力排除、限制竞争部分。

另外，新反垄断法还对行业协会的依法竞争作了明确的规定，其中第十四条要求“行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序”。该条强调，行业协会应在维护市场竞争秩序方面发挥积极作用，特别是合规经营义务。第二十一条规定：“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”从立法体系上看，该条强调禁止行业协会组织本行业的经营者达成该垄断协议章节所列举行为。

而对于行业协会违反禁止垄断协议规定的法律责任，新反垄断法在第五十六条第三款明确：“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，由反垄断执法机构责令改正，可以处三百万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。”