重特大突发事件下城市应急物流体系建设

张敏洁

（江苏信息职业技术学院，江苏 无锡 214000）

1 重特大突发事件下城市应急物流体系建设的重要意义

近年来我国重特大突发事件时有发生，如2021年河南暴雨灾害、2020年的新冠肺炎疫情、2015年的天津港爆炸事故、2008年的汶川大地震等。类似事件不但难以预测，而且会造成联动效应，对多地区、多部门产生较大影响，给人民群众的生命财产安全造成巨大损失。

《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件定义为：突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件分为：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）等四个等级，自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等四种类型。

应急物流是为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件而对物资需求进行紧急供应保障的一种物流活动。其发展与历次重大突发公共事件紧密相关，经历了起步（1999-2003年）、拓展（2004-2008 年）、爆发式推进（2009-2014年）、功能细分（2015-2019 年）等阶段。但2020 年新冠肺炎疫情爆发初期，依然暴露出应急物资供应短缺、响应不及时、统一调度机制不到位等问题，因此，我国应急物流目前正朝着新一轮的建设、整合、优化方向发展。

2007年开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》将应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送等应急物流相关工作纳入其中。2017年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》将建立健全应急物流体系列为主要任务，并将建设包括应急物流资源的国家应急资源保障信息服务系统列为重点建设项目。2020年，习近平总书记强调“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容”。

新时代中国特色应急管理体制以“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”为指导思想。由于重特大突发事件具有不可预见性、突发性、不确定性、非常规性等特征，重特大突发事件发生所在地的属地政府具有距离近、地形情况熟悉、获得一手信息速度快等天然优势，所以属地政府的信息传递能力、快速反应能力、决策应对能力等将直接决定能否实施快速有效的灾后救援、能否有效控制或缓解灾情蔓延等。因此，各属地政府在进行应急物流体系建设时，应在实现“以人为本”人道主义救援的前提下，遵循“统一领导、权责一致、高效权威”的原则，实现应急物流体系的快速响应性、救灾范围区域化及救灾处置不依赖性等。

2 重特大突发事件下城市应急物流体系建设需求分析

新冠肺炎疫情的发生极大地考验了我国的应急管理体系，疫情发生初期所暴露出来的应急物资供应短缺、响应不及时等问题，给我国包含应急物流在内的应急管理工作敲响了警钟。与此同时，与我国取得的伟大抗疫成果不同，目前全世界范围内其他国家、地区的疫情控制还很不理想，一定程度上也对我国的抗疫成果产生着冲击。在我国疫情总体得到控制后，各地受境外疫情波及而时有发生的零星疫情仍对我国各地的应急管理体系发起着一次又一次的挑战。因此，总结经验教训、分析建设需求，能为城市应急物流体系的构建提供依据。

2.1 重特大突发事件下应急物流体系经验总结

近年来发生的公共卫生事件（如新冠肺炎疫情）、自然灾害（如2021年河南、山西、陕西等地洪涝灾害）等重特大突发公共事件的应急物资保障过程中，应急物资的需求汇总、筹措、调度、运输、收发等环节均暴露了一些共性问题，下面对这些问题进行总结。

2.1.1 应急物资需求汇总。当突发事件发生后，应急物资保障工作遇到的第一个问题就是应急物资需求汇总。新冠肺炎疫情和2021年多地洪涝灾害发生初期，应急物资需求信息并未得到有效收集和统一归口，有的部门、单位或个人向上级部门反馈需求信息，有的自行联系物资生产或存储单位，有的通过各级媒体向社会发布需求信息。这样多渠道、多层级、多对象的反馈方式，在一定程度上造成了应急物资需求信息反馈的失真，部分需求信息被放大，部分需求信息被遗漏，还有部分需求信息在传递过程中发生错误，而需求信息的失真会使下一个环节的应急物资供应发生偏差、重复或错漏。类似的情况直到相关应急管理部门进行统一指挥、统一汇集应急物资需求信息、统一相关需求信息的发布渠道并公布特种应急物资（如医用物资）的需求标准后，才得到有效改善。

2.1.2 应急物资筹措。疫情、灾情等重特大突发事件发生后，应急物资筹措在应急物资保障工作中显得尤为重要。应急物资筹措通常是突发事件属地内部主动调集、向上级和外部请求援助两种渠道同时进行的。属地内部应急物资调集主要来源于属地应急物资储备库的物资调拨和属地市场的应急采购。由于新冠肺炎疫情传播速度特别快、影响范围特别广等原因，属地应急物资储备库及属地即期物资采购无法满足相关物资需求。而此时，突发事件属地向上级和外部请求应急物资援助需要经过一定的流程和时间，加上我国尚未建立成熟、高效的应急物资采购体制，使得新冠肺炎疫情发生初期即出现了应急物资特别是应急医用物资的严重短缺现象，给应急物资保障工作带来了巨大的困难。

2.1.3 应急物资调度。在汇集、确认应急物资相关需求后，应急物资保障工作的下一个环节便是应急物资的调度。当突发事件属地向上级和外部请求应急物资援助后，来源于异地各应急物资储备库、应急物资供应商、社会各界及公益组织捐助的应急物资纷至沓来，往往会像新冠肺炎疫情初期一样，紧缺和非紧缺物资混杂而来，未有效设置应急物资的相关优先级，大量应急物资因拥堵或滞留在突发事件属地外围而无法及时送达，从而延误甚至阻碍了应急物资的相关保障工作。

2.1.4 应急物资运输。应急物资运输与常态物流运输有很大的区别。一方面，地震有可能导致日常运输道路受损或毁坏，洪涝灾害可能导致运输道路淹没，山体滑坡、泥石流等灾害可能导致运输道路临时性中断。同时，为防止各类传染病疫情的快速蔓延而采取的“封城”策略也会改变日常运输条件。因此，应急物资运输往往需要交通管理部门、工程抢险抢修部门、部队抢险救援队伍等先行确保交通运输条件，应急管理部门及时协调、调拨适合的运输工具，再选择适合的运输方式或制定有效的多式联运方案，以保证应急物资的运输。另一方面，由于突发事件初期，大量抢险救援队伍、人员、大型救灾抢险器械等纷纷涌向事发地，同时也会有大量受灾群众或物资需要向外转移，运输条件会变得异常复杂，也会影响应急物资保障工作的顺利实施。

2.1.5 应急物资收发。应急物资收发环节看似简单，实则具有很强的专业性。应急物资到达事发地后，一般需要在应急物资中转点进行交接登记、分类入库，再按相关需求指令进行分发配送，其中包含了物流仓储管理中的点检、分类、验收、核验、信息登记、堆码或上架、定期盘点、接受出库需求指令、下架、分拣、打包、装箱、装车、配送等一系列入库、在库、出库等标准物流作业流程，只有专业的物流仓储管理单位或团队使用专业的物流仓储管理信息系统和各类仓储管理设施设备，才能高效有序、保质保量地完成应急物资的接收与分发配送工作。新冠肺炎疫情发生初期应急物资收发管理混乱的局面很好地印证了这一点。

2.2 重特大突发事件下城市应急物流体系建设需求分析

2.2.1 管理机制建设。构建城市应急物流体系，管理机制的设计是重中之重。虽然重特大突发事件具有不可预测性、不确定性、非常规性等特征，但是设计周全的管理机制可以在很大程度上确保事发后物资保障工作及时、高效、有序地开展，达到控制灾害范围、降低灾害损失的目的。城市应急物流体系的管理机制的设计应该包含以下几个方面：

（1）指挥机构。根据新时代的中国特色应急管理体制“统一指挥、专常兼备”等指导思想，重特大突发事件发生后，属地政府部门应迅速设立应急物流指挥机构，全局统筹应急物资保障工作。

（2）响应与协作机制。由于应急物资保障工作中各环节需要多部门、多单位协同进行，且很多环节具有较强的专业性，因此，不同级别、不同系统的多参与方需要行之有效的协同工作机制，避免应急物资保障工作的延误。

（3）信息传递与发布机制。如前所述，应急物资需求、储备、采购等以及事发地的交通运输条件等重要信息的汇集和发布，需要规范流程、统一口径、统一渠道。这些是应急物资保障工作顺利进行的前提条件。

2.2.2 基础设施建设。应急物流信息系统能够快速实现相关重要信息的传递、更新与发布，显著提高相关信息传递的准确性，避免因信息重复、信息错漏而造成不必要的损失。因此，能够快速对接各参与方的应急物流信息系统，是应急物流体系基础设施建设中必不可少的环节。

应急物资储备库是应急物流体系建设中不可或缺的基础设施，应充分考虑应急物资储备库的选址、库区类型、存储容量和存储面积，为充足的应急物资储备提供基础设备保障。

2.2.3 储备调拨机制。完善的储备调拨机制是体现属地政府执政能力、实现属地政府“高效响应、积极自救”的关键。在“平战结合”思想的指导下，应急物资储备库平时即应依据《应急保障重点物资分类目录》完善库内相关物资的储备品种、储备数量、储备规格，并根据《应急物流公共标识代码编码规则》对库内应急物资进行统一编码并标识，以提高突发事件下不同部门协作时的工作效率。

应急物资的储备调拨机制还应包括应急物资的属地市场的采购机制，以“政府主导、企业参与”的政企协作模式事先制定相关物资的应急采购预案，以此打通政府储备与企业储备、实物储备与虚拟储备、统一储备与分散储备，形成政企双主体共同储备的应急物资储备调拨机制，进一步提升重特大突发事件下属地的自救能力和自救效率。

2.2.4 调度运输机制。应急物流体系建设中的调度运输机制，应该能够迅速根据应急物资的紧缺程度形成相应物资的调度运输优先等级。对于调运优先级较高的物资，应直接开辟运输绿色专用通道。对于调运优先级一般的物资，可由应急物资中转中心统一调度，采用分级分区分时的运输方式，避免挤占急需、紧缺物资的运力资源。

2.2.5 物资收发机制。应急物流体系建设中的物资收发机制，一方面应包括预先设计的各级各区应急物资中转中心备选场所和征用补偿机制，以便在重特大突发事件下及时投入使用或征用。另一方面应包括能够提供专业物流仓储管理服务的备选企业名录和通过事先协商形成的政企应急合作协定，以便在重特大突发事件下快速对应急物资的收发环节进行专业化的管理。还应考虑收发环节中其他需要具有专业机构（如医疗、抢险救援部门等）参与的协作机制。

3 重特大突发事件下城市应急物流体系建设思路

3.1 管理机制

（1）指挥机构、响应与协同机制方面。属地政府应建立健全以应急管理部门牵头，粮食与物资储备部门、民政部门、卫健委、驻地部队等部门共同参与的指挥协调机构。建立以其他相关部门或组织，如街道社区、物流企业、应急物资供应商、红十字会、志愿者团队、慈善机构等公益组织组成的应急物流分级响应与协作体系。

（2）信息传递与发布机制方面。属地政府应制定统一的信息传递机制，规范应急物资需求、储备、采购以及事发地的交通运输条件等重要信息的反馈流程、反馈方式和反馈口径。制定应急物资需求信息的优先级分级标准，以便对所汇集的物资需求信息进行优先级判定。确定各类信息特别是物资需求信息的统一发布渠道。

3.2 基础设施建设

应急物流信息系统与日常物流信息系统差别较大，并不能应用于常态物流中，因此，城市应急物流信息系统的设计，应充分考虑其开放性与兼容性，以便在使用时能够快速对接或兼容其他应急管理中使用的相关信息系统，避免因传输标准不同或其他原因造成的数据转换、数据传输失败等问题，提高信息传递的质量和效率。

城市应急物资储备库的建设，除保证应急物资储备充足外，还应配备健全的仓储管理团队，充分考虑应急物资的保质期限，定期进行轮换和补充；装备齐全的物流中转及其他相关配套设施设备，以确保突发事件下应急物资保障队伍的及时出动。

3.3 储备调拨机制

城市应急物资储备库应能随时提供在库的物资储备信息，以备有需要时能迅速查询。市级应急物资储备库还应根据在库物资不同的应用场景，进一步细化各类物资的适用范围，并编制应急物资的使用预案。

属地政府应制定优质应急物资供应商名录，制定并完善应急物资的属地市场的采购机制。新冠肺炎疫情期间，全国各地均涌现出很多社会责任感强烈的应急物资供应企业。属地政府应鼓励这些富有社会责任感的企业积极参与到“政府主导、企业参与”的应急物资政企协作采购模式中去。

3.4 调度运输机制

属地政府应制定具有优先级的应急物资调度运输机制，对紧缺、急需程度不同的物资采用不同的调度运输策略，制定能体现优先级的《城市应急调运物资公共标识统一编码规则》。应急物资调度执行机构应联合信息发布机构，在发布应急物资需求信息时强调物资需求的优先级。应急物资调度执行机构应能及时对接已知的应急物资发运方，通过城市应急物流信息系统生成应急调运物资统一编码标识，并标贴于物资外包装显眼位置，以方便物资到运时迅速核验与分流。新冠肺炎疫情和2021年多地洪涝灾害发生后，社会各界和人民群众表现出极高的捐赠热情，捐赠的物资不计其数，充分体现了“一方有难、八方支援”的伟大民族精神。但由于捐赠物资多具有包装标识不规范、品质不明确、多品种、小批量等特点，也给应急物资保障带来了不小的压力。因此，对于这部分物资，由于无法在发运前预先接入城市应急物流信息系统，则应通过运输预检点的设立，预先确定物资类别和优先级，录入应急物流信息系统，生成并标贴应急调运物资统一编码标识，随后按其优先级进行分流，接受应急物资中转中心的统一调度，以减轻该类物资给后期物资收发环节带来的压力，同时避免在交通条件差、运力紧张的情况下非急需物资对运力资源的挤占。

对于调运优先级较高的物资，应简化海关、机场、铁路、公路及其他各类查验点的检查流程。交通管理部门应做好道路运输条件无法保障的情况下，使用直升机、无人机、冲锋舟等特种交通工具进行急需物资调运的应急预案。对于定向捐赠的应急物资，也可简化中转环节，在运力资源许可的情况下直接进行配送。

3.5 物资收发机制

属地政府应建立覆盖各级各区的应急物资中转中心场所备选库，以便在重特大突发事件下随时启用或征用。属地政府应鼓励有能力提供专业物流仓储管理服务的企业，以事先协商签订政企应急合作协定的形式加入应急物流服务企业备选库，以便在应急物资中转中心启用时即能引入专业物流仓储管理服务团队。

属地政府应建立基于应急物资需求优先级的物资收发机制，在应急物资中转中心设立紧急物资处理专区，确保紧急物资到达后拥有最高的处理响应级别、经过最少的环节、最短的流程、以最快的速度送达需求方。由于应急物资的特殊性，不少特种物资有较为严格的专业验收标准（如医用物资、抢险抢修装备等），因此，城市应急物资收发机制中还应按照突发事件的类别，设计包括其他专业机构（如市场监督部门、医疗卫生系统、抢险抢修部门、救援部队等）在内的应急物资收发流程和协作机制，尽最大可能降低差错，提升应急物资中转效率。