北京“疏整促”风险评估工作的实践路径探讨——以L农贸市场疏解工作为例

莫 非 槐宝强 张 洋

（北京市首都规划设计工程咨询开发有限公司，北京 100031）

一、前言

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中强调，要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。以人民为中心，全心全意为人民服务，一直是党和政府执政的根本立场和根本宗旨。党和政府所制定的方针、路线和政策都是以人民至上作为出发点和落脚点。

2015年4月，中共中央审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”）指出，作为首都，北京“大城市病”凸显，其深层次原因在于承载了过多的非首都功能。为了抓住主要矛盾并从根本上解决问题，《纲要》提出了始终抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，坚定不移地向着建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标迈进，从更高层面实现人民的根本利益。为了贯彻落实中共中央精神，自2017年以来，北京市在全市范围内组织开展“疏解整治促提升”专项行动。

习近平总书记强调“要时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险。”随着疏解整治促提升向纵深发展，该项工作触及的利益将更加广泛，面临的矛盾冲突将更加尖锐。特别是在对于农贸市场进行疏解时，问题尤为突出。作为城乡居民“菜篮子”商品供应的主要场所，农贸市场不仅具有明显的经济属性，而且也具有较强的社会性和公益性，疏解工作很容易触及社会群体利益并造成市民生活上的不便，从而引发社会不稳定的风险。因此，在作出具体的疏解决策时，需要做好风险评估工作，并以人民为中心的发展贯穿风险评估始终及决策的落脚点。本文以北京市L农贸市场疏解工作为例，分析和探究了这一实践，期望为同类型疏解工作决策提供参考。

二、市场概况及疏解难点

（一）市场概况

L农贸市场地处首都核心区东南区域，紧邻公园，服务范围涉及周边11个社区且多是老旧小区，居住人口稠密并以老年人为主。该市场原为某工厂所在地，2002年由L公司承租，经营建筑面积约2100平方米，经营商户约108个，属于大型菜市场，主要用于菜市经营和食品经营。经多年发展，该市场由于菜品物美价廉，受到周边居民的广泛认可，日均客流达到约1万人次之多。在良好的口碑下，北京电视台等主流媒体和大型网络媒体也多次对其进行采访和报道。

随着北京市“疏解整治促提升”专项行动的全面开展，L农贸市场被列入区市场疏解工作台账。同时，L农贸市场存在的违法建筑问题也被查出，自2003年以来，L公司经改建和自建在现有合法建筑周边违法建设房屋面积约1180平方米，占比为57.4%；违法建筑内涉及经营商户68个，占比为63%。依据该市场疏解工作的实施方案，该区属地基层政府计划以拆除违法建筑工作为疏解工作突破口，逐步完成市场疏解工作。

（二）疏解难点

1.L市场有较大的社会需求

与周边同类型的菜市场、超市、便民蔬菜网点相比，L农贸市场在经营场区规模、菜品种类、新鲜程度、商品价格、顾客流量，均具有一定的市场竞争优势。此外，L农贸市场的装饰风格和环境氛围也更加“接地气”，更容易被周边以老旧小区为主的北京本地人尤其是老年人群体所接受。在满足居民日常买菜购物需求的同时，“逛完公园逛市场”也逐渐成为该区域居民的日常生活方式。市场疏解工作要打破这种需求平衡，将面临较大的社会压力。

2.L市场有较高的社会知名度

历经十多年的经营，L农贸市场与周边居民群体已建立起彼此熟络、互利共生的社会关系。依靠附近居民和周边公园游玩群体聚集起的人气，加上电视台、网络媒体不时地报道宣传，在北京市范围内形成了较高的知名度。市场疏解工作容易受到周边居民群体、社会媒体的密切关注，若处理不当，易引发社会舆论风险，甚至形成风险放大效应，使舆论应对具有较大难度。

3.商户具有规模性和组织性

L农贸市场有经营商户108个，加上家庭成员及雇员，受市场疏解影响的利益相关群体规模将达到400-500人。尽管他们多为外地户籍，但大部分已经扎根北京数十年，商户群体已具有一定规模。在面对直接触及切身利益的问题上，商户群体容易“抱团取暖”，在思想和行动上共同站队、形成“一致对外”的姿态。从其有计划地针对拆违工作在市场张贴致北京市民的感谢信、张贴申辩意见、组织“民意调查”、组织“治安巡逻”等行为便可以看出该群体的规模性和组织性。因此，市场疏解工作执行难度较大。

4.容易引发群体性事件

在开展风险评估之前，属地基层政府的拆违工作已经按部就班地开展，但并非一帆风顺。现场安装的拆违工作公告牌遭到了商户群体的“公然破坏”；在一次晚间进行围挡安装时遭到了部分商户和周边居民的集体性阻拦。相关部门出面制止反而引发了较为激烈的社会反应：商户和居民开始拨打市民热线12345，形成330多个投诉件；互联网中也出现了一些知名媒体对拆违工作的报道、转载和“议论”，其中一些文章引发网友留言上千条，形成了负面舆论。市场疏解工作一度陷入被动局面。

三、评估实践及风险识别

（一）评估事前准备

与其他决策不同的是，本次风险评估是在中途介入的，风险评估面临的作业环境更加复杂，即疏解工作已经开展并引发了相应的风险事件。根据社会燃烧理论，燃烧物质、助燃剂和点火温度是社会稳定风险形成和爆发所经历三个阶段的对应条件。当社会出现利益冲突时，影响社会稳定的燃烧物质出现，社会和谐关系将会被打破，造成失衡；若燃烧物质不断累计，助燃剂将进一步激化矛盾；随着燃烧趋势的上升突破至点火温度，社会稳定风险将呈爆发态势。可以说，L农贸市场疏解工作所引发的社会稳定风险已经进入第一阶段。为了避免形势进一步恶化，风险评估方立即向疏解主体提出建议：一是先暂缓疏解工作，待风险评估后再行决策；二是疏解主体在风险评估中予以回避，由风险评估方独立开展工作；三是组建由城市规划、应急管理、法学等领域构成的专家咨询团队和风险评估项目组，在与市场方达成沟通意向的基础上开展工作。

（二）开展风险调查

1.甄别相关利益关系

准确识别利益相关者是开展风险调查的前提。国内学者张玉磊提出了社会稳定风险评估利益相关者的概念：“是指为表达和实现各自的利益诉求，通过各种合法的方式和程序介入到稳评运行过程当中，并对稳评结果产生实质性影响的组织和个人。”参考上述定义，L农贸市场疏解工作的利益相关者包含疏解主体、被疏解对象和市民群体三部分。其中，疏解主体与L农贸市场是利益冲突关系，冲突的增加或减弱对应着社会风险的高低以及疏解的难易；疏解主体与市民群体是利益调整关系，调整的得当与否对应着社会风险的高低以及疏解的难易；L农贸市场与市民群体是利益共生关系，共生性的强弱对应着社会需求的高低以及疏解的难易。

2.开展差异化调查

在明确各方关系的基础上，依据风险评估的需求和调查的可操作性，针对不同群体采用差异化的调查方法。首先，鉴于疏解主体与L农贸市场之间的关系，风险评估方分别收集代表其各自立场的信息材料，通过比对分析尽量剔除主观信息，保留客观素材。其次，针对L农贸市场管理方，风险评估方采用单独走访、面对面访谈等方式深入了解其意见和诉求，针对商户群体采用抽样访谈和全面问卷调查的方式收集意见。再次，针对周边市民群体，一方面通过向周边小区发放近2000份民意调查，另一方面通过随访的形式对市场内顾客进行调查。最后，风险评估方还到周边1公里范围内的其他超市观察其社会需求状况。通过多方面的调查和资料收集，为客观、准确地识别、预判风险提供依据。

（三）风险识别重点

1.合法性评估：重点在政策法规符合性

对一些外来人口聚集、易造成交通拥堵、配套服务不足，与首都功能定位不匹配的市场进行疏解是“疏解整治促提升”的重要任务之一。从知名的动物园批发市场、天意小商品批发市场、大红门服装批发市场，到一些区域性农副产品等批发市场的疏解，均是对该目标和要求的具体体现。L农贸市场被明确纳入了北京市市场疏解的工作台账，作为所在辖区的责任目标之一，在政策层面有充分的依据。在法规层面，L农贸市场确定存在部分违法建筑问题，对其实施拆违工作在城乡规划法规层面也有法可依。但是，拆违主体在作出违法建筑认定之前先期张贴拆违公告并架设施工围挡在拆违程序上存在瑕疵，对外界造成了一定不良影响。

2.合理性评估：重点在各方利益兼顾性

通过对商户的调查，对于市场疏解的反对率达93%，其余7%持有条件配合的态度，该部分商户提出了给予“就近安置”或解决“失业”后社会保障的诉求。通过对周边居民的调查，一些居民对L农贸市场存在部分违法建筑的问题并不了解。经过了解后，居民普遍理解依法拆违工作，但是，大部分居民尤其是老年人不赞成对L农贸市场进行疏解，担心会降低现有生活的便利性，认为在拆违后应保留该市场，并协助其进行升级改造、优化服务。然而，疏解主体对L农贸市场的工作部署则要求无条件拆除违法建筑，在市场整体疏解后将剩余建筑用于文创服务，这对于商户和居民的利益诉求显然无法兼顾，这也将导致疏解主体和市场商户的利益冲突难以化解，和居民的关系也难以调和。

3.可行性评估：重点在执行方案操作性

长期以来，L农贸市场与市民群体构建了某种共生关系，达到相互依赖的程度，市场疏解工作要想打破这种关系，自然面临较大的阻力。若执行方案侧重将商户和居民的利益诉求作为出发点和落脚点，疏解工作或许能达到周全的效果。但是，当前制定的市场疏解方案侧重于决心拆除和疏解，重在围绕建筑的拆除工程方案、群众疏散方案、应急防爆方案等，较为“刚性”。从维护稳定层面看，方案缺乏针对利益群体的“软性”措施，这不利于应对疏解后的社会失序，存在一定的操作性难题。

4.可控性评估：重点在公共事件防范性

在此前发生的群体性事件中，已经出现了多方参与和多途径表达诉求的现象，包括商户群体的抵制、居民群体的“聚集”、拨打市民热线、网上发帖、知名媒体报道转载等。网络媒体的介入表明该疏解工作的风险已经有扩散迹象。根据风险的社会放大理论，风险通过一些社会“放大站”，使关于风险事件的信息放大，从而影响人们对风险的认知，进而引起一系列的涟漪效应。大众传媒是“放大站”中最关键的一类，通过媒体报道、深入挖掘、筛选和权衡、处理各方关系的互动过程，加速形成舆论事件的风险放大效应。在官方舆论引导的同时，网络中出现了与之相对应的“民间舆论”，这对于后续推进疏解工作中的公共事件防范较为不利。

四、评估效果及建议

（一）评估效果

经过风险识别，L农贸市场疏解工作易引发社会稳定风险的主要因素包括拆违程序履行的问题、商户和居民利益诉求无法兼顾的问题、执行方案针对性和操作性的问题、公共事件防范不利等。其中，利益诉求问题为主要矛盾，居民群体在利益相关者中占较大权重，对决策产生实质性影响。各风险因素之间相互联系、相互作用，风险具有系统性和复杂性。依据风险等级评判原则，风险评估方对该工作的总体风险评判为较高等级，并提出了近期暂缓实施的建议。疏解主体采纳了该建议，暂缓关于L农贸市场疏解的决策，工作取得了防范社会稳定风险的实际效果。需指出的是，暂缓决策并不意味着否定市场疏解工作的意义，而是在实际工作中通过风险评估权衡内外部条件和社会风险后作出的理性选择。同时，风险评估方还提出了远期建设性意见：由于市场所在用地性质为商业用地，在拆违工作后，应研提土地利用方案，提升合法建筑的服务功能，做到与社会需求相衔接。

（二）主要建议

农贸市场疏解工作是贯彻落实京津冀协同发展规划关于疏解非首都功能的重要任务之一，应该坚决执行疏解任务，维护决策的“韧性”。与此同时，也要充分衡量其对于广大人民群众的服务性和公益性，预留决策“弹性”。习近平总书记强调，“必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民，并落实到各项决策部署和实际工作之中，落实到做好统筹疫情防控和经济社会发展工作中去”。因此，解决好人民群众的利益问题，就抓住了解决疏解工作问题的关键。在农贸市场疏解的风险评估中，要全面深入了解利益相关者的利益诉求，尤其是代表最广大人民群众的利益诉求，以此作为识别风险、评判综合风险等级的重要指标，并将践行以人民为中心的发展思想作为研究和实施对策的重要权衡标准，为从源头上防范社会稳定风险发挥切实作用，为党委和政府进行科学民主决策提供切实依据。