韧性治理视角下扩大官员问责体系中的公民政治参与

周 杰

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），对“应该坚持和巩固什么，完善和发展什么”这个重大政治问题做了明确回答，《决定》作为推进国家治理体系和治理能力现代化的行动纲领，开启了“中国之治”的新境界。政治参与，是指一个国家的个人或团体通过某种方式涉入政治过程，以表达利益、施加影响的努力和活动，是公民试图影响政府及其决策的活动。政治参与作为一个维度反映了社会政治发展水平和国家治理水平。我国官员问责体系经过多年的发展实践，形成了具有中国特色的治理模式和制度框架。在中国治理模式新的历史起点，官员问责体系建设需要与时俱进，切实保障公民政治权利，扩大公民有序政治参与，不断提升政府治理和官员治理水平。近年来，有关韧性治理的研究与应用实践的逐渐兴起，政府治理、城市治理、风险管理及政策制定等公共管理领域成为新的学术热点。韧性治理被普遍认为是一种更具自主性、适应性和变革性的可持续治理思路，为完善官员问责体系，扩大公民政治参与的研究和实践提供了崭新视角。

一、近年来官员问责体系发展与公民政治参与的实践

党的十八大以来，国家治理层面“四个全面”“五位一体”的深入推进，责任型政府、法治型政府、服务型政府建设渐入佳境，我国官员问责体系涌现了一系列新的制度实践，很大程度上丰富和完善了官员问责制。与此同时，近年中央多次强调“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，对于官员问责尤其是应对和处理重大突发应急事件及公共危机中的官员问责，颇受公民和舆论的关注，公民逐步发挥其政治参与作用，作为政治参与的主体之一，形成了一股不可忽视的外部影响力量。

（一）政府机构改革带来官员问责体系的变化

以大部门体制改革为主线的2013年政府机构改革，带动政府职能转变、政策整合和行政运行机制优化，促使官员问责机制得到进一步整合优化，在注重协作、依法用权和提升治理效能上更加凸显。2018年政府机构改革，以“一场深刻变革”为定位，针对一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节，一些机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题，一些领域中央和地方机构职能上下不协调，权责划分不尽合理等的问题，自上而下、覆盖各系统各层级加快推进机构、职能、程序和责任的法定化。这体现了建设责任政府、服务型政府建设的鲜明特征，对我国各级官员的责权体系及问责体系构建有较大影响，更加彰显了权责统一、权责法定等原则，为官员问责制度发展创造了新的空间。党的十九届四中全会通过的《决定》中提出，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府，其中要求以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。在责任监督方面，强调完善权力配置和运行制约机制，坚持权责法定，明晰权力边界，强化权力制约；坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。可以预见，伴随国家治理体系和治理能力现代化进程，国家对官员责权的界定、管理、监督和问责将日益科学化、法治化、精准化。

（二）官员问责法治化、制度化、规范化更进一步

党的十八大以来，党中央、国务院以制度建设贯穿政府管理，对一系列党内法规和法律法规进行了修订调整，其中不乏涉及官员问责的法规和制度。如《中国共产党问责条例》，作为一部覆盖9000万余名党员的党内法规，以有权必有责、有责要担当、失责必追究为原则，规定了党组织和领导干部的问责情形、方式、程序，提出了立足本职、敢于问责、善于问责的要求，特别是增加了问责程序的规定，更具操作性，体现了党内问责制度的刚性约束。还有《党政领导干部考核工作条例》，突出了对官员从政治素质、履职能力、工作成效、作风表现等进行了解、核实和评价的方式和程序，强调官员履职考核结果的运用。同时，一些出台或新修订的法律法规对官员的责任界定、追责问责及承担的法律责任都有明确的规定，如《安全生产法》。各地、各系统也相应出台了本地区相关领域问责的实施办法。可见，近年来，我国官员问责体系制度建设取得了丰硕成果，树立起“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的履职和问责导向，对失职失责官员的问责处理也呈现高压态势。党中央、各级政府通过巡视、巡察、督查及其他专项监督等各种形式，形成了对官员问责追责的常态化机制，如环境保护督查产生的对生态环境损害责任追究问责，往往一批失责官员得到严肃处理。

（三）公民政治参与在官员问责中逐渐发挥作用

官员问责一向是公民关注的政治热点话题，尤其是遇到重大突发公共事件或是常规的政府行为中的官员失职失责时。首先，公民政治权利意识不断增强。越来越多的个体或群体试图影响和监督政府的决策和施政行为，公民政治参与的意识和热情较以往有所提升，开始不断关注各级政府公共事务治理成效和各级官员遵纪守法、施政履职能力水平，特别是对与自身利益密切相关的领域，往往愿意发声和表达诉求。当政府行为失当或者某项公共政策不尽人意甚至引发热议时，公众往往会表达批评意见，形成集中效应时就可能会影响政府决策，启动问责程序。其次，网络媒体信息传递和诉求反映灵活快捷，政府和官员的言行举止很容易受到公民的监督，这无形中形成了一股强大的社会监督力量，一旦党政官员某些不当行为曝光，上级组织会及时介入，并启动后续的问责程序。比如几年前的陕西“微笑局长”“表哥”杨达才因为一张其视察交通事故现场的照片受到网友的质疑引发舆论关注而最终被相关部门查实违纪受到问责；2020年初疫情期间曝光的湖北红十字会干部失职失责问题，被上级纪委严肃问责、迅速处理。最后，各级政府问责处理日趋公开透明。近年来，基于公民政治意识的不断增强，各级政府处理问责官员日趋公开透明，展现了接受公民监督的姿态。如近期对疫情防控失责、监管不力的干部进行问责的通报屡见不鲜，行动快速、内容详实，引发公众热议。

二、公民政治参与是官员问责体系建设的内在需求

21世纪初，公共管理学者将“韧性”引入治理场域，涌现出治理韧性、韧性治理、城市韧性等研究热点，其适应性、动态性和全周期等特点为公共管理提供了一个新的思路。韧性治理以“治理”为核心，将韧性视作指导治理行动方向的思维，既是治理过程中某种特有属性的表现，也是实现治理体系韧性的过程，体现了不同公共治理主体基于合作治理与组织学习机制建立的一种全过程的新型治理模式，具有政府主导、多元主体参与，良性互动、调适有度的特点。党的十九大报告中指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。民主政治的发展日益强调“自上而下”与“自下而上”的结合协调，关注和吸纳更加广泛的社会群体和社会力量，拓展治理参与主体的广度和治理效能的深度，这与韧性治理的内涵相吻合。公民政治参与作为公民个人或公民群体在参与国家政治生活中既享有的法律规定的政治权利，也分享或行使相关的政治权力，在公共治理的过程中就自身利益相关的公共事务进行一定的介入并发挥影响及其作用。官员问责体系建设是建设民主政治，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，将韧性治理与公民政治参与相结合，对当前时代背景下优化官员问责体系建设具有一定的实际意义和适用性。基于新时代民主政治及政府治理注重“扩大公民有序政治参与”的趋势，官员问责体系建设作为治理体系和政治生活中一项重要内容，以及公民热衷关注的政府行为，对公民政治参与有较强的内在需求。

（一）着眼公民的政治权利角度

官员问责体系建设注重保障公民权利，满足公民及公民群体的知情权、参与权、表达权和监督权等，知情权体现在对官员问责的法律法规、程序依据和处理方式等方面的公开透明；参与权体现在对一些具体问责上的有序参与；表达权体现在公民对官员职业操守和履职行为的批评、投诉、建议等诉求；而监督权更是公民对政府和官员在各方面言行的监督，包括通过政府开设的监督举报平台进行监督，并有权提出异议。

（二）着眼公民的政治权力角度

鼓励公民有序政治参与，注重提升公民政治权力，这是提高公共事务治理及官员治理有效性的必然要求，是公民及社会与政府权力相互影响、合作治理的过程。目前，在官员监督问责的实践中，部分地方政府已经开展了创新探索，推出了电视问政等创新实践，如广西壮族自治区南宁市委、市政府主办的《向人民承诺——电视问政》，为公民获得及享有信息获取、咨询建议、参与决策、监督问责、干部推选甚至规则制定等政治权力提供了路径。

（三）着眼官员的政治责任属性角度

在我国，中国共产党是最高政治领导力量，领导国家治理各领域各方面各环节，坚持党的领导始终摆在第一位，对官员党性、政治品格和职业道德上持续强化政治意识，筑牢“政治关”。这促使官员自身带有很强的政治属性，强调要自上而下全面贯彻执行党中央的决策部署，以追求公共利益最大化、满足公民的发展需求为基本目标，强调权力的属性即源于人民的委托，决定了权为民所用，应主动接受人民的监督问责。无论是公共政策的制定、执行或评估，或者官员本身的成长路径即官员推选、履职评价、晋升表彰或问责处理等，都会受到公众的监督，也需要公民的有序政治参与，比如基层选举、满意度评价、监督评议等。

（四）着眼日益增长的公民意识角度

随着公民意识的日益增强，公众对各级政府、各级官员公共治理和施政履职相比以往更有热情和积极性，特别是对公共政策领域关注日益密切，往往集中在是否履职、是否失职、是否问责这些焦点问题上，这与当前我国官员问责过程中存在的一些不公开、不透明现象会形成潜在冲突。同时，在互联网、自媒体和大数据时代，公民参与公共政策和官员监督问责的方式越来越便捷，建言献策、表达诉求的“发声”手段更加直接，新闻媒体的舆论监督发挥很大作用，这些自下而上及来自外部的力量组合成强大的“问责”压力，需要构建起畅通的渠道予以回应和疏导。

三、官员问责体系建设中公民政治参与存在的问题

韧性治理推崇多元力量参与以增强政府治理的韧性，激发活力和功效。通过应对组织变革趋势，官员问责体系依赖于制度和责权体系上的韧性，这与以往相对教条、僵化的治理机制和参与机制形成鲜明对比。目前在官员问责体系中，公民政治参与作为重要的力量主体，还存在一些问题和不足。

（一）官员问责体系对公民政治参与的制度设计还欠缺

虽然我国官员问责体系制度建设取得了丰硕成果，无论是党内法规还是其他法律法规，都呈现了制度化发展趋势，特别是在面临世界百年未有之大变局和国内国际经济形势复杂多变的挑战下，官员必须全面增强学习本领和执政能力，强化“在其位谋其政、任其职尽其责”的官员价值观，强调干事创业本领特别是治理能力的任职条件，均体现了新时期官员问责制度体系的发展进步。但是，官员问责的制度设计还没有明确地体现公民的政治参与，大部分以发挥公民监督作用为主，在操作层面也往往停留于较为笼统的条文及原则指导上，缺少设计清晰的参与渠道，实际上公民的政治权利和政治权力还不完全畅通和便捷。同时，“官员问责”作为公众普遍关注的话题，很容易形成“放大效应”。政府对公民包括社会群体关于官员问责的意见诉求回应整体性不足，且缺乏制度约束，一旦回应不及时、疏导不及时，容易造成舆论过激，形成公共危机事件。例如，针对公民对一些政府部门及其官员不作为或履职不到位提出的批评意见及问责诉求，相关政府部门有时回应含糊、走官腔，避重就轻，不正视公民诉求，导致公民抱怨失望，意见堆积，得到不引导和疏解，政府和官员的公信力也随之下降，造成信任风险。

（二）公民政治参与的渠道和方式较单一

公民政治参与的技术韧性不足。首先，在法律法规上存在缺位情况，官员问责的形式和对象不断丰富，而对公民政治参与其中的渠道和方式并未明确规定，未形成法律保障，法治化程度还不高，有时以“被动式”或“动员式”的参与为主，难以真正发挥作用。其次，各地区参差不齐，一些发达地区，政府治理水平较高，社会公众参与治理成效较好，探索了一些电视问政、听证问政、网络问政、电子政务等形式，促使公民能够行使相关政治权力，参与对官员履职的监督和问责而其他一些地区在这方面进展缓慢，存在空白现象，甚至是形成无形的隔阂，抵触和排斥公民政治参与。

（三）公民政治权力以低层次为主

目前，公民在政治参与中享有的政治权力主要体现在低层次的政治权力上，如信息获取、咨询建议等，更多扮演的是关注者角色，对政府政务和官员履职可积极“旁观”而无法充分“参与”，形成一种“表象化”的政治参与，参与的深度不够，在公共治理和官员治理中的影响力较低。除此之外，在中高层次政治权力如参与决策、官员监督问责以及相关规则制定等方面，公民参与的程度不高，特别是主动式参与程度还不高，发挥的作用有限。正是由于无法充分享有到中高层次的政治权力，有时候可能引发公民采取制度外的渠道表达权力诉求，如通过举报、上访甚至暴力抗争等方式，容易造成不良影响，如舆论风险和信任危机。

（四）公民自身因素影响其有效政治参与

现代民主政治中的公民政治参与对公民自身素质要求较高，而受地域政治经济发展水平和治理水平影响，目前公民的主体意识、民主意识、规则意识等参差不齐，对国家法律法规及政治生活中的责权利了解还不全面，特别是如何理性合法地表达政治诉求和利益要求，如何有效合规地参与政治生活比如政府组织的听证会、咨询会等等，如何理性地分析看待政府和官员行为、提出意见建议，发挥监督作用等方面仍有欠缺。此外，由于公民政治素养和公共责任感还不强，缺乏独立的主体意识，对一些公共政策领域内的官员失职失责、乱作为或违法问题不愿或不敢主动发声，这类情况在农村或一些偏僻落后地区凸显。

四、官员问责制体系中扩大公民政治参与的思考

韧性治理的要义已经远超出内外对抗，自上而下的控制导向，也是一种作为转型的韧性治理，是一种以调适过程为导向、立足于关系、扎根于现实的创新治理过程。韧性治理所倡导的多元主体参与，维护组织稳定、促进组织变革，采取多样化方式增强治理韧性和治理水平的核心要义，与在官员问责体系中扩大公民政治参与有相通之处。借鉴韧性治理思路，可以从制度、组织、技术和文化等层面改进和完善公民政治参与的实践路径。

（一）增强制度韧性，完善吸纳公民政治参与的制度体系

官员问责本质上是依法行政的内在要求，由于公民法治意识和公民意识的不断提高，对官员依法用权、依法施政会更加关注。第一，要强化法治化的思维，把公民政治参与纳入法治化轨道，在官员问责体系建设中不断健全和完善公民政治参与的制度设计，做到有法可循、有据可依。第二，要努力走向程序性问责。治国凭圭臬、安邦靠准绳，明晰官员的权责清单，权由法定，依法用权、依法履职。相关部门要完善责任制度的法律基础，健全官员问责的各项程序，明晰公民在其中扮演的角色和发挥的作用，减少随意性和差异化问责，尽可能减少问责过程中的不公正、不公平或者行政性、依赖上级领导决策、迫于社会舆论压力的妥协性问题。第三，问责范围应聚焦官员法定职责的不履行和不正确履行。对于此类做法相关部门不仅要问责违法行为，还要问责公共领域决策、执行方面的不作为、乱作为表现，以及官员自身治理能力和专业能力跟不上的短板。第四，强化问责决策和监督环节，相关部门要在事前有效监管体系和事后惩戒处理机制中纳入公民政治参与的考量，使之日常化、规范化、制度化。通过制度的升级和创新，增强制度韧性，在官员问责体系建设中完善公民政治参与制度保障。

（二）增强组织韧性，加强官员问责主体间的协同

在我国，各级党组织作为问责主体的特殊地位体现了具有中国特色的官员问责制。问责体系以党组织为主导，推动各类监督问责主体有机贯通、相互协调，在主体上形成人大、司法、公民、舆论问责。随着政府责权体系的不断发展完善，在应对组织变革趋势中相关部门要跳出思维定势，要增强问责体系的组织韧性，加强各问责主体之间的协同，应更加侧重于同体问责与异体问责的有机结合，从内部问责向外部监督发展。除了党政机关内部的“上问下责”外，要更多地发挥包括外部问责主体作用，不断丰富公民在官员问责体系中的政治参与方式，如可以在官员问责制度的设计上纳入公民政治参与，多方征求意见建议。

现有的官员问责制度虽然对问责方式、程序和适用范围、重新启用都有具体的规定，但有时公民对官员问责的知悉度不高，呈现“走马观花”式的围观，吊起了强烈的好奇心。另外，一些被问责的官员的“低调复出”也会给公民造成“不知所以然”的懵懂和误解，甚至形成盲目的抨击。制度要设计对问责后的官员进行追踪审核的程序，并纳入公共监督的视野，使问责官员的复出使用过程更加严格化、公开化、透明化，真正做到有原则有程序的合理复出。在做到公开透明的同时，相关部门也需要对公民和媒体的异体问责给予一定的约束限制，既要广开言路，又要依法参与，防止其出于利益动机驱使以及信息不对称的原因，对官员问责进行不实舆论营造、虚假功利投诉等行为。尤其要注意对网络言论的正确回应和疏导，通过政策引导、制度约束和有效回应来消除不规范问责诉求，避免政治参与诉求无序化，弱化负面影响。

（三）增强技术韧性，丰富公民政治参与的层次和方式

韧性治理的核心要义在于协同互动和公众参与，强调“调适”以提高共同治理能力。问责体系要在技术层面增强治理的韧性，将技术与制度有机融合，调动公民政治参与的积极性。在保障政治权利方面，相关部门要满足公民在官员问责体系中的主动了解、主动发声、主动建议的意愿；在有序推进政治权力方面，逐步提高公民在中高层次政治权力方面的参与度和参与能力，明晰公民问责权的启动和行使程序，使公民问责权的行使途径和有效载体等进一步具体化，更具操作性和互动性，从而促进提升官员治理的有效性。同时，坚持问责程序的调适。问责体系必须强化公开、透明的程序，强调公民对问责的有效参与，相关部门要对公民意见进行及时回应。既要防止问责不力，又要避免问责过急、泛化。有必要对问责官员的缘由及时予以通报，使公民有一定的知情权，使公民真正可以了解实情，问责的“来龙去脉”。还可以通过听证会、咨询会、议事会等形式及政府网站、数字政府平台等载体建立政府与公民双向沟通的多样化渠道，收集和解答公民表达的问责投诉意见。相关部门通过强化数字技术等手段应用，有效破除公民政治参与的制度阻碍和层级障碍，丰富公民政治参与的层次和方式。此外，政府还可以通过部分地区试点检验优化政策效用，提升问责参与的韧性和适应度。

（四）增强文化韧性，培育公民政治参与的主体意识

政府治理社会的工具主要是公共政策，公共政策的实施效果如何不仅取决于政策执行主体及政策本身，还取决于政策的目标群体是否配合。因此，政治参与是国家治理能力和治理体系现代化过程中，公民和社会群体不断筑牢权利意识，权利主张日趋成熟的体现。要扩大公民政治参与，必须要增强公民政治参与的主体意识。

第一，相关部门要通过加强对国家制度、法律法规和官员问责体系等方面的宣传教育，让公民熟悉和了解官僚机构的职责以及官员的法定权利义务，对政治参与形成清晰自觉认识，培养法治意识、民主意识和参政意识，使其成为公民政治参与的主流意识，逐步具备在法治和民主的制度框架下参与政治生活的能力。

第二，相关部门要健全公民政治参与的渠道和途径，既要在前文所说的制度建设上下功夫，也要利用互联网和新媒体等方式，引导和回应公民理性参与官员问责的合理诉求，表达其对公平、平等、正义的诉求，拓宽其政治参与的深度和广度，提升其履行政治权利的获得感，促进我国官员问责体系建设和官员治理能力建设。

第三，重视社交媒体的作用。政治参与是公民参与政治过程与影响政策的立体性行动，而当前公民的政治参与行动又深受媒体环境的影响。新社交媒体的出现，在形式上为公民提供了更多的参与机会，有助于改变过去传统媒体环境下公民处于被动消极的地位。比如一些政府网站开通的省长、市长信箱、领导留言板、建言征集功能，给公众提供了信息沟通和鼓励政治参与的机会。同时社交媒体有助于弱化由于经济社会地位、受教育程度差异所导致的政治参与差异，构建民主的合法化机制。特别是由舆论发酵的事件，往往引起短时间的热议和轰动，直接促成相关部门迅速介入，采取有力措施及时回应，伴随而来的便是问责行为。

譬如2022年初，江苏“丰县生育八孩女子”事件引发社会广泛关注，关注热度持续攀升，位居网络热搜榜前列。针对此事暴露出的问题，丰县、徐州市、江苏省委先后发布调查通报，尤其是江苏省委2月17日成立调查组，2月23日发布调查结果情况通报，还原事实、回应疑点，重要的是对17名党员干部和公职人员进行问责处理。可见，在全面依法治国向纵深推进的趋势下，相关部门顺应公民对公平正义、权益保障等方面的期待，尊重公民的政治参与意识，及时回应公众关切，依法解决损害人民利益的问题，依法问责违法违规违纪的责任人，是当前完善政府治理和优化官员问责体系的必然要求。

（五）发挥公民在应急处突官员问责类型中的作用

官员问责主要包括常态化问责及特殊时期如应急处突中的问责。作为公共安全和公共利益领域的应急管理体系和能力现代化是国家治理现代化的一个重要要求，也是我国政府及官员责任体系建设和问责制度建设的一项重要内容。在中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时，习近平总书记指出：“各级党委和政府要切实担负起‘促一方发展、保一方平安’的政治责任，要建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度，对玩忽职守造成损失或重大社会影响的，依纪依法追究当事方的责任。”通常，应急处突问题中的问责占官员问责的比例较高，也颇受公民和舆论的关注。过去此类问责，“选择性问责”“保护性问责”的表现以及“不痛不痒”“平息民愤”的意味时有体现。由于此类问题基本上与公共利益和公民自身利益密切相关，除了在“是否问责”上必须要坚持法治思维、底线思维，相关部门也要敞开胸怀，在“问责谁”“怎样问责”上主动接受媒体和公民的监督，不仅对问责结果采取发布会、官网官微等形式进行及时地通报，真实地反映过程、缘由，还要做到使公民参与问责过程，接受公民的监督，回应公民的关切和诉求，使应急处突中的官员问责更能体现公民参与，构建政府公信力与公民信任度的韧性关系。