基于实证分析对修订《中华人民共和国科学技术普及法》的思考——以广西贯彻实施情况为例

盘健斌

《中华人民共和国科学技术普及法》（以下简称《科普法》）自2002年6月29日颁布实施以来，已有约20个年头。作为我国乃至世界上目前唯一一部关于科技普及的专门法律，对普及科学技术知识、倡导科学方法、传播科学思想、弘扬科学精神起到了重要的保障和推动作用。

随着我国经济社会和科学技术的迅猛发展，新时代科普工作的指导思想、工作内涵、工作模式、工作方法、组织管理、保障措施等都发生了新变化，也面临着新的机遇和挑战。然而，《科普法》从颁布至今，尚未有过修订，也没有出台实施细则，这在我国的法治工作中是少见的。目前，国内关于修订完善《科普法》的研究不多。在实施创新驱动发展战略和建设世界科技强国的背景下，有必要对实施《科普法》成效进行分析和评估，研究修订完善的策略。

一、《科普法》的实施成效

法律具有评价、教育、指引、惩罚等多种功能。《科普法》既为科普工作奠定了法律基础，也有力地推动科普活动蓬勃开展，为提升全民科学素质发挥了重要作用，具有重要的里程碑意义。

（一）为科普工作提供强有力的法治保障

《科普法》的出台，标志着我国科普工作正式步入法治轨道，为科普工作提供了明确的法律依据和强有力的法治保障，这足以证明了党和国家对科普工作的重视。《科普法》第四条明确提出“发展科普事业是国家的长期任务”，强调“国家机关、武装力量、社会团体、企业事业单位、农村基层组织及其他组织应当开展科普工作”。第二章“组织管理”明确规定，科技行政主管部门、科学技术协会（简称科协）在科普工作中的职责。第三章明确规定了各级各部门、各方面参与科普工作的有关规定，为构建多维度、多层面齐抓共管科普工作格局，奠定了重要的法律基础。在全面依法治国的时代背景下，这一点显得更加重要。

（二）构建了较为完备的科普法规和政策体系

《科普法》第十条规定：“各级人民政府领导科普工作，应将科普工作纳入国民经济和社会发展计划，为开展科普工作创造良好的环境和条件。县级以上人民政府应当建立科普工作协调制度。”在《科普法》的推动下，在国家层面和地方层面，有关的科普工作政策陆续出台，形成了较为完备的科普体系规范。国家层面，国务院分别于2006年、2021年颁布实施了《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020年）》《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》，这是贯彻落实《科普法》的重要载体，是细化和落实《科普法》有关规定的具体行政管理措施，对全民科学素质进行了更具可操作性的详细规划。地方层面，全国各地都在积极跟进，比如广西、广东、天津等多个地方结合当地实际制定了科普工作条例（办法），为配套实施《科普法》构建了较为完备的法律法规和政策体系。

（三）推动形成良好的科普工作机制

《科普法》第十一、十二条分别规定了科技行政主管部门、科协组织在科普工作中的职责范围，在多年的实践中，科普工作探索出了“党的领导、政府推动、全民参与、社会协同、开放合作”的建设模式。事实上，各地在贯彻执行中，也已经形成了一套较为成熟的科普工作机制，以广西为例，在广西壮族自治区人民政府领导下，成立了全民科学素质工作领导小组及办公室，领导小组成员单位包括科技、教育、工信、水利、卫生健康等多个部门，科协作为领导小组办公室所在单位，自治区全民科学素质工作领导小组负责组织实施工作，各成员单位和有关部门按照工作分工，将有关任务纳入本部门本单位工作规划和计划,充分履行工作职责。全民科学素质工作领导小组每年召开有关工作会议，商议年度工作要点，协调解决有关科普工作问题。各设区市政府负责领导当地科学素质实施工作，把科学素质工作作为地方经济社会发展的一项重要任务，纳入本地区总体规划，列入年度工作计划，纳入目标管理考核，形成了强大的科普合力。

（四）推动全民科学素质不断提升

在《科普法》的直接推动下，各级各部门大力推进全民科学素质工作，显著提升了全民科学素质。2021年1月，中国科协发布第十一次中国公民科学素质抽样调查结果。调查结果显示，2020年我国公民具备科学素质的比例达到10.56%，比2015年的6.20%提高了4.36个百分点，圆满完成了“十三五”规划提出的2020年“公民具备科学素质的比例超过10%”的目标任务。“十三五”期间，我国持续完善科技教育与培训体系，科学教育纳入基础教育的各个阶段；大力发展科普基础设施，现代科技馆体系初步建成，以中国科技馆为龙头的科技场馆成为科普的龙头基地；科普人才队伍持续发展壮大，为创新发展营造了良好氛围，如广西将“科学传播”纳入职称评审，为培养科普人才树立了良好示范；科普投入持续增加，科普主题活动广泛开展，科普产业呈现良好发展势头，如由中国科协与安徽省人民政府联合主办的中国（芜湖）科普产品博览交易会，成为科普展览的集大成者，品牌力、影响力不断提升；科普资源种类繁多，基本涵盖人们的科普需求，科普传播形式灵活多样，各类科普活动特色各异，吸引力和参与度不断提升。

（五）明确了科协在科普工作中的重要地位

《科普法》第十二条规定：“科学技术协会是科普的主要社会力量。科学技术协会组织开展群众性、社会性、经常性的科普活动，支持有关社会组织和企业事业单位开展科普活动，协助政府制定科普工作规划，为政府科普工作决策提供建议”。科协组织作为推动科协事业发展的重要力量，这条规定为科协组织开展科普工作提供了法律依据。

二、《科普法》在广西贯彻实施的实证分析

广西高度重视科普工作，2005年7月29日由广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《广西壮族自治区科学技术普及条例》（以下简称《广西科普条例》），并于2005年9月1日起施行。作为欠发达、后发展的少数民族自治区，《广西科普条例》有力地促进了广西各族群众科学素质的提升、科学技术的普及和科学精神的弘扬。

《科普法》《广西科普条例》（以下简称“一法一条例”）公布施行以来，特别是“十三五”以来，广西认真组织实施，建立了以“一法一条例”为核心的政策法规体系，制定配套了一系列制度文件，建立长效机制，全力推动科普工作取得明显成效。广西各级党委、政府深入实施全民科学素质行动，扎实开展科学技术普及，助力脱贫攻坚、乡村振兴和疫情防控，科普活动愈加丰富多彩，助推科技水平不断提升。广西壮族自治区科学技术协会调研显示：“十三五”期间，中国流动科技馆广西巡展实现县域全覆盖，累计创建全国级和广西级科普教育基地170余个，建成农村中学科技馆52座，青少年科学活动室、乡村少年宫900多所，科普社会化服务能力显著提升。各类图书馆、博物馆、文化馆、新时代文明实践中心等作为科普实践活动阵地功能更加凸显，建设形成由国家级示范性综合实践基地（营地）、自治区级实践教育基地、乡村中小学校少年宫等组成的校外教育活动场所体系。2021年1月26日，中国科协召开第十一次全国公民科学素质抽样调查情况新闻发布会，结果显示：2020年广西公民具备科学素质的比例为7.70%，比2015年4.25%提高了3.45个百分点，超额完成了“十三五”时期广西具备科学素质公民比例达到7.16%的目标任务，在全国31个省区市的排位从2018年的26位上升至2020年的25位。

广西在开展科普活动中，形成了一些具有特色的科普活动，比如八桂科普大行动、科普大篷车进校园、广西青少年科技创新大赛、广西青少年科学节、广西青少年科技运动会等，构筑起覆盖广西的科普活动网络。在培养和表彰奖励科技工作者方面，广西建立了覆盖全年龄段、全方位的科技领域表彰体系，包括广西科学技术奖、广西青少年科技创新自治区主席奖、广西青年科技奖、广西卓越工程师等奖，有力地激励青少年学生和科技工作者的科学兴趣、创新热情。2021年，广西大学王双飞教授当选中国工程院院士。王双飞是继1999年郑皆连教授当选中国工程院院士之后，时隔22年广西培养产生的第二位院士。这是广西科技创新政策扶持、人才培养力度加码、科普环境持续优化等多因素的综合体现。广西全民科学素质的提高，对于增强广西自主创新能力和文化软实力，为建设壮美广西、共圆复兴梦想做出了积极贡献。

但与此同时，广西科普工作仍然有不足和短板，公民科学素质总体偏低，在全国31个省区市中排名较为靠后；城乡之间、各市各区域之间不平衡；科普技术手段相对落后，科普基础设施及经费投入不足；科普联动机制有待加强；科普人才队伍偏弱等。

三、检视修订《科普法》的内外因素

《科普法》的全文共六章三十四条，具体分为总则、组织管理、社会责任、保障措施、法律责任、附则。

《科普法》从2002年颁布实施以来至今已经约20年了，这期间，我国经济社会和科学技术都发生了翻天覆地的变化。但《科普法》却一直未能同步修订完善。支撑法律的有效实施有很多条件，法律本身的稳定性是一个方面，但法律内容的与时俱进、及时更新完善，也是保障法律实施成效的另一个重要方面。

（一）立法指导思想不适应新时代的要求

在《科普法》第一章总则里面，第一条“为了实施科教兴国战略和可持续发展战略，加强科学技术普及工作，提高公民的科学文化素质，推动经济发展和社会进步，根据宪法和有关法律，制定本法。”这一条规定体现了《科普法》的立法指导思想，但已经难以跟上国家科技发展战略的步伐，也无法匹配科普工作的重要地位。2016年，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上强调，“科技创新、科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技创新同等重要的位置。”（下文简称“两翼论”）习近平总书记的这一重要论述，把科普工作的重要性摆在了突出的位置，是当前和今后开展科普工作的重要指南。当前，我国上下正深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实习近平总书记关于科技、科协工作的重要论述和重要指示批示精神，正在大力推进实施创新驱动发展战略，努力创建世界科技强国，实现高水平的科技自立自强。这些重要的时代背景，特别是“科技创新、科学普及是实现创新发展的两翼”的“两翼论”，理应在《科普法》中有所体现。

（二）政治引领和价值引领不够突出

《科普法》的教育和指引功能，在培养社会主义时代新人方面，无疑是具有重要作用的。《科普法》施行多年以来，各级各部门已经在科普工作上，建立起一套比较规范有序的工作运行机制。中国科普研究所郑念认为，新时代尤其要关注科技伦理、科学道德、科学精神和工匠精神，需要在法律上予以保障和激励。在全面从严治党向纵深推进的时代背景下，要确保科普工作沿着正确的方向行进，而不被别有用心的人或者反动势力歪曲利用，加强党对科普工作的领导刻不容缓。此外，《科普法》的一些提法和表述，无法适应当前的经济、科技、社会环境，难以发挥法律应有的价值引领作用。中国政法大学学者张秀华指出，《科普法》在立法目的、科普的功能定位、科普的内容、科普主体责任、科普渠道、价值引领等方面都有进行修订的必要性。

（三）法律条文欠缺可操作性可执行性

《科普法》至今未出台全国性的《实施细则》或《实施条例》，使得《科普法》的一些原则规定未能细化、具体化。如第四章“保障措施”中第二十三条、第二十四条，规定了科普经费的投入和增长机制，“各级人民政府有关部门应当安排一定的经费用于科普工作。”但对于比例的多少、由哪个部门统筹以及“一定的经费”具体是多少，均没有细化的规定，造成各地对“科普经费”统计口径上的不一致，导致科普经费增长缺乏有力保障，致使科普难以得到与科技创新同样的重视与支持。又如第二十五条“国家支持科普工作，依法对科普事业实行税收优惠。科普组织开展科普活动、兴办科普事业，可以依法获得资助和捐赠。”但如何享受、享受多大幅度的税收优惠，缺乏细化的操作指引。此外，对科技场馆建设的详细规定欠缺，特别是科技馆作为科普活动的主要阵地，在科普工作中的重要性不言而喻，但《科普法》对于建设科技馆缺乏有力、明确的法律依据，一些地方在推进科技场馆建设中，更多取决于决策层的自主决定，是一项“软任务”，导致地方特别是地市一级科技馆建设推进乏力。

（四）“科学技术协会是科普工作的主要社会力量”这一提法值得商榷

按照中国科学技术协会章程，中国科学技术协会是中国科学技术工作者的群众组织，是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带，是国家推动科学技术事业发展、建设世界科技强国的重要力量。在我国治理框架和政治语境下，科协作为党领导下的人民团体，与大众熟知的“社会组织”“社会力量”应当是有区别的，其内涵和外延均有不同。此外，在推动实施创新驱动发展战略中，当前各级政府均把科普工作经费纳入财政预算，科协承担开展科普活动、提升全民科学素质的职责和使命。以广西为例，广西科协作为广西壮族自治区全民科学素质工作领导小组办公室所在单位，负责协调全民科学素质具体工作，包括与科技厅、教育厅、财政厅等多个部门沟通协调，而这些工作，很难是“社会力量”能够推动和完成的。因此，《科普法》将科协定性为“科普工作的主要社会力量”似有不妥。

（五）科普的范围和外延的新变化对《科普法》提出挑战

随着科学技术的突飞猛进，科学与生活结合更加紧密，公众对科普的理解更加多元，科普需求更加多样，科普的内涵不断丰富，外延不断扩张，功能不断增强，对促进科普工作的转型升级提出了新的挑战。同时，随着5G的普及和移动互联网的广泛应用，以微信、微博、抖音、快手、小红书、哔哩哔哩等为代表的一批短视频直播平台和社交工具，深受大众特别是年轻人的喜欢。这些平台给人们便利地获得科普视频的同时，也带来一些不容忽视的问题，对科普活动的权威性、规范性、合法性、合规性带来挑战。一方面，直播平台准入门槛低、上传的便捷性等特点，对各类科普活动的监管带来了难度，导致网络视频科普良莠不齐，有的甚至披着科普的外衣却干伪科普之事，散播谣言，严重背离科普初衷，也背离科技伦理和科学道德，甚至违反法律。要解决这些问题，需要通过法律的形式，对科普活动加以限制和约束，对科普工作进行规范和引导。另一方面，随着新冠肺炎疫情在全世界范围的蔓延和持续，应急科普需求不断增加，但《科普法》尚未对应急科普有必要且合理的应对，一些社会事态因尚未出现而未被立法涵盖，如社会公共卫生应急事件、科学真理普及和谣言治理、后续法律修订的概念变化等，亟须在《科普法》中进行规定和统合。

（六）实务界和学界对《科普法》修订的呼声较为强烈

随着科学技术的不断发展，科技与工作、生活的联系愈加密切和深入，科技在更广范围、更大深度、更宽领域改变着人们的生活方式，特别是新冠肺炎疫情发生以来，人们对科普的需求更加迫切。与此同时，《科普法》的修订完善呼声日盛，来自官方和学界专家都围绕《科普法》的实施情况及修订，予以了更多关注，并采取了行动。2022年，全国人大常委会启动了《科普法》执法检查，并将修订《科普法》列入全国人大常委会2022年度立法计划项目。这是该法自颁布以来，全国人大常委会首次对该法开展执法检查，具有重要的标杆意义。此前，也有地方对《科普法》进行了执法检查，如2021年，广西壮族自治区人大常委会启动了《科普法》和《广西壮族自治区科学技术普及条例》执法检查工作，取得了良好的效果。在各地各领域，也有越来越多的人关注《科普法》并提出了许多真知灼见，比如中国科学院院士周忠和认为“科普领域形势已大不相同，大量专业科普从业者的出现，也带来了一系列新问题，是时候对科普法进行修订了。”2021年10月21日，全国政协举行建议修订《科普法》专家协商会，邀请部分全国政协委员、专家、学者围绕修订《科普法》提出建议，与会专家一致认为，建议修订《科普法》是深入贯彻“两翼论”的具体行动，通过推进科普法律法规和制度创新，为提高全民科学素质提供保障，为建设世界科技强国提供坚强的动力支撑。这次会议规格较高，参会者既有全国政协、中国科学院、中国科协等单位的领导，也有中国科普研究所、中国科学院科学传播研究中心、中国科学院科技战略咨询研究院等科普实务界的科普专家，还有来自中国政法大学的法律专家，在一定程度上代表了科普决策者、科普实务者、科普法律专家的呼声和建议。

四、修订《科普法》的对策

科学素质是国民素质的重要组成部分，是社会文明进步的基础，提升科学素质，对于公民树立科学的世界观和方法论、增强国家自主创新能力和文化软实力、建设社会主义现代化强国，具有十分重要的意义。科学完善的《科普法》是做好新时代科普工作的尚方宝剑，现行《科普法》需要从多方面做出修订完善。

（一）更新《科普法》的指导思想

首先，立法的指导思想需要与时俱进，才能紧跟时代发展潮流，让法律永葆活力。要把习近平总书记关于科技创新、科学普及工作的重要论述和重要指示精神，作为《科普法》的指导思想，在修订《科普法》中，首先要把“两翼论”从法律上予以明确。其次，要树立“大科普战略”理念。科普工作需要各有关部门、社会各界的共同参与。《科普法》的修订工作要切实把握好两个导向：一个是战略导向，一个是问题导向。要在“两翼论”与“大科普战略”的指导下，分析新时代科学普及的新内涵、新特征、新形式等，梳理当前科普工作的需求与挑战，思考《科普法》如何保障“两翼论”与“大科普战略”的贯彻实施等。

（二）强化科普的政治引领和价值引领

首先，把强化党对科普工作的领导落实到《科普法》中。《科技进步法》第二条开宗明义地写明“坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导。”《科普法》理应也要坚持和加强党对科普工作的领导，巩固深化“党的领导、政府推动、全民参与、社会协同、开放合作”的建设模式，把坚持党的领导作为科普工作的原则加以落实，以强化党统揽全局、协调各方的领导作用，保证科普工作朝着正确的方向健康发展。其次，中国科学技术协会章程第七条规定，每年5月30日为“全国科技工作者日”，建议将该规定写入《科普法》，以法律的形式固定下来，彰显对科技工作者的尊重。再次，突出对青少年群体的教育引领，利用各类科技场馆、科普示范基地，以及青少年科技创新大赛、科学节、机器人大赛等各类比赛和表彰，激发青少年的科技热情和创新热情，为实施人才强国战略储备创新人才。最后，要突出科普的社会价值引领，科普要充分发挥政治引领和价值引领作用，把科普上升到国家安全的高度，以法律形式保障科普作为主流意识形态宣传传播阵地的功能。《科普法》既要在弘扬科学精神、传播科学知识等方面发力，也要防范科技的双刃剑危害，抵制和惩罚伪科普，成为践行社会主义核心价值观的有力抓手。

《科普法》第八条规定：“科普工作应当坚持科学精神，反对和抵制伪科学。任何单位和个人不得以科普为名从事有损社会公共利益的活动。”有学者认为，在法律中直接规定“伪科普”及其法律效果，不仅使法律僭越了科学的角色，还在一定程度上降低了法律本身的严谨性和正当性。此观点虽有一定合理性，但仍然有更好的解决办法。“伪科学”是与“科学”是相对应的一个概念，在《科普法》的特定语境下，可以用一定的立法技巧予以定义，比如：以科普名义，宣扬或者传播违反科学基本常识、违反科学发展规律、违背科学伦理道德、违背社会主义核心价值观的行为，造成严重后果的，传播人及有关平台要承担相应责任；构成犯罪的，追究刑事责任。

（三）注重《科普法》系统性

法律规范要符合经济社会发展需求，符合人民群众意愿，真正体现法治精神和公平正义的价值追求；法律规范要具有规定性、合理性、协调性和系统性，要重视立法内容的科学合理，遵循立法技术规范，保持立法技术形态统一。第一，从顶层设计角度出发，根据需要出台《科普法》实施细则，对一些不合新时代特点的表述、提法、要求，要修订完善。对一些法律原则性较强的法律条文做出细化规定，使《科普法》更有可操作性、实践性。第二，对《科普法》有关条文修订完善，比如第四章“保障措施”中第二十三条、第二十四条，要明确科普经费占财政比例的百分比；并建议由科协作为科普经费的主要落实部门。又如第二十五条规定“国家支持科普工作，依法对科普事业实行税收优惠。科普组织开展科普活动、兴办科普事业，可以依法获得资助和捐赠。”明确税收的优惠幅度或者比例以及兴办科普事业在土地、税收、人力资源、增值税等方面给予的具体倾斜力度。此外，还要进一步对科普的概念范畴、科普的公益与市场双重属性、科普的责任主体等基本问题进行厘清界定，为构建政府、市场、社会多主体合作的科普新格局提供法律框架，特别是为各级政府将基础性科普服务纳入现代公共文化服务范畴、培育发展科普市场和科普产业等提供明确的法律支持。第三，注重与全民科学素质实施纲要的衔接。充分总结吸收全国各地贯彻实施《科普法》及全民科学素质实施纲要的实践经验，加以梳理凝练，把好的做法与经验，用法律形式予以保障，使《科普法》更有可操作性、实践性，特别要注重与《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》衔接。第四，鼓励各地以《科普法》为依据，制定或完善《科普法》实施条例或实施意见（办法），形成上下一体、配套齐全的科普法律法规和政策体系。

（四）将科学技术协会定性为科普工作的重要力量

正如前文所述，科协是党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带，是国家推动科学技术事业发展、建设世界科技强国的重要力量。中国科学技术协会章程明确规定，科协的主要任务之一是弘扬科学精神，普及科学知识，推广先进技术，传播科学思想，倡导科学方法，捍卫科学尊严，提高全民科学素质。科协的职责任务——坚持为科技工作者服务、为创新驱动发展服务、为提高全民科学素质服务、为党和政府科学决策服务，简称为“四服务”。而“四服务”的事项，都有赖于科协组织坚持不懈地开展科普工作。有学者专门比较过群团组织、人民团体、社会团体、社会组织的概念，认为科协属于参加人民政协的团体之一，是人民政协的组成单位和一个界别的群众团体，是八大人民团体和免于登记的群团组织之一；社会组织是指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或者部分社会成员需要而设立的非营利性组织，包括社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型；在我国，官方对非营利组织、非政府组织、民间组织等一般采用社会组织概念，进而得出这样的结论：社会组织＞社会团体＞群组团体或群团＞人民团体。基于前述科协的定位和作用以及学理分析，为避免混淆概念，也便于充分发挥科协在科普工作中的积极作用，建议《科普法》第二章“组织管理”第十二条“科学技术协会是科普工作的主要社会力量”修订为“科学技术协会是科普工作的重要力量”。

（五）强化《科普法》实施的组织保障

一要开展执法检查，由有关人大常委会牵头，对各地落实《科普法》和科普条例等地方性法规开展执法检查。通过检查，发现存在的问题，找到修订科普法律法规的点子和方向，为修订完善《科普法》做好调研和基础。二要完善科学素质纲要实施协调机制。进一步加强《全民科学素质纲要》实施工作，将公民科学素质发展目标纳入国民经济和社会发展规划，加强对《全民科学素质纲要》实施的督促检查，各地各部门将《全民科学素质纲要》有关任务纳入相关规划和计划，充分履行工作职责。科协作为全民科学素质工作领导小组办公室单位，发挥好综合协调作用，做好沟通联络工作，会同各有关方面共同推进科学素质建设。三要完善《科普法》实施的激励机制。强化组织领导、政策支持、投入保障，激发高校、科研院所、企业、基层组织、社会团体等多元主体活力，激发全民参与积极性，构建政府、社会、市场等协同推进的社会化科普大格局。建立经费和人员保障机制，将科普教育活动各项经费列入年度财政预算，保障科普工作正常开展。将科普工作与乡村振兴、工业振兴、创新创业等工作有机结合，使科普工作更加切合实际，在全社会形成尊重科技、崇尚文明的良好氛围。深化科普供给侧改革，加强重点人群和民族边疆地区群众全民科学素质工作，加强专职与兼职科普队伍建设。