高质量发展背景下的重大项目谋划研究——以柳州市重大项目谋划为例

覃贵圆

高质量发展是2017 年中国共产党第十九次全国代表大会首次提出的新表述，表明我国发展路径从“量的积累”逐步向“质的飞跃”迈进。把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策。高质量发展要靠创新，项目是创新的实现载体。创新伴随项目谋划全过程，是项目谋划的标志性特点，因为项目谋划离开了创新，谋划就没有意义，项目将没有价值。项目谋划是创新的愿想，因为任何创新如果最终不能变成项目就难以有效实施，创新的价值最终也难以充分体现。经济高质量发展离不开高质量项目的支持，高质量项目的生成或引进离不开项目谋划工作的有效开展。古人云：“谋定而后动”“无谋不立”“多算胜、少算不胜，而况不算”都说明谋划是干好工作的前提。因此，高质量发展背景下的重大项目谋划研究无疑是我们当前的重要课题。

项目谋划是项目建设的前提和基础，是经济高质量发展的客观要求。各级党委政府强调高度重视重大项目谋划工作。2021 年12 月，国家发展和改革委发文要求“积极做好项目谋划论证”，随后，广西提出“重大项目要建立谋划1 万亿元项目库”。柳州市委市政府要求2022-2024 年每年完成谋划总投资5000 万元以上的项目10 个以上。截止今年5月底，全市经审核入库的谋划储备重大项目1044 个，总投资7595.44 亿元，其中：2022 年计划新开工项目590 个，总投资3039.05 亿元，年度计划投资436.1 亿元。然而，项目谋划虽然总量完成年度任务目标，但目前的开工项目数明显偏低，仅为142 项。再进一步深入了解这些谋划的项目，发现很多项目衔接国家、自治区的政策不够紧密，融资渠道偏窄，市场投资价值偏低，项目思路打不开，许多项目停留在项目概念，很难获得上级资金的支持或社会资本的青睐。究其原因，主要是项目谋划能力不足，市直各部门将项目分解到各科室，县区政府把项目谋划任务分解到各乡镇和职能部门，层层分解，任务到人。但由于承担的科室或具体人员缺乏项目谋划专业知识，只能应付式完成项目谋划任务。因此，精准把握重大项目谋划方向、灵活掌握重大项目谋划方法、改进重大项目谋划思维方式成为高质量发展背景下我们开展项目工作的首要任务。

一、精准把握重大项目谋划方向

精准把握重大项目谋划方向是谋划项目能否成功的第一步，在此重点以柳州为例阐述柳州重大项目谋划的方向。

（一）围绕宏观政策和投资方向谋划项目

围绕国家宏观政策和投资方向谋划项目。柳州需要抢抓区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）生效实施、中欧投资协定谈判完成、国家“一带一路”倡议深入实施、新时代西部大开发全面启动，中国（广西）自由贸易试验区建设进程加快等契机，围绕柳州建设广西副中心城市、建成广西现代制造城和融入大湾区战略。聚焦“一带一路”、中欧区域政策合作案例城市、柳州生产服务型国家物流枢纽、柳州产教融合试点城市、乡村振兴、创新驱动、城市更新等重大政策，有针对性地谋划生成项目，积极争取国家和自治区支持。

（二）围绕产业转型升级谋划项目

着力构建高质量发展的现代产业体系。立足柳州市的区域、产业、科技、人才、资源基础优势，围绕强龙头、补链条、聚集群开展项目谋划招商。一方面充分挖掘传统优势产业在结构调整中的潜力，改造提升传统动能，加强产品结构调整，发展高附加值、高成长性领域。另一方面着力补齐战略性新兴产业、现代服务业的发展短板，培育打造新动能，积极发展新技术、新产品、新模式、新业态。加快产业集聚配套，拉长产业链，打通上下游，形成产业新集群。

（三）围绕提升服务功能谋划项目

要立足建成广西现代制造城、打造广西副中心城市的要求，把柳州建设成为市区建成区面积三百平方公里、常住人口三百万的Ⅰ型大城市。围绕公园城市建设，重塑城市格局、再造城市价值，着力提升城市品质。抓住“新基建”发展机遇，推动信息化与新型城镇化、智慧城市深度融合，谋划数字经济、电子商务等领域的项目。着眼城市生产生活需要，按照宜居宜业宜游的要求，谋划和打造新的城市服务载体，积极谋划城市更新项目，全面提升城市综合承载能力和形象品质。

（四）围绕深化开放格局谋划项目

要依托“一带一路”、广西全面对接粤港澳大湾区等战略，着力在经贸、装备和产能、科技创新、交通能源等领域深化对外合作，用好外部资源，提升开放型经济水平。抓住“柳州—莫斯科”中欧班列开通、柳州至广州铁路建设等有利条件，发展跨境电子商务、国际物流、出口加工等产业。面向“一带一路”沿线国家、地区等，在汽车零部件、工程机械、食品加工、高端装备制造、现代农业等生产性服务业领域，谋划推进一批重点合作项目。

（五）围绕做优发展载体谋划项目

要依托项目夯实平台，依托平台集聚项目，推进政策、园区、科技、服务的融合创新。要按照城市整体空间格局和生产力布局，充分利用柳东新区、北部生态新区、柳江区等发展新平台，以及现有特色产业园区的发展空间、政策环境和配套条件，突出重点，谋划一批对产业发展具有支撑、引领和促进作用的重大项目，促进特色园区真正成为项目建设的集中区，吸引投资的集聚区，企业发展的集群区。

二、灵活掌握重大项目谋划方法

善谋者行远，实干者乃成。项目谋划是一项复杂的系统工程，项目谋划既要“大胆超前”，更要尊重事实规律，不断总结方法、实干笃行。

（一）问题导向法

就是以问题为导向开展的项目谋划，围绕问题解决而谋划的项目计划。主要用于解决民生、关键瓶颈、交通等问题。因此，策划的方法是关注民生民意、关键滞后问题、交通堵点问题等，人民不满意的就是我们需要解决的对象。如城市轨道交通项目是为了解决城市空间规模扩大后的快速通达问题，城市污水治理项目是为了解决市民的饮水安全和生活环境问题，停车场项目是为了解决人们的停车问题等。问题导向法是项目谋划很好的方法，但也存在一定的局限性，因为首先要发现问题后才能谋划组织实施，因此项目的实施相对滞后，前瞻性不强，有些问题一旦出现，解决问题时需要付出很大的代价才能解决，甚至难以解决。如老旧小区的“停车难”问题。

（二）发展导向法

发展导向法就是通过分析事物未来发展的规律和趋势，提出相应项目促进事物的发展。任何事物的发展都是有规律，而且它的规律大多是可以预测、可预见的。项目谋划就是通过研究认识事物的规律，通过项目谋划实施促进事物的发展。如柳州市的城市建设，首先提出沿江向东，建设柳东新区，当柳东新区建设到一定程度的时候，柳州必须要找到适应当下新的增长极。党的十八大提出了生态文明建设和新型城镇化，北部生态新区在生态和区位上的优势明显，加上此前在北部区域做大量的前期工作，了解到柳州城市周边的资源禀赋，柳州市区北部生态资源丰富，是联结柳州北部城镇重要的交通枢纽，因此，北部生态新区顺势而生。发展导向法前瞻性较强，主要用于发展方面的项目谋划。发展导向法由于事物尚未发生，其预测判断容易受人的认知水平、情感因素等方面的影响，如果判断不准确，将带来难以挽回的损失。

（三）标准导向法

标准导向法是对照相关的规范和标准进行的项目策划。通过策划项目实施达到相应的标准和要求。如柳州市辖区承载300 万人口规模、建成区300 平方公里基础设施和公共服务重大项目谋划（简称“双三百项目谋划”），就是按照国家Ⅰ型大城市的配套标准开展的项目谋划。如城市道路路网密度标准为8 千米/平方千米，规划总量2400 千米；目前柳州市指标缺口：2.5 千米/平方千米，总量差距1100千米。就需要谋划相应的城市道路项目。供水人均综合用水量标准0.5 吨/人·天，规划总量150 万吨/天；指标缺口：0.24 吨/人·天，总量差距88万吨/天。需要谋划相应的水厂项目。公园绿地人均面积标准15 平方米/人，规划总量4500 万平方米；指标缺口：5 平方米/人，总量差距2094 万平方米，需要结合柳州的绿地布局和地貌现状，谋划相应的公园绿地项目等。国家卫生城市、森林城市、国家低碳城市等均有相应的规范和标准，只要对照这些的规范要求，结合本地实际就可以谋划出对应的项目。

（四）无中生有法

“无中生有”源于中国道家创始人老子的“天下万物生于有，有生于无”的哲学思想。无与有是相对统一的，既要看我们项目的无，同时我们更要学会从“无”项目当中看“有”，看到项目关联的产业优势，项目引进培育壮大的优势条件。如旅游装备制造产业园，在2020 年以前，柳州市是没有这个项目的，但是柳州具有汽车、钢铁、工程机械等产业链基础优势，柳州具有旅游资源优势。因此，通过从“无”中看到“有”，谋划项目才有章可循，才能谋划出适合柳州发展的项目。

（五）智能放大法

智能放大法是指对事物有全面而科学的认识，然后在这种认识的基础上对事物的发展作夸张的设想，运用这种设想对具体项目进行谋划。如柳州龙城的龙文化如何打造？最基础的谋划就是建一个代表柳州城市形象的龙的雕像，其次谋划龙文化主题公园。还有“望子成龙”作为中国式教育的目标，将柳州打造成区域教育中心，喻意为“龙城生子、养育成龙”。这种策划方法应当在现有的客观条件下往大处想，要合理地考虑到公众的心理承受力，不宜过度的放大，最后导致部分项目谋划人员反感，违背群策群力共同谋划项目的初衷。

（六）头脑风暴法

头脑风暴法（Brain storming）是指由美国BBDO 广告公司的奥斯本首创，这种谋划方法在进行会议时主持人要充分地说明谋划的主题，提供必要的相关信息创造一个自由的空间，让各位参加会议专家在正常融洽和不受任何限制的气氛中以会议形式进行讨论、座谈，打破常规，积极思考，畅所欲言充分表达自己的想法。为此，参加会议的专家的地位应当以免产生权威效应从而影响另一部分专家创造性思维的发挥。然后总结集合形成的项目。

（七）综合法

所有的项目谋划一般都不是单一的方法，通常是各类方法的集合，即综合性的方法。有些谋划从问题调查入手，以发展导向为目标，根据一定的规范或标准为参考依据，结合事物发展态势，通过项目谋划人员进行综合分析论证，最终提出项目计划。如智能交通产业园项目，既要解决柳州建设城市轨道交通的所需要的建筑材料、机车生产问题，又是解决柳州产业发展的需要，是柳州推进建设智能制造城的需要。

除了以上提到的项目谋划法外，项目的策划方法还有很多，比如德尔菲法、拍脑瓜法、灰色系统法等，各种谋划法都有自身的优势和适用的范围，只有灵活掌握，才能策划出高质量项目。

三、改进重大项目谋划思维方式

项目谋划是一项复杂的系统工程。既涉及个人创新，又牵涉到相关单位的认同并共同推动项目建设，所以项目谋划工作者需要改进思维方式，积极推动重大项目谋划建设。

（一）大胆假设，小心求证

坚持“一切皆有可能”的信念。不怕做不到，就怕想不到，打破既有观念的束缚，挣破旧有思想的牢笼，用创新的眼光审视现实条件，大胆假设谋划项目，以创新性思维广泛拓展项目来源。因此，开展项目谋划要敢想、要多想、要善想，大胆谋划、持续完善、总结方法。“小心求证”既是基于项目假设寻找事实求证的过程，也是全新发现项目机会的过程，是一种严谨务实的研究态度。一旦求证的事实与项目假设不相符，就要勇于抛弃，再基于全新的事实，提出全新的项目假设。

（二）运筹帷幄，锲而不舍

好的思路是在反复的沟通、酝酿中形成的，有了好的项目构思只是“万里长征走完了第一步”。还要运筹帷幄，从国家政策、市场需求、资源基础、生态环境、经济社会效益等多个方面深入细致地研究论证，再加上一层层的领导审查决策，每一个环节都可以决定项目是否落实。因此，一个重大项目从谋划包装到落地建设一般需要3-5 年乃至更长时间，我们今天所建设的是以往所谋划的，现在所谋划的是未来需要建设的。项目谋划、资金争取、招商引资、推进落实是一个漫长的过程，需要锲而不舍一步一步地推进项目建设。

（三）众志成城，有你有我

一个重大项目的谋划创意，离不开谋划者聪明才智和辛勤付出，但绝对不是一个人的英雄主义。项目谋划工作者必须摆正心态，以项目成功落地建设为目标，依靠多个相关部门通力合作，团结大家齐心协力、众志成城，围着共同目标，切实解决项目谋划推进过程中的各种问题，最后实现项目的建设运营。◆