构建预算管理绩效评价体系助推高校高质量发展

陈薇薇

一、引言

新时期加强高等教育的内涵建设，走高质量发展之路，是我高等教育事业追求的目标，《民办教育促进法实施条例》的公布和一系列新法规、新政策的有利落地落实，为民办高校的发展提供了内涵建设的新思路。民办高校要想在公办双一流高校和高水平应用型大学中占有一席之地，需要加强内涵建设，提升教育教学水平，提高办学质量，实现特色发展。其中，预算管理与高校办学效益及高质量发展息息相关，构建完善的预算管理体系，有利于办学资源的合理配置，提高预算资金使用效益，实现民办高校办学效益的最大化，保障和促进民办高校可持续发展。目前，针对民办高校的绩效评价研究相对较少，而民办高校身份的特殊性及发展的迫切性，需要建立一套规范、合理、有效的预算绩效评价体系，科学地评价民办高校教育资源的使用及收益情况。

二、民办高校预算管理现状及存在的问题

近年来，大多民办高校二级学院的设置，给学校的管理模式带来了新的契机。课程建设、专业发展、教学科研、人才引进等一系列强劲举措丰富了民办高校的内涵建设，但也增加了对运营资金和教学资源的需求。虽然国家财政性教育经费拨款力度不断加大，但其在民办高校收入来源中微乎其微。如何保证民办高校办学经费充足稳定，教学资源科学配置，资金使用效率有效提高，实现办学效益的最大化，成为高校财务管理面临的核心问题。民办高校要在财务重压下实现可持续发展，必须加强内部管理，尤其是财务预算管理。目前，民办高校预算管理存在以下几方面问题：

（一）绩效管理意识淡薄

高校绩效管理的目的是优化教学资源配置、节约办学成本、提高教育质量，实现社会效益。预算绩效管理是以目标为导向，将绩效理念融入到学校日常运营的各个环节，贯穿预算编制、预算执行控制、预算监督与评价的全过程，对其业务流程与信息化系统进行科学有序衔接的一种预算体制。现阶段，民办高校的预算管理仍以传统的预算管理模式为主，预算绩效的理念和方法在实际运用中没有充分融合。如预算目标设置时，部分高校只重视自然年度内短期目标，忽视高校长期发展战略目标，预算衔接性不连续。预算编制中，涉及的年度收支计划内容不全面，无法为预算绩效评价提供完整数据；预算编制的主体大都是高校财务部门，各二级单位（学院）上报部门预算多是照搬往年模式，参与度不高，影响预算资金配置的准确性；高校财务人员专业素养也影响到预算编制的科学合理性，编制方法不灵活等难以为预算管理绩效评价提供有力支撑。

（二）预算执行监管力度不够

预算执行是预算单位实现预算目标的关键步骤，是整个预算管理工作顺利开展的助推器。民办高校的预算执行主要是各责任主体对预算执行全过程的整体控制，但在实际预算执行过程中，资金支出不规范、预算资金使用效率不高、年末突击加大预算支出、预算调整审核不严等情况屡见不见，极大影响了预算资金的使用效益。尽管高校财务部门已通过定期监督跟进预算执行情况，但对相关部门、相关环节未通过奖惩措施予以鼓励或约束，监管机制不健全，造成部分高校预算资金使用未严格遵照预算计划。从财务管理的角度，尽管资金的使用未违反会计法律的规定，也符合财务规范和会计核算要求，但从学校层面综合考虑，不利于预算资金执行过程的控制和监督，预算执行管理水平不高制约了预算管理效果的体现。

（三）绩效评价体系不健全

绩效评价是当前国际教育发展的大趋势，对高校发展有着重要推动作用。已有学者对公办高校预算绩效评价体系进行了较为深入的研究，而民办高校的相关研究较少且不完整。我国民办高校办学性质的特殊性导致了绩效评价指标难以统一。预算绩效评价指标筛选与预算目标的契合度、绩效评价方法选择的科学合理性、数据来源口径的一致和数据采集的准确性、绩效评价结果的实际应用效果、绩效评价体系的全面性和可推广等问题客观制约了预算绩效评价体系的构建和预算管理机制的稳定性。

《中华人民共和国预算法》（2018年修订）中明确了“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”的法律规定，强化了绩效管理要求，并将绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算监督的各个环节。现阶段，已有部分民办高校建立了预算绩效评价体系，强化预算绩效管理，但整体效果和预期目标还有待提高。

本文以T民办高校为例，构建预算绩效评价指标体系的完整框架，力求完善预算绩效评价机制，创新内部治理体系，迸发民办高校高质量发展新引擎。

三、构建民办高校预算管理绩效评价体系——以T高校为例

（一）T高校预算管理概况

T民办高校预算管理是基于学校事业发展需要，以年度工作目标为导向，通过对教学运行、后勤运转、内涵建设等学校活动和经济行为进行全面预测和筹划，统筹学校往年结余资金及财政专项，科学、有效调配各项资金资源，并对上述活动全过程进行监督和分析，通过一定的手段评价和反馈财务运行结果，完善教学运行等日常活动的运转，从而推动学校战略目标实现的管理活动。为进一步健全T民办高校预算管理体系，强化预算资金使用时效性，提高财务预算管理绩效性，T民办高校以高质量发展为主题，树立以“目标任务”为导向的预算绩效管理理念，坚持预算绩效效益为核心，调整和完善预算编制、审核、执行、监督及评价等工作，促进财务可持续发展。

（二）T高校预算管理绩效评价体系构建框架

T民办高校预算管理绩效评价体系框架构建基于预算绩效目标、预算编制流程、预算执行监督、预算绩效评价四个方面展开，力求推进预算管理水平的提升。

1.设立预算绩效目标

T民办高校以“致力于打造特色品牌，增强核心竞争力，坚持创新发展，建设高水平应用型大学”为发展战略目标。目前，我国高等教育正在走内涵式高质量发展之路，T民办高校加大了对品牌专业、教学改革、课程建设、教学科研等的投入，力争实现“教育教学高质量促学生能力提升”和“科学研究大力度促产学研合作”双管齐下。因此，从教育教学、科学研究、财务运行三个维度考虑确定预算绩效目标。教育教学方面，从T民办高校的在校生学生人数、考研率、就业率方面设立具体指标；科学研究维度的绩效指标，主要通过全校科研项目立项数、科研成果数、科研经费增长率体现；从财务运行角度，主要考虑办学经费、科研收入、预算执行率三个具体目标设立绩效目标。具体指标设置如下表1。

表1 T民办高校预算绩效目标

2.完善预算编制过程

T高校遵循“科学准确、厉行节约、尽量细化”原则，以高素质应用型人才培养为中心地位，进一步优化预算编制流程，提高预算管理绩效。预算编制流程上改变学校下达指令、逐级而下通知再反馈的由上而下模式，改进为自下而上的直线式模式，突出各部门、各二级单位的主体地位，充分授权各职能部门及二级单位，科学筹划，充分论证，科学合理地编制预算方案。预算编制由预算编制小组领导、财务处组织，按层级可分为校级综合预算、归口职能预算、二级单位预算。校级综合预算由财务处统一编报；归口职能预算由各归口职能部门根据职责分工和自身实际，提出资金需求及依据，编制本部门预算；二级单位预算由各二级单位结合年度教学、科研任务，预计年度工作计划，列明资金需求及详细说明，编报本单位预算。各职能部门、二级单位预算计划提交财务处汇总统计，财务处结合上年度各项目经费预算执行情况，综合考虑各部门、各单位实际需求的基础上，参考学校年度发展规划及收入计划，对上报数据进行审查并修改后，形成包括学校事业经费、财政专项经费以及科研经费预算的初步草案，而后上报各部门（单位）分管校领导及财务分管校领导审核，再由分管财务校领导结合拟定的预算绩效目标，进行二次审定和调整，预算编制小组在此基础上沟通各方意见后，酌情修改处理，形成最终的年度预算方案，经党政联席会讨论通过后经理事会批准后实施，同时报至学校主管部门备案。T民办高校预算编制流程图如图1所示。

图1 T民办高校预算编制流程图

3.强化预算执行监督

T高校应建立一套覆盖领导、部门、教职工三个层面的绩效监管体系，既要以预算经费支出管理作为日常工作重点，强调对预算执行全过程监管，提高资金使用效率，确保各项支出合理规范；还应结合预算绩效目标，实时监督和反馈目标完成情况，确保预算资金实际效用真正体现在学校发展的各个环节，推动T民办高校预算绩效管理工作实效落地落实。从领导层面，由分管财务工作的校领导牵头，财务审计纪检多部门联动，加大对年度预算执行情况的巡查力度，重点关注学校大型建设、各类教改科研竞赛、学生活动等经费项目的资金情况，严肃财经纪律，注重风险防范，保障预绩效管理工作稳步推进。其次，财务处作为预算执行监管工作的首要部门，要重视预算执行工作，加强收入预算执行管理，做到各项收入应收尽收，确保完成绩效目标任务；规范支出预算管理，严格财务审核制度，进一步强化预算执行管控，加强预算执行结余管理，并不定期对各部门、各单位类资金的使用情况进行通报，加大监督管控力度。最后，为保障T高校预算绩效目标的实现，应进一步调动教职员工的主动性和积极性，采取多形式并借助信息化手段，尤其是对教学科研中的程式化和形式化问题予以监督，发挥教职工层面的公众监督作用。

4.构建预算绩效评价指标

T高校预算绩效评价指标既要保证与预算绩效目标的一致性，还要从学校发展战略出发，结合年度工作任务，科学选取评价指标，综合反映T民办高校预算绩效目标的完成进度及各部门、各单位受托责任履行情况。因此，以高校基本职能为基础，参考教育部等对高校整体绩效评价及相关学者研究所采用的评价指标，结合T民办高校实际办学情况，通过对学校相关领导、财务人员、各部门、各单位主要负责人及高校专家进行问卷调查，综合筛选出涵盖学校4个一级指标、16个二级指标，形成T民办高校预算绩效评价指标体系。T民办高校预算绩效评价指标的构成具体如表2所示。

表2 T民办高校预算绩效评价指标

四、民办高校预算绩效评价的现实意义

（一）提升高校财务管理水平

预算是高校内涵式发展顶层设计和战略规划的首要体现，预算管理是全面提高财务精细化管理工作的重要抓手，也是促进高校高质量提升的一项重要工作。绩效评价可以为高校财务预算管理提供预算目标制定依据，民办高校借助预算绩效评价手段对财务预算管理全面分析，根据评价结果分析问题、反馈结果、实施考核，有针对性地改进和完善预算管理工作。通过推进预算绩效评价在预算管理中的广泛应用，有助于强化绩效理念，增强办学成本意识，正确认识高等教育“非营利性”的本质，高效地发挥高校各项教学资源实际效用，提高教育教学服务质量。绩效评价下的财务预算管理，是实现财务目标管理的重要手段，民办高校将有限的资金投入到最需要的领域，有助于进一步提升资金使用的优质化，强化财务绩效管理，有效进行财务控制，提升高校财务管理水平。

（二）推动高校数字化校园建设

大数据时代，财务信息化成为提升部门工作质量的重要手段，信息化技术的应用有效提高了高校财务工作效率。民办高校预算管理融入信息化手段，能够加强校内各部门间的信息沟通，实现各部门、各单位之间方便、快捷的数据共享，提高服务质量和水平；借助互联网+等数据分析和统计的应用，适时反馈预算资金的实际支出情况，更为精确的对教育资源进行合理配置，增强财务信息使用的有效性，有利于领导决策的科学性。通过对高校预算管理过程绩效反馈的动态监控，保证预算执行力，有助于完善预算绩效评价机制，实现教育教学资源的有效配置，彰显财务管理效能，提升财务信息化水平，助推高校“数字化校园”建设的稳定持续发展。

（三）明确预算绩效管理责任

绩效管理落地是预算绩效管理实施中的难点，预算绩效管理落地的关键是责任落实。民办高校在预算管理过程中，正确认识绩效管理系统的责任体系，做到绩效管理的各个个环节分工明确，责任清晰，重点明确权责关系及财务关系，全面实施绩效管理主体责任制。通过落实预算绩效管理责任，做好预算绩效管理的授权工作，明确民办高校各单位、各部门的主要预算绩效负责人，更加注重预算绩效评价过程及反馈结果。在此基础上，从强化预算管理主体责任入手，多方举措，全力提升绩效评价质量，通过各个层级承担起绩效管理落地过程中的责任，确保预算绩效管理实施的落地，真正实现绩效管理的高效。

（四）助推民办高校高质量发展

“十四五”时期，我国高等教育将进入高质量发展阶段，民办高校作为高等教育的重要组成部分，更应在稳中求进中推动其高质量发展。民办高校立足学校中长期发展战略，在全面、客观、系统地分析学校内外部环境的基础上，科学制定发展目标，确定本校发展的重点、特色及定位。在财务管理过程中，通过合理设定预算绩效目标，形成具有可操作性的预算绩效评价方案，进行财务绩效评价，并实施、监控、评估考核等过程，反馈绩效评价结果，为下年度财务预算管理工作提供数据支撑，减少财务风险。同时，采取必要的绩效评价手段客观评价民办高校运行现状及内部治理效益，可以量化管理层决策依据，打造高质量发展新动能，推动治理体系和治理能力现代化，有效提升高校管理执行力，不断推进学校健康持续发展。