上海“时间银行”养老模式的经验做法和未来展望

文/中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 任国征

上海交通大学健康长三角研究院研究员 方彪

“时间银行”养老模式主要是指政府通过制度设计，鼓励和支持低龄老年人为高龄老年人提供非专业性的养老服务，按照一定的规则记录服务提供者的服务时间，储入其“时间银行”个人账户，以便将来兑换相同时长的服务。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，鼓励老年人继续发挥作用。把“老有所为”同“老有所养”结合起来，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，充分发挥低龄老年人作用。近年来，上海、北京、南京、青岛、成都等地积极探索“时间银行”互助养老服务模式，将储蓄和激励机制引入养老服务中，运用互联网、大数据、区块链等技术，走出了一条低龄老人服务高龄老人的养老之路。“时间银行”养老项目则是上海市在养老新模式上的重要探索，对于积极应对人口老龄化战略具有重要的实践推广价值。

上海“时间银行”养老模式的实施背景

《上海市养老服务发展“十四五”规划》提出，全面推广“时间银行”制度，建立互助性养老服务时间储蓄、兑换等激励、保障机制，培育专业性的社会组织依法为老年人担任监护人或者提供相关服务。这些都为时间银行的常态化运行提供强有力的制度保障，标志着时间银行从试点向制度化运行迈出关键的一步。其主要实施背景如下：

1.从全国宏观形势看。第七次全国人口普查结果显示，中国60 岁以上老年人口超过2.6 亿，这意味着约每5 个中国人中就有一位老人。十八大以来，党中央、国务院做出一系列规划部署，为老龄事业发展和养老体系建设擘画蓝图。近年来，我国实施“积极应对人口老龄化国家战略”，将关系到每一个家庭幸福感的家事上升为国事。从“积极应对人口老龄化”写入党的十九大报告，到《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》出台，我国迈向“人人老有所养、老有所安”的步伐清晰有力。在少子高龄化情形下，养老、医疗、护理保险基金支付压力将持续增大，如何为数以亿计的老年人提供有质量的养老服务，是新发展阶段面临的重大挑战。

2.从上海发展实情看。上海市第七次全国人口普查数据显示，60 岁及以上人口为581.5 万人，占23.4%，65 岁及以上人口为404.9 万人，占16.3%。上海人口年龄结构变化与全国人口年龄结构变化趋势一致，但人口老龄化程度进一步加深。新时期上海也在积极探索多层次、多元化的养老服务模式，满足老年人多种多样的养老服务需求，提升老年人的获得感和幸福感。1999 年7 月，上海的虹口区和静安区试行“时间储蓄”式互助服务，是国内最早实施“时间银行”项目的城市之一。经过多年的发展，上海市对“时间银行”模式的探索逐渐成熟，并形成一整套政府主导的养老服务项目。

上海“时间银行”养老模式的主要做法

2019 年，上海市民政局制定出台了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，其中就明确了“时间银行”作为社区嵌入式养老的24 项通用服务之一。“时间银行”项目从试点到逐步在全市层面铺展开来，整个过程在上海市民政局统筹协调下有序推进。其主要做法如下：

1.“老伙伴”计划。在积极老龄化理念的引导下，上海市充分发挥老年人的潜力和社会价值，促使他们老有所为。上海市从2012 年起，探索互助关爱养老新模式——“老伙伴”计划，由70 岁以下的低龄老年志愿者为80 岁以上的高龄独居老年人提供心理关爱、慢性病防治、意外防范等互助关爱服务。2019 年起，上海市民政局、团市委共同推出青年为老志愿服务“金晖行动”，组织广大青年积极参与养老公共服务。此外，本市各养老机构、社区综合为老服务中心等养老设施也普遍开展了志愿服务项目和活动，广泛发动社会力量关心关爱老人，志愿服务已成为专业养老服务的重要补充。

2.“老年服务与管理”大专班。上海市委、市政府领导高度重视养老服务人才队伍建设，以保障时间银行的持续发展，出台了《关于加强养老护理员队伍建设 提高养老护理水平的实施意见》。意见提出要进一步推动上海养老服务高质量发展，建设一支规模适当、结构合理、素质良好的养老护理员队伍，为上海养老服务业发展提供必要的人力资源支撑。上海市民政局还与上海开放大学合作，举办“老年服务与管理”大专班，利用开放大学便捷的教育网络，对在岗的养老护理员进行职业水平提升。

3.智慧养老平台。上海市民政局牵头搭建了“上海养老时间银行”信息系统（微信小程序），于2021 年11 月5 日正式上线运行。该系统作为全市“时间银行”的统一平台，功能包括服务提供者和服务对象注册认证、服务对象代理、需求发布及审核、服务签到签退、时间记录存储及转移、服务情况反馈等，形成全市统一的数据库，确保规范精准。在市、区两级积极推进智慧养老平台建设工作，提供公共服务管理，市级建设了“上海市养老服务平台”信息化系统和“上海养老顾问”微信公众号，养老机构备案、养老服务机构查询等事项均接入了市民“随申办”系统。

上海“时间银行”养老模式的未来展望

2019 年3 月18 日，《关于在虹口区、长宁区开展养老服务“时间银行”项目试点工作的指导意见》发布。2020 年8 月5 日，试点扩大到徐汇、长宁、普陀、虹口、杨浦五区各街镇。2021年11 月22 日，上海全市范围内开始全面推行“养老服务时间银行”项目。上海“时间银行”下一步发展思路如下：

1.出台时间银行养老服务的项目指引。为进一步规范相关项目的运行，提升服务质量和水平，上海市制定了《上海市养老服务“时间银行”项目工作指引（试用版）》，对“时间银行”项目的基本要求、服务内容和种类、服务模式、服务时间、管理和运营要求等5 个方面作了明确规定。譬如，项目的基本要求从基本内涵及基本原则两方面进行了规定，明确项目坚持“互助性、社会性、公益性”原则，调动社会力量共同参与。在项目管理和运营要求方面提出项目采取市、区、街（镇）三级管理体系，明确各级职责，特别是要加强对服务提供情况的事中、事后监管，提升项目的公信力。

2.加大时间银行养老服务的资金扶持。养老服务体系的有效运转离不开各种经费的保障。上海市民政局发文要求各区加强财力保障，确保“时间银行”试点项目的经费投入。各区应设立托底性担保专项资金，可在区财政设立“时间银行”担保专户，明确由政府进行担保；也可通过财政支持和社会捐助等方式，依托社区基金会设立“时间银行”专项基金。鼓励各区动员基金会、爱心企业等社会资源多渠道筹集资金。各试点区“时间银行”项目如遇不能运转或无法向服务提供者兑换存储的服务等情况时，由项目启动时设立的托底性担保资金向市场购买同类服务，确保服务提供者可兑换的服务需求得到满足。

习近平总书记指出，满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对，要让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。上海“时间银行”在我国仍处于起步阶段，需要政府、企业、社会力量协同参与，倡导尊老敬老爱老的传统文化，提升社会对互助养老以及“养老储蓄”的重视，引导公民积极参与“时间银行”互助养老，加快促使养老服务业发展，加大养老金融的融资投资力度，走出一条具有中国特色的养老服务之路。