预算管理一体化背景下全面实施预算绩效管理的优化路径——评《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》

书名：《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》

作者：郑涌，郭灵康

出版社：中国财政经济出版社

ISBN：978-7-5223-0664-3

出版时间：2021 年7 月

定价：98 元

预算不仅能反映政府的活动方向和范围，还能体现国家的战略和政策，支撑着国家治理。我国当前存在预算管理制度不够全面、预算约束制度不够完善、支出标准制定滞后、预算管理在不同层级、主体、环节衔接不够等诸多问题。党的十九大和十九届四中、五中全会对于深化预算管理制度改革、建立完善现代预算制度提出了明确要求。由郑涌，郭灵康著，中国财政经济出版社于2021 年7 月1 日出版的《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》一书围绕全面预算绩效管理这一主题展开了深入的研究，该书对预算绩效管理改革发展的背景进行了梳理，对预算绩效管理的理论基础进行了阐释，不仅解读了相关政策法规，还介绍了全面实施预算绩效管理的流程，并且通过案例论证，总结了国内外实践经验，同时展望了改革方向，内容丰富且全面系统，不仅彰显了作者扎实的理论功底，还显示了作者具有较丰富的实践经验。

《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》全书共分九章。第一章主要介绍了预算绩效管理理论，首先介绍了预算绩效管理理论基础、内涵，剖析了政府治理与预算绩效管理的关系；然后分析了深化预算绩效管理改革势在必行，并提出由人大与审计监督合力、财会有效合作，形成工作合力，统筹推进绩效管理和预算监督，建立全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系，提高绩效管理质量和效率。第二章主要介绍了预算绩效管理的法律和政策，首先介绍了党中央、国务院决策部署和法律要求，然后介绍了财政部出台的有关预算绩效管理制度，以及扶贫项目资金绩效管理的有关规定，层层递进。第三章主要是对我国预算绩效管理改革进展和方向进行了介绍，首先对我国预算绩效管理改革历程进行了综述，然后阐述了2018 年以来预算绩效管理工作进展，总结了预算绩效管理取得的成效，同时剖析了当前我国预算绩效管理存在的问题和面临的挑战，并提出了下一步预算绩效管理的改革方向。第四章主要介绍了全过程预算绩效管理流程和实践案例，全过程预算绩效管理流程涵盖了从事前对绩效进行评估，制定绩效目标到依据不同行业、不同领域分别进行绩效管理和对整个预算绩效运行进行监控管理，再到对预算绩效进行自评和外部评价，并且对预算绩效信息进行公开，并且该书通过实践案例，找准切入点、选准突破口，助力预算绩效管理改革提质增效。此外，该书还提出了通过委托第三方机构参与预算绩效管理，推动加强预算管理、提高财政资金使用效益。第五章主要介绍了财政投融资绩效管理，具体包括政府投资基金绩效管理、PPP 项目绩效管理、地方政府债务绩效管理，力求构建的预算管理体系，能够实现全方位、全过程、全覆盖的管理，提升政府的公信力和执行力。第六章主要是对部门预算整体绩效管理的介绍，首先对政府行政绩效管理情况进行了介绍，然后总结了部门预算绩效管理的国际经验，并阐述了我国在部门预算绩效管理方面的探索。第七章主要介绍了中央部门预算绩效管理的经验，具体包括水利部、海关总署、国家卫生健康委、文化和旅游部、农业农村部的预算绩效管理的经验。第八章主要介绍了地方预算绩效管理实践创新，该书主要介绍了北京、浙江、广东、福建和山东在预算绩效管理实践方面的创新。第九章主要介绍了绩效预算改革国际经验，该书主要总结了英国、美国、瑞典、韩国、新西兰以及OECD 国家绩效预算管理改革经验，并且介绍了国际金融组织贷款项目绩效评价经验和科研领域绩效管理国际经验。此外，该书还附二十余个与预算绩效管理的相关的法规文件，内容翔实，分析透彻。该书涵盖了全面预算绩效管理的各个方面，是研究预算管理一体化不可多得的参考资料。

通读全书，该书有以下几大特点。

1.高屋建瓴，深入浅出。该书抽丝剥茧，鞭辟入里，从战略到落地实践，从问题的提出到问题的解决，从回顾到总结，全面反映了党中央、国务院的决策部署，以庖丁解牛的手法，从各个层面向读者全方位地介绍了实施预算绩效管理的重大战略。

2.全面系统，亮点纷呈。该书紧紧围绕预算绩效管理，通过深入的思考、翔实的数据、丰富的案例阐述理论基础，全面梳理案例的发展历程，总结实践经验，明确改革方向，毫分缕析，擘肌分理，准确地权衡了各种预算绩效管理领域的实践指南。

3.守正创新，前瞻引领。该书通过立足理论前沿，总结实践进展规律，思考探析全面实施预算绩效管理，寻求其在工作流程、制度政策等方面的创新，为未来预算绩效管理改革绘制了蓝图。

在预算管理一体化背景下，结合《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》一书中的观点，预算绩效管理全面实施能否有效落地，以及有效落地后能否切实发挥治理效能，需从以下几方面进行优化。

1.加强顶层设计，完善预算绩效一体化管理

为了能够促进预算绩效管理的全面实施，应从树立意识和建立相关规章制度落实。具体如下：

第一，培养预算绩效意识。结合书中观点，各部门应从整体上营造良好的预算与绩效管理的氛围，深刻理解“花钱必问效，无效必问责”的理念，杜绝浪费，责任上肩。第二，注重预算绩效一体化管理组织的构建，实施三级管理。第三，建立预算绩效管理规章制度，构建全流程、闭环式的预算管理运行体系。

2.构建预算管理框架

第一，事前开展绩效评估，防止出现“拍脑袋决策”，把好财政资金第一道关口。在预算管理一体化背景下全面实施预算绩效管理，首先推进绩效关口前移，对新增项目应从必要性、经济性、可行性三方面综合评估，切实从源头把好关；其次创新评估审核方式，提高评估质量；然后推动预算审核精准，提高预算审核的精准性和科学性；最后强化审核结果的运用，取消立项依据不充分，低效甚至是无效的，或者超出经济承受范围的项目。第二，强化预算绩效目标前置机制，依据“谁申请预算，谁设定目标”的思路编制预算。首先围绕中心工作科学设置绩效指标和具体指标，合理测算费用。其次，结合预算资金规模和工作任务，审核确定绩效目标，对于绩效目标不具备适当性、完整性或者可行性的项目不允许进入预算编制阶段。然后，按照绩效目标安排各项支出，落实“钱随事走”的理念。第三，依据行业、领域不同科学设置绩效指标体系，严格按照初始设置绩效目标实施，采用“双监控”机制监控，既要加强注重预算的执行，也要注重绩效的跟踪。

3.完善预算绩效一体化管理评价指标体系

在预算管理一体化背景下，实施预算绩效管理应加强对预算绩效的考核力度，压实资金使用部门的主体责任。第一，为了提升评价结果的客观性和实用性，根据绩效目标和项目类型的不同，采用预算归口部门主责实施和第三方中介全程跟踪的方式进行绩效评价工作。第二，制定预算绩效评价指标，预算评价指标不仅应包含适用于所有评价对象的共性指标，还应有针对具体项目的个性指标。第三，将行政治理与预算绩效管理的评价结果硬挂钩。此类绩效评价有利于促进业务和财务的良性循环，有利于发挥绩效评价结果的震慑作用。

4.建立有效的沟通机制和信息公开制度

结合《全面实施预算绩效管理：理论、制度、案例及经验》一书中的观点，应灵活运用绩效评价结果，建立信息公开制度和有效的沟通机制，搭建公共参与绩效管理的平台和途径，及时对预算绩效评价进行分析。同时，建立激励机制，提高参与度，提升主观能动性。

5.建立预算与绩效一体化管理信息系统

预算管理一体化有效落地，需要智能化的管理信息系统，进而促使预算管理一体化切实发挥治理效能。第一，建立高度匹配的预算管理模式。将预算与绩效一体化管理信息系统与预算管理制度匹配，建立“技术”+“制度”的管理机制，从顶层设计上提升预算管理水平。第二，形成科学系统的预算分类体系。围绕预算收入与支出，搭建预算管理组织框架体系，将绩效管理融入信息系统，完善框架设计。第三，考虑项目全生命周期管理需求，优化流程设计。在预算管理一体化管理信息系统中应依据预算管理全流程设置不同的子模块，如基础信息、支出标准、预算编制、执行、调整、分析、评价等子模块，并注重设置各子模块间的逻辑关系，确保预算管理一体化管理信息系统能贯通预算绩效管理的各个环节，实现预算与绩效智能化闭环管理。第四，突破系统壁垒实现多维度控制，强化协同设计。整合信息，打通财务与业务之间的信息壁垒，深化业财融合机制，进而促进数据的转化与应用。第五，形成统一的数据和技术规范，夯实标准设计。在预算与绩效一体化管理信息系统建设中，数据的标准化和规范化是最基础也是最重要的，数据的标准化主要包含基础数据标准化、财务数据标准化、管理规范的标准化。标准化的数据和技术有利于将各种、各类零散的数据整合在一起，进而方便后续使用相应数据。