公路工程PPP项目施工成本控制研究

林 丽

(中铁二局第二工程有限公司，四川 成都 610091)

1 PPP项目模式概述

公私合作(PPP)管理模式是指在各部门政府的准确领导下，民营企业和政府通过特许经营协议的形式签署了永久性协议，构成合作伙伴关系。与此同时，也需要授予私营企业替代政府进行建设的权利，并且提高全民公共服务的安全性。

从大范围着手，PPP项目模式是由多个项目模式组成，其中主要有BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让)，TOT(Transfer-Operate-Transfer，转移-操作-转移)，ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交)，DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营)等模式。这些项目一般由个体企业全部投资建设或部分投资建设，采取某种协议模式在公共部门项目中进行合作，且承担和分担项目中出现的利益和风险。

当PPP管理模式下的特许经营内容全部通过民营企业进行投资运营时，当地政府部门需要共同参与项目的前期工作。在这一步骤中，政府部门要充分发扬其职能功效，将项目招投标、采购、施工、运营的各项工作内容进行全方位的监视和控制。协议到期后，工程的权利将被召回。此外，投标单位在工程建设期间，也应采取合理的监督和控制且承担相应管理责任。同时，还需要与政府协调，由政府提供相关的补贴和支持，作为业主和整体工程各部门的主要参与者建立一定的联系。从运用优势的角度来讲，大型公共基础设备采用PPP管理模式进行建立，使政府单位和私营企业进行有效参与和合作，可以保证工程的技术和经济切实性，从而有效减少了工程建设周期，减少工程造价。由于采用这种模式的项目，申请通常是在政府机构的许可下进行的，民营企业可以获得相应的经济效益，所以，与传统项目集资方式相比较，PPP管理模式不仅能有效提高项目运营效率，还能控制工程造价，将政府机构的投入成本大大降低。PPP管理模式可以在很大程度上实现政府职能的转变，从原来的基础设施公共服务提供者转变为监督者，保证项目建设的质量，同时降低政府财政压力。

2 公路工程施工成本控制的重要性

PPP项目模式下公路工程施工成本的控制很重要，尤其是对主要投资方。近年来，为促使区域经济的迅速发展，公路项目建设工程也呈持续上升趋势。仅仅依靠政府投资，公路项目的建造难以达到规模化发展。所以，要想现状有所进步，就必须持续拓展公路项目的融资方式，主动融合社会资本，但是这一目的必须通过采取改变项目管理方式来完成，也就是采取PPP管理模式使工程造价管理工作充分发挥于工程建筑的每个工序当中，比如，设计工序、施工工序、政府批准工序等，同时，按照切实状况拟定出目标性相对强的管理处置方案。只有这样才可有效降低工程造价，在资金有限的条件下，可促进整体公路项目的成功进行，进而使其实现在限定时期内保质保量地施工。

3 PPP模式下公路工程造价管理存在的缺陷

3.1 项目准备中的缺陷

公路项目的建设与中小型规模的建设项目不同，其施工建设对社会各方面是有影响的，不论从规模上还是繁琐程度上，都是值得被关注的重点。根据传统的管理模式，工程在开始作业前，应通过有关政府单位部门的审批，而后进行建设项目的详细工作内容。由于根据PPP管理模式的要求，施工之前需做好多方面的准备工作，比如：市场成本的调研、工程效益的预算、风险分析等众多的因素。

1)传统模式在基础上侧重于整体宏观管理，并使管理的重点纳入工程建造的措施，但忽视了对项目经济效益的评估和投资路径等情况。针对即将建设的公路运输实际情况和后期运输量的说明相对简单，缺少加深对实地情况的考查，还忽略了施工周期生成的时间值。相比之下，PPP管理模式有效控制了这些情况，特别是针对运输量进行科学展望且实行规划，从而为投资方供应了有效合理的方案，同时也关乎到了投资方的利益。

2)投资方依靠的是科学且合理的工程建设措施，由于传统管理模式中拟定的建设措施，在施工前没有进行充分论证，所以影响了其正确性和适宜性，不能为投资方创造实事求是的数据环境。但是利用PPP管理模式，投资方不仅可以获得有效信息和精确的数据，而且便于投资方采取科学的手段对工程准确评价，进而有效控制投资成本和风险。

3)按照PPP管理模式，成本控制的关键是市场价格，由于估计市场价格与实际数据之间不可避免存在差异，这样就产生了计划数据不满足现实成本的问题。尤其是在项目建设中引进了新式技术和工艺，成本差异一般偏大。传统管理模式下，工程造价由有关部门进行确定，大体上不允许有任何变动，相比之下，PPP模式可以依据切实状况大量采纳各个机构的建议，进而保证投资方获取较大的利益，施工措施将持续进行调整优化，进行灵活的成本控制。PPP管理模式结构如图1所示。

图1 PPP管理模式结构

3.2 项目实施中具有的缺陷

在PPP管理模式下公路建设的成本控制也存在很多问题，尤其是工程展开作业时期，由于各种突发事件的产生会加大投资成本，很大程度上偏移了原来的成本计划。因为，PPP管理模式并不是一项很健全的管理模式，也会受到各种环境的变化对成本控制产生干扰，例如，政府补贴不能一步到位，或是各个管理制度贯彻不到底，各种各样的因素多多少少都会干涉公路的顺利建设。

3.3 示范项目实时信息上报不及时

依据PPP管理模式的标准，公路建设中涉及到成本管理控制的各个措施，各层的对应预估报告应递交相关单位进行报备。若数据有不全面的状况，审计单位将结合其余数据采取一定的补充和改良。假如项目处于在建状态下，相应数据没有进行有效改善或是有无用信息掺入都会给项目施工带来冲突，甚至会和施工方等机构发生较大纷争。在施工过程中，如果出现设计方案没有考虑到的条件或事故，这种意外的事情在某种水平上使成本控制的作用有所下降，促使工程造价实际上高于设计价值。此外，若政府部门不及时进行补贴，设计不达标等，也会在很大程度上缩减施工的进度及成效，同时影响项目的质量。

3.4 项目运营和结算阶段存在的问题

公路的建设、营运和维护三个时期，尽管每个时期已产生相对稳定的管理模式，但之间并没有产生相互合作的管理体制，这就严重阻碍了PPP管理模式在整体工程项目中的优势，很难施展其健全及有效价值的成果。此外，在针对工程清算的问题上，投资者的态度起着缺一不可的作用，此环节中，政府、投资方、建设机构三方常常就投资成本问题出现不同意见，特别是当现实成本和计划成本产生较大误差时，三方都将对投资成本的精准性持有怀疑态度。项目建设中还有一大困难是出现冲突，项目款项未实时到位，不仅影响了建设机构的利益，而且导致建设机构很难继续支撑后期的施工建设任务。

4 加强公路工程造价控制的高效措施

4.1 创建工程进出示范制度

按照PPP管理模式的相应要求，在公路建设的各个阶段都应采取成本管理，影响到的部门应按照管理要求执行对应的整改，促使部门的任务进度符合项目建设的需要，同时，满足了政府、投资者、市场等方面的需求，便于PPP模式充分展示其实事求是的效果，从而辅助各个机构高效控制工程造价，获得较大的经济利益。PPP模式的成功应用归功于政府相关部门的有力扶持，由于政府部门不但是宏观管理的主宰者，而且是工程的合作伙伴，所以把政府、建设方、投资方的收益放在同一位置，三方机构将更加清晰地处理该项目，一同承受相关的风险，并且调节相关机构的工作氛围，便可成功地实施PPP管理模式。

在PPP管理模式中，政府和建设单位的身份是同等的，肩负着的责任与义务需满足工程合同的要求。保证本地居民的合法权益和投资者的相应收益不被损坏是政府的重要职能，显而易见，政府职能在该项目中是关键点，起着其核心价值的作用。有关政府机构需自主学习、开拓思维、引领新式观念，促使PPP模式更贴合工程建筑的实际需求，有利于该模式在高效且科学的前提下实施管理。另外，相关政府机构还需监管建设单位在约定时期内有效完成施工作业。

PPP管理模式的推行，方便了有关管理者获得更多正确精准的施工数据，将施工操作通过具体的控制，极大地提高了施工效率。但是，当现实施工中发生较大施工事故时，PPP管理模式的相应要求应进行适宜的变通，必要时禁止使用，由专职人员进行评价说明后再拟定新的控制要求。公路工程造价不是一个简简单单的数据预估问题，它还考虑了数理统计，人员管理情况、概率情况和其他方面的知识，所以该模式的落实需具备全方位知识的专职人员，才能保证其性能价值的显露。

4.2 增强业务指导与技术支持

高速公路项目经政府部门批准后，就必须开始执行项目的有关设计工作。在拟定设计方案时，应综合考虑施工的材料、设备、技能、技术人员安排等各个方面，这都是进入施工管理阶段的重要条件。通过PPP管理模式，财务部门结合有关数据进行管理，同时及时组织优良且专职人员，为项目提供技术支持和业务指导[1-2]。省级财政机构应实施其监督管理职能，保证PPP模式中各个信息的科学性以及准确性，保障PPP模式的顺利实施。为了保证工程的施工质量，应更加严格地控制设计方案以及施工程序。只有做好前期准备工作，才能顺利进行后期的工作。例如，初期的地理环境考查、材料成本预算工作等，必须做大量的实地调查，保证数据的完整性与合理性，只有这样，才能保证设计方案更贴近项目建设的现实状况。

4.3 增强对公路项目材料的控制

建筑材料是施工过程中的重点，也是保证工程质量的关键。在公路建设当中，建筑材料的选择不但要满足设计方案的需要，同时也要维护成本控制。最具成本效益的材料是项目建造的最佳选项[3]。由于公路建设所需的材料种类的多样化、规模较大，假如不能达到质量和价格的双重优势，最终也不会达到各合作方的双赢，严重时还会影响工程质量。

4.4 化解地方政府非债务风险

在公路建设成本控制中选择PPP模式有两种转换方式，一种是通过TOT路径进行获取，另一种是通过ROT路径完成的。PPP模式在项目的建设和运营过程中起着关键性作用。只要获得相关债权人的认可，就可以完成政府债务与自由债务的转换，从而更灵活地使用政府资金的流动性，减轻政府的资金压力。

事实证明，唯有PPP模式的性能价值才能正常反映所提供的信息、精准反映项目推行的正常情况，才能够在提高项目建设效率的同时保证项目建设的质量。只有降低政府资金压力和落实好民生建设，工程建设才可实现其社会价值，办好利国利民的大事。

5 结 语

公路建设中，成本控制管理的主要特点是系统性与复杂性。在PPP管理模式下，成本控制涉及项目建设的每个步骤。由招标设计到工程结算，每一个进程都离不开PPP管理的影响。所以，在工程建造时期，应根据PPP管理模式的有关特征在每个项目步骤实施统一且有效的成本管理。只有这样，在保障公路项目建设质量的前提下，才能够使投资成本得到科学合理化控制，使各参与方获得更多利益。做好相关投资成本控制管控工作，不但便于PPP管理模式的进一步发展，还可推动我国各类建设项目能更加稳健地发展。

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