基于政策文本分析的中国城市生物多样性治理进展研究

钟 乐 杨 锐 付彦荣

城市生物多样性是“在人类住区及其边缘发现的生物的多样性和丰富性(包括遗传变异)以及生境的多样性”[1]125。生物多样性是生态系统功能的基础，它与生态系统服务之间存在一系列错综复杂但总体而言正向促进的联系[2]。城市生物多样性能帮助提升城市人群的身体健康、心理健康、社会健康，有助于改善城市地区的健康福祉水平[3-4]。保护城市生物多样性有着重要的意义和价值。

当前，全球正在经历“第六次生物大灭绝”，加强生物多样性保护已成为各国共识。城市生物多样性尤其需要得到更多关注，一方面，它是高强度人类活动与丰富生物多样性并存的区域[5]，也能够支持更多的受威胁物种[6]；另一方面，城市中人类活动强度更高，其生物多样性也受到更严峻的威胁。在国际上，通过城市自然保护地进行城市生物多样性保护的研究和实践已较常见[7-8]。

城市生物多样性保护的效能高度依赖于城市的公共管理政策。城市绿色空间是城市生物多样性的主要载体[9]，与绿色空间规划、设计、管理等相关的城市公共政策决定着城市生物多样性的保护成效，从城市生物多样性治理的专项政策出发，讨论城市生物多样性保护十分必要。在国际上，相关的研究针对日本[10]、马来西亚[11]等国展开，也有比较全球多国、多城市治理经验的讨论[12]。

中国在城市生物多样性治理方面也持续付出了努力。早在1993年，国务院办公厅就明确了城市生物多样性管理的事权部门为原建设部[13]，多年来一直通过行政治理手段推动城市生物多样性保护，专项政策文本能集中反映城市生物多样性治理上的努力和部署。但目前中国的相关研究多聚焦于影响机理阐释[14]、规划设计路径[15]、调控保育策略[16]等方面，还缺乏从专项政策顶层设计的层面进行系统研究。政策文本内容挖掘是厘清政策主题分布、梳理演变轨迹等的重要方法[17]，在人居环境学科中也已被应用于国土空间规划[18]、城中村改造[19]、风景名胜区制度[20]等方面，其科学性得到了充分证明。在这样的背景下，有必要运用政策文本内容挖掘方法对中国的城市生物多样性治理专项政策进行系统性分析。

鉴于此，立足政策顶层设计层面的视野，本文旨在回答有关中国的城市生物多样性治理专项政策的如下问题。1)具有怎样的分布特征、事权特征、内容特征和性质特征？2)取得了哪些经验成效，尚存在怎样的不足？3)未来走向如何？

1 研究数据与方法

1.1 数据

检索条件为：1)检索数据库为“北大法宝·法律法规数据库(www.pkulaw.com/law)”，该数据库收录自1949年起至今的全部法律法规；2)检索文件类型包括“中央法规”“地方法规”2类①；3)检索与城市生物多样性直接关联的法律政策文本，即“城市”“生物多样性”2个关键词在政策文本的同句中出现；此外，鉴于1993起就由原建设部承担城市生物多样性治理事权，因此还增加了以“生物多样性”为关键词、由住房和城乡建设部(含原建设部)印发这一检索方式。

数据检索时间为2021年9月6日，共检索到现行有效的中央政策文本93部、地方政策文本792部，经逐一研读、剔除无关项后，最终建立了包括52部中央政策文本和602部地方政策文本的数据集。

1.2 方法

中央政策文本数量较少，内容相对聚焦，因此在数据编码后进行人工研读分析。地方政策文本采用机器学习和人工研读相结合的方法进行分析。

1)政策文本分类。

基于派森(python)语言进行机器学习的无监督分类，提取政策文本中的名词以完成主题内容分类，提取动词进行政策性质分类。

主题内容分类的主要过程为：(1)通过结巴(jieba)库对政策文本分词，在scikit-learn库中建立TF-IDF(词频-逆文档频率)模型以精准提取高频特定关键名词，并形成602行×52 222列的归一化关键词矩阵；(2)采用文本分析中的无监督分类算法k-means方法，依据轮廓系数(silhouette coefficient)法确定最优聚类个数，将政策文本生成5个主题内容聚类；(3)在不同聚类下，将各篇文章中TF-IDF值最高的200个关键词汇总并按词频排序，人工判读后形成聚类标签。

性质分类的流程基本一致，但参考相关研究[19]，增加了提取动词感情色彩的环节，以文本中高频出现动词的感情色彩将政策文本分为“强制类”“鼓励类”“引导类”3类，当同一份文本出现多种词汇，则以总频次高的词汇色彩类型确定(表1)。

表1 不同类型词汇所指向的政策性质

2)政策文本内容判别。

通过政策文本的优势关键词来判别其核心内容。方法为：根据发布时间、地域、部门级别等不同的分类模式将政策文本分类，分别提取其关键词并计算其优势度。计算公式为：

式中，Dij为i分类模式下的q分类中关键词j的优势度；Fij为i分类模式下的q分类中关键词j出现的频次；Ft为关键词j在所有政策文本中出现的频次。当Dijq＞0.5时，则认定在i分类模式下，j是q分类中优势关键词。这一算法能很好地识别出在特定分类模式下，某一分类在出现频次上更具优势的关键词，进而反映该分类的内容特征。

2 中央政策文本

2.1 分布特征

最早的政策发布于1993年，1998年后开始有基本持续的年度政策制定(图1)。1993—2021年，中央政策对于城市生物多样性的认识不断提升、趋于全面，按其演变可分为4个时期。1)2000年及之前的政策数量有限、内容较浅，仅提出开展城市生物多样性保护工作。2)2000年起，城市生物多样性保护开始有了更深入的进展，2000年建设部首次明确在园林城市创建工作中“实施城市可持续发展和生物多样性保护行动计划”；2001年《国务院关于加强城市绿化建设的通知》提出“加强城市绿地系统生物多样性的研究，特别要加强区域性物种保护与开发的研究”；2002年，建设部发布《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》，提出“开展生物资源调查，制定和实施生物多样性保护计划”，此外还将“生物多样性保护规划”纳入城市绿地系统规划中。3)2010年起，认识更深刻、科学，提出从国家层面自上而下布局城市生物多样性保护规划的动议，关注点也从植物延展到当地物种、野生种群、野生生境、生态系统，2012年《住房和城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》中强调“促进野生种群恢复、生境重建”；2015年，《全国城市生态保护与建设规划》提出了2020年城市生物多样性保护的工作目标。4)2021年及以后，城市生物多样性治理进入新征程，2021年，《中国的生物多样性保护》把城市生物多样性保护作为推进城乡建设绿色发展的重要内容，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》将“自然保护地、城市绿地等保护空间标准化、规范化建设”和“优化建设动植物园”作为“持续优化生物多样性保护空间格局”的重要举措。

图1 中央政策文本的时间分布特征

总体而言，政策发布主体为住房和城乡建设部(含原建设部)，其牵头发文量为37份，占文本总量的71.2%。发布部门多为单一部委，仅有3份涉及2个及以上的部门②(图2)。88.5%的文本为低层级政策，高层级政策仅有5份③④。

图2 中央政策文本的发布主体特征

2.2 事权特征

梳理国务院历次机构改革印发的各部委“三定方案”，以明晰城市生物多样性保护事权的变迁。1993年城市建设主管部门“负责城市规划区和风景名胜区内的生物多样性保护工作”，1998年时表述中删去了“风景名胜区内”字样，至2008年改为指导“绿化工作”；且随着时间发展，呈现多部门共同参与城市生物多样性保护的格局，但截至目前还是以城市建设部门为主承担着相关重任。

2.3 内容特征

在高层级政策文本中，主要内容为明确原建设部的城市生物多样性治理事权，明确城市绿地系统、城市绿地和城市绿线管理等为治理的重要抓手。总体而言，尚缺乏城市生物多样性治理的量化目标、具体内容、行动措施等实质性内容。

在较低层级的部门规章中，全国绿化委员会在2008、2010年总结了园林城市、森林城市创建及城市绿化对城市生物多样性保护的促进作用；生态环境部(含原环境保护部、环境保护总局)指出在规划、复垦、整治等土地治理过程中“充分考虑生物多样性保护要求”，在城乡建设中“体现生物多样性保护与生物资源可持续利用内容”，“研究编制国家城市生物多样性保护规划，在城市绿地系统规划建设中体现生物多样性要素”[21]，并提出在小城镇规划中应制定生物多样性保护方案[22]；科技部要求“研究城市生物多样性保护”[23]等。

城市建设主管部门的政策文本表明，园林城市、生态园林城市的创建，以及公园、植物园、动物园、城市湿地公园、风景名胜区、世界遗产等的管理是城市生物多样性保护的重要抓手，城市生物多样性保护规划、绿地系统规划，以及各类城市相关规划中的生物多样性保护专篇是核心的规划手段，城市园林绿化建设是重要的措施[24]，并提出了提高认识、开展资源清查、制定和实施保护计划、加强公园和植物园建设等的系列要求[25]。

3 地方政策文本

3.1 分布特征

以发布的时间、地域和部门层级为依据，将地方政策文本分为不同类型，分析其优势关键词以解读文本特征(图3)。其中部分关键词在3种分类模式下都普遍出现，它们揭示出城市生物多样性保护的空间范围是城乡整体，工作对象主要为自然保护地和城市绿地，衡量保护成效的指标多为植物，工作抓手主要是城市园林绿化建设。

图3 不同分类模式下政策文本优势关键词词云图

1)时间分布规律。

首份文本发布于1995，在2000年后，年度的政策文本发布成为常态。政策总体呈不规律波动，但大致可分为5个阶段，且随时间演进，地方政府的重视程度不断提升(图4)。

图4 地方政策文本的时间分布特征

不同年代的优势关键词表现出差异性。但总体对生物多样性的认识趋于丰富、全面：工作对象拓展到各类城市蓝、绿空间，甚至道路、广场等灰色基础设施及填埋场、废弃地等棕地；衡量指标一方面涵盖了种群、群落、种质、基因等凸显科学性的生态学术语，另一方面以动物、水生动物、鱼类、微生物等更显现物种的全面性；工作抓手由早期的依托工程和建设逐渐转向服务国家重大战略需求，如2017年以来，生态红线、海绵城市、气候等关键词开始出现(图3)。

2)发布部门层级分布规律。

以市级为主，省级次之，县/区级仅有少量。政策主体为人民政府，人大和住建、园林、林业等部门次之，有少量政策由海洋、水利、科技、发改、环保等部门发布；立法类别以部门工作文件、规范性文件居多，法律层级还较低。市级部门虽是政策制定主体，但优势词却多集中在省级政策中，充分说明市级、县区级的政策文本多为对省级文本的简单响应，尚缺乏更进一步的实质性推动。

3)地域分布规律。

以经济发达或生物多样性富集的地区为主。单以政策数量论，从省份而言，江苏、安徽、山西、浙江、广东、上海、北京、广西居多，从经济区域来看，以东部为多、中西部其次、东北最少。从内容论，东部地区引领全国，优势词多元、丰富，东北地区则缺少优势词。不同区域的优势词在一定程度上体现出本区域的立地条件特色，如西部地区的工作对象包含草原、草地、草场、荒漠等，其工作抓手为红线、石漠化等。

3.2 内容特征

依据k-means聚类结果，根据数量的由少至多，将所有政策文本分为三定方案、城市绿化管理、环境保护相关、园林城市创建和城市绿化工作5类(图5)。

图5 不同主题聚类的内容特征分布

3.3 性质特征

总体上，3类性质的政策文本未随时间变化表现出特定趋势。以出台部门级别而言，省级部门以引导性政策为主，随着部门级别的下降，强制性政策所占比例上升。以文本效力而言，法规、规章类的高层级政策均为强制性政策，政策的强制性特征随其法律效力层级的降低而减弱。以出台地区而言，东部地区以引导性政策为主，东北、西部、中部地区的强制性政策文本所占比例依次上升(图6)。

图6 不同立法区域、立法层级、政策文本效力和政策性质的关系

4 总结与建议

4.1 中国的城市生物多样性治理政策建设成效

对专项政策文本的分析结果表明，我国的城市生物多样性治理已形成如下成果。1)主流化趋势明显。2000年前后中央及地方都形成了基本持续的年度政策发布，该议题已持续受到各级政府部门关注。2)认识提升明显。随着时间演进，政策文本中指向工作载体、衡量指标和工作抓手的优势关键词都趋于多元、丰富，表明对该议题的认识日趋深刻、全面。3)工作框架基本形成。从中央至地方，形成了由城市建设管理部门作为主要事权单位、多个部门参与其中、有较为清晰的治理范围和相对有效管控工具的治理体系(图7)。

图7 中国城市生物多样性治理工作框架示意

4.2 中国的城市生物多样性治理政策中的不足

比较世界各国多城市的政策，结果表明，促进治理绩效的政策具有以下特点：强力推行，基于科学研究成果制订，目标明确、具体、可衡量，充分强调不同层级、不同类型政府部门间的协同，充分促成社区、公民团体、科学家、非政府组织、企业等不同利益相关者的共同参与，而阻碍治理的障碍在于国家层面推动不足、社会认识欠缺、政策传导不顺、部门间协调不畅、不同城市间差异巨大等[26-27]。

反观中国的城市生物多样性治理政策，表现出如下不足。1)政策层次较低。以工作文件、规范性文件为主，高层级的法规较少，法律约束力先天不足。2)区域不均衡。政策文本建设与地区的经济发展水平关联紧密，东部地区在文本数量和内容丰富度上均领跑全国，东北区域较薄弱。3)缺乏多部门联动。中央政策文本多为城市建设主管部门单一发布，其他相关部门虽有一定参与度，但并非以城市生物多样性治理为出发点。4)政策文本性质失衡。以引导性、强制性政策为主，鼓励性政策文本非常欠缺，缺少吸引社会各方力量共同参与的动力。5)针对性、创新性较弱。下级部门的政策文本多为对上级部门文件的机械延续，缺少针对本地区实际情况的针对性考量。6)内容较空洞、要求欠科学。相关内容细碎分布在各政策文本中，多数仅明确需要保护城市生物多样性，但并未明确具体目标、指标和治理路径；有限的治理措施条款多指向单一的植物多样性，缺少对动物多样性等的保护规定。

4.3 提升城市生物多样性治理政策建设的可能路径

针对城市生物多样性治理目前的不足，学习各国经验，参照《关于进一步加强生物多样性保护的意见》的要求，笔者提出以下几点可能的路径。

1)加速城市生物多样性主流化，完善工作框架。在管理体制建设层面，缺乏明确的行动措施和问责机制已成为全球范围内城市生物多样性治理的普遍障碍[28]，法律框架和地方政策的脱节也是影响保护成效的重要原因[29]，因此需进一步明确城市生物多样性治理的事权部门，探索建立相关部门协同治理的联动机制和治理绩效的监督、评价、考核机制。在法规工具的建设层面，其一，将城市生物多样性治理要求全面纳入法律、法规、规范、标准和导则等的建设中，尤其是在高层级立法中明确加入相关条款或内容表述；其二，建立健全高层级法律法规框架向低层级政策文本的传导机制，以保证政策的良好效果；其三，加强鼓励性政策的建设，自下而上的社区参与、公民科学家、企业参与等力量已被充分证实对城市生物多样性保护具有重大促进作用[30]，因此有必要加强对于这些社会力量的吸引；其四，加强薄弱环节、薄弱区域的政策文本建设。在工作工具的建设层面，一方面探索在现有各类城市称号的创建、实施中融入更丰富、明确的治理要求；另一方面需积极拓展包含科普宣教、公众参与等在内的多元化的工作抓手，大众对生物多样性的理解和认知会促进生物多样性友好行为并提高保护意愿[31]。但大众认知与科学理解、官方界定之间存着差距[32]，弥合差距的最佳手段是科普宣教和促进公众参与。在规划工具的建设层面，需要将生物多样性保护纳入城市规划和土地开发过程以提前保护现有栖息地[33]，因此应尽早编制全国城市生物多样性保护规划，提升各地《城市生物多样性保护规划》的法定地位，将治理要求纳入国土空间规划体系的方法技术等。

2)加强城市生物多样性科学研究，推动政策升级。目前政策文本反映出对城市生物多样性的科学认识普遍不足，需大力加强相关科学研究，以科研成果作为政策制定的坚实保障。城市绿色空间的面积、破碎程度、连通性和捕食者、食物链完整性、外来物种等都会对城市生物多样性产生重要影响[34]，有效保护需要弥合科学、政策和治理之间的差距[35]，政策的更新迭代是必要的[36]，应立足遗传多样性、基因流动、种群结构、局部适应、表型可塑性等探索更有效的保护工具和方法[37]。因此，在中央层级的政策层面，应避免将城市生物多样性简单等效于植物多样性，避免将治理要求口号化、空洞化，应将科研成果中的指标、方法、技术实质性地转化为政策的目标要求、行动举措等，并研究制定相关的规划、设计，以及管控的标准、指南、导则等，以实现科学定策、精准施策。在地方政策层面，鉴于城市规模及城市内道路、建筑物、人口密度、不透水表面、汽车交通、经济、社会等的偏差都将对生物多样性管理产生重大影响[38-39]，基于本地研究成果的管理政策和行动将更为精准、有效，因此应纳入本地城市生物多样性研究成果，立足本地特征等进行政策制定，避免简单地沦为对上级政策文本的机械传导或复制。

3)依托国家重大战略和重大工程，促进实践加速。需要依托“十四五规划”和“2035年远景目标”中实施“生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络”的契机，主动响应“碳达峰碳中和”“新型城镇化”“国土空间规划”“重要生态系统保护和修复重大工程”“以国家公园为主体的自然保护地体系”“生态修复、城市修补”等与生物多样性保护和城市发展密切相关的国家重大战略和重大工程的需求，探索将城镇开发边界内生态空间的管控与区域、省域乃至国土尺度下整体生态空间管控进行联动的可能，探索将城市规划区内的生物多样性治理纳入国土生物多样性治理体系的有效路径，以此加速推动城市生物多样性的治理实践。

5 结语

本文是对中国城市生物多样性政策文本的初步系统分析，回顾了中国生物多样性治理的发展历程、经验收获，指出了存在的问题，提出了未来路径，但本文还存在一定局限：首先，本文仅分析了全国共同性、普遍性特征，未将具体城市个例纳入研究；其次，由于资料搜证的困难及研究条件的限制，未将标准、规范、导则等广义范围上的生物多样性治理政策纳入研究；最后，同样囿于搜证及研究条件的局限，仅分析了城市生物多样性治理的专项政策文本，未将泛化的城市生态相关的政策纳入本次研究。

全球已进入生态文明新时代，《生物多样性公约》缔约方第十五次会议开启了全球生物多样性治理新进程。从资源本底而言，中国是全球生物多样性最丰富的国家之一；从城市化发展历程而言，中国正经历着全人类历史上最大规模的城市化进程；从管理体制而言，建立在土地全民所有制基础上强力的土地管理制度能更有力地确保城市生物多样性保护的成效。因此，中国的城市生物多样性保护不仅在一定程度上关乎着全球生物多样性治理的成效，中国的治理经验也能为全球的生物多样性治理贡献更多智慧。中国也将以生态文明为矢志不渝的奋斗目标，持续提升生物多样性的治理能力，建设城市与自然和谐共生、“人与自然命运共同体”的美丽世界。

注：文中图片均由作者绘制。

致谢：感谢华中农业大学风景园林系硕士研究生杨胜兰对本文图表美化、数据精校等方面作出的贡献。

注释：

① 本研究所指的政策文本均采用北大法宝数据库的认定，包括“中央法规”“地方法规”2类，按“效力级别”划分，“中央法规”含“法律”“行政法规”“司法解释”“部门规章”“军事法规制度”“党内法规制度”等，“地方法规”含“地方性法规”“地方政府规章”“地方规范性文件”“地方司法文件”“地方工作文件”“行政许可批复”等。

② 2份政策文本分别为：《关于印发<小城镇环境规划编制导则(试行)>的通知(2002)》《关于加强植物园植物物种资源迁地保护工作的指导意见(2012)》《关于对<河北雄安新区规划纲要>的批复(2018)》。

③ 以北大法宝数据库的“效力级别”划分政策文本层级，法律、法规、规章等为高层级，工作文件、规范性文件、行政许可批复等为低层级。

④ 5份政策文本分别为：《国务院办公厅关于印发建设部和建设部管理的国家测绘局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知(1993)》《 国务院办公厅关于印发建设部职能配置内设机构和人员编制规定的通知(1998)》《关于加强城市绿化建设的通知(2001)》《关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知(2016)》《关于雄安新区和白洋淀生态保护工作情况的报告(2021)》。