从“刚性”到“韧性”：社区风险治理的范式嬗变及制度因应

文/盖宏伟 牛朝文

（盖宏伟系燕山大学文法学院教授，牛朝文系燕山大学文法学院硕士生；摘自《青海社会科学》2021年第6期）

问题提出

目前，走向韧性的风险治理模式逐渐成为实务界和理论界的共同认识。一方面，面对制度环境日益分化松散的趋势，如公私伙伴关系的方兴未艾、电子媒介的异军突起、公众力量的增长以及非政府组织的成长使得政治和政策过程充满了诸多不确定，风险管理的传统建构在制度上、行动上以及理念上面临着碎片化、同质化、扭曲化以及反应迟缓等问题。另一方面，城镇化、工业化、市场化以及信息化进程的加快，人口、信息、贸易以及技术等要素普遍存在的关联性、流动性以及交互性让社区的生产生活充斥着高度复杂的社会风险。在此背景下，传统的应急管理范式被认为是缺乏协调性、适应性以及抗逆力的，这对基层社区风险治理能力提出了更高与更全面的要求。由此，面对着新的风险形式和安全发展主题，探索新的社区风险治理模式既是新形势下治理路径的选择议题，同时也包含着风险治理能力和风险治理体系现代化的命题，具有重要的理论和现实意义。

走向韧性治理：社区风险治理范式的新转向

（一）刚性模式下社区风险治理的局限性

传统“应急式”的风险管理范式由于被置于刚性模式中，社区风险治理主要依赖于权威部门的风险管理议程，各种行动和决策都依据成文的规定和正式的程序。在刚性的模式下，人们按照既定的、理性的规则和标准办事。不过，这种韦伯式的风险管理体系并未充分考虑风险性、不确定性、动态性及复杂性。面对高度不确定性和高度复杂性治理环境和治理任务，刚性治理模式存在着主动性弱、外部力量整合能力弱、内部碎片化现象显著、个体在刚性的治理体系中缺乏自由度及创新力等问题。一言以蔽之，刚性治理对于复杂性公共问题治理的风险和成本越来越高，负荷越来越大，而效能却越来越低。要实现基层社区风险的有效治理，需要探索更具韧性的治理模式以及新的社会关系整合与协调方式。毋庸讳言，在耦合自然-社会因素的复杂系统中需要更多韧性来回应基层风险治理有效性的拷问。

（二）韧性治理的内涵及适切性分析

韧性（Resilience）关注复杂社会系统的生存性与可持续性，强调复杂社会系统在应对压力与不利的威胁和冲击时，不至于陷入崩溃和退化的境地，而通过韧性机制的建设实现快速复原与适应。韧性治理（Resilient governance）是在韧性理论的基础上生成的，其目标是重塑和提升全面应对风险的能力，以从根本改变适应性不足、治理能力不强、治理体系脆弱的情况。它强调对于风险社会环境的应对和适应，而不是关注个别风险事件的化解。因此，韧性治理也被认为是超越刚性治理而成为风险社会中的主要治理模式。这在于：（1）韧性治理更注重长远的目标，强调超越现代主义的线性因果关系假设，通过将复杂的、非预期的以及不确定的社会现实环境都纳入风险治理的范畴之中，塑造更为全面和综合的风险治理体系和能力。（2）韧性治理注重以主动和积极的方式来面向风险社会，强调持续地学习和适应，而不是被动的应对及防御，最终适应我们生产生活的环境。（3）韧性治理倡导利益相关者的广泛参与协商来解决风险决策中的目标冲突以及不确定性等问题，强调风险治理安排的协调与整合。因此，将韧性治理嵌入到基层社区风险治理过程具有较强的适切性，它既符合社区对于治理能力和治理体系现代化的诉求，也有效回应了风险社会的挑战。

推进社区风险韧性治理的瓶颈

（一）治理体制碎片化：各自为政庖代协作共赢

推进社区风险韧性治理，构建整合性、包容性以及协同性的组织运作模式，治理体制的“碎片化”是最大的挑战之一。这主要体现在：（1）多元主体涣散。随着社区人口的流动性增强，社区空间设计的封闭性以及生活方式多样性，居民之间存在一定的警惕感和疏离感，并缺乏有效的激励及联结机制。在风险治理中，“政府干，群众看”“干部干，不买账”等问题严重。（2）行动机制碎片化。在“晋升锦标赛模式”的制约下，纵向上各治理单元遵循唯上不唯下的行动原则。横向上，各部门之间由于追求部门及岗位目标而忽视协同合作与整体目标，最终造成行动的碎片化。（3）责任机制碎片化。压力型治理体系以及刚性治理方式强化了社区风险治理的责任敏感度，催生责任规避意识，责任模糊、责任转嫁、责任推诿以及责任规避等现象进一步凸显出来。最终，围绕“风险来源”和“风险蔓延”的各种“污名化”言论泛滥和谣言四起，出现了对特定人群的孤立、嘲讽、冷漠甚至是歧视，风险和危机不仅没有促成真正的合作和团结，反而加剧各方以邻为壑，采取各自为政的“碎片化”行动。

（二）治理方式粗放化：单一性依赖迫使细事粗治

受到刚性治理的路径依赖以及“轻权责运作、重权责归属”的传统文化观念影响，社区风险治理仍过于粗放。这主要表现在：（1）治理理念单一。由于基层对于精细化治理的认可和需求程度并不高，由于制度效能往往难以下沉到基层，粗放化及随意化的治理思维模式贯穿着社区风险治理的各个环节。（2）治理方式单一。行政部门的“一家独大”虽然保证了社区风险治理的稳定。但是，这种治理方式存在缺乏长远规划，削弱了多元主体平等协商及协同合作的治理平台建设。（3）治理工具单一。当前，基层社区的数字化、网络化、精细化、规范化治理水平参差不齐，治理工具相对滞后，而更多依靠“国家出面”和“人道救助”等外部嵌入机制来维系治理稳定。

（三）治理议程扭曲化：对上负责遮蔽为民服务

推进社区风险韧性治理，目前还存在相应的议程扭曲。这表现为：（1）重事后应对，轻全面治理。在风险爆发后，社区往往通过广泛的社会动员，以行政吸纳社会来获取治理资源，并为社区风险治理注入行动秩序。然而，运动式治理并不能收到长期性、根本性及持续性的治理绩效，难以全面对风险进行有效治理。（2）重经验，轻标准。由于传统风险管理及其传统文化凭借其初始定位与自我强化机制形成了社区风险治理过程的路径依赖，行政部门及行政人员随意地侵入社区空间，自上而下的官本位思维及官僚话语盛行，风险治理缺乏相应的规程及标准。（3）重形式，轻效能。在严格追责的机制下，刺激责任的敏感性，这让社区在风险面前更加被动，并弱化了个人、家庭以及组织在应对风险时的抗逆能力。

（四）治理环境内卷化：治理重心下沉加速竞争失衡

随着我国社会治理重心的下移，一方面，社区被强制纳入科层体系的版图，逐渐完成半行政化或行政化。另一方面，下沉的治理资源创造了社区相互竞争和相互联结的事物，并可能开辟社区风险治理的“资源争夺”新战场。具体表现为：（1）公共性取向的现实偏离。在压力体制、竞争环境以及理性意识的共同驱动下，社区风险治理很容易走向各为所需与协调不力的局面，从而导致公共性的流失。（2）风险治理效率的损耗。社区风险治理的资源目前主要依赖于财政拨款，资源获取渠道较为单一，基层工作人员需要花费大量时间和精力来争取项目资金，以及完成上级摊派的各项考核指标。（3）社区风险治理压力的反弹。治理重心的下移会给社区风险治理带来活力与资源，然而也带来社区风险治理中的“同侪压力”（peer pressure）。不及时对其负面影响进行消解，可能会带来社区风险治理压力的反弹，从而加速社区风险治理的内卷化。

推进社区风险韧性治理的因应策略

（一）打造社区合作治理共同体

1.加强社区韧性文化建设。社区韧性文化植根于基层社区的整体合力及凝聚力中，并由社区整体的文化环境所塑造。要打造鼓励信任、支持合作、认同责任性、利他性、灵活性、多样性的社区文化。

2.健全协作性的价值引导机制。社区风险协作性治理需要建立在自觉且广泛的价值认同之上，而不是依靠外在强力的压制及约束。因此，要把协作性作为价值引导，以社区风险有效治理作为出发点和落脚点，打破异化的公共权力所划定的利益和制度藩篱，实现对社区健康治理机制的松绑。要以居民需求为核心，强调社区管理部门的职能转型，推进社区服务的优化。

3.形塑社区合作性治理的责任共同体。现代风险的复合性及系统性建构了整体型的风险治理责任。然而，传统的风险管理模式的责任制是序列型的。因此，责任制是建构整体性治理模式的关键抓手，要以整体型责任的建立健全作为风险整体性治理的“牛鼻子”，推动社区风险治理中的“序列型责任”向“整体型责任”转变。

（二）提升社区精细化治理的水平

1.培育社区风险治理的精细化理念。第一，精细化治理要树立差异性、包容性治理的意识，通过实地调查访谈，深度挖掘社区环境卫生、旧区改造、垃圾分类、生计贫困等方面存在的问题和潜在风险，将存在的问题进行具体分类、具体分析，并形成针对性的治理方案。第二，精细化治理需要专业化及规范化的治理意识。要通过推进社区风险治理体制及机制的健全与创新，规范治理程序，延伸治理触角以及覆盖面，提升全面精细化治理的水平。第三，精细化治理还需要有效能意识。要以效能革命建设为契机，撬动基层社区治理把事做实、把事做细、把事做精，形成精细化的治理效能观。

2.健全基层社区的治理方式。改变社区风险治理方式的单一化，要推进社区法治、德治、自治、共治等方式的有效融合。在法治上，要通过培训及普法等活动强化社区居民的法律意识、程序意识以及规则意识，并提升社区工作人员依法办事的素养和能力。在德治上，要构建社区的“一团和气”离不开价值认同与制度建设，通过建立道德银行或时间银行等志愿、公益以及道德服务良性交换平台，规避社区风险治理过程中的道德风险。在自治上，培育社区居民的主人翁意识、归属意识以及参与意识，提高多元主体参与社区风险治理的积极性和主动性。在共治上，要以人人共享为着力点，打造“大家的事，就该大家商量着办”的人人有责、人人负责、人人参与、人人共治的社区风险治理格局。

3.推动基层社区治理工具创新。改变治理工具不足的局面，需要推动治理工具的创新，提高复杂性治理的弹性。因此，一方面，要发挥社区治理主体的主观能动性，促进治理工具的应用创新。另一方面，要将智能传感、视频识别（RFID）、云技术、物联网、数字孪生等技术嵌入到基层社区的治理环境中，构建起对社区风险源的智慧感知、实时监控、数字化及可视化表达，实现社区风险治理的工具创新。

（三）优化社区风险治理的议程设置

1.推进风险全面治理的制度修复。需要针对社区风险所带来的挑战审视制度在各方面的效能与不足，从风险预警、防治、修复、适应等方面不断修复社区风险治理体系。此外，要警惕刚性制度的过度扩张，避免制度在不同时空、不同环境、不同对象、不同条件的适应及契合度，消解制度断裂及制度失效。

2.构建社区风险治理标准体系。风险治理作为社区治理的重要一环，同样需要构建起相应的标准体系。首先，要从顶层设计上将风险治理标准建构纳入社区治理标准体系建设中，确立风险标准化治理的合法性地位。其次，立足于社区风险治理更加复杂多元的实际，社区风险治理标准要注重多元主体的参与。最后，鼓励地方通过适度改革创新推进风险治理标准的积极适应，通过总结成功经验，形成成功模式，最后进行推广应用。

3.建立社区风险治理的“权责清单”。合理的绩效考核机制是根治基层风险治理形式主义的关键所在，必须要用好干部考核这一指挥棒和风向标，以更合理的绩效考核机制调动基层干部的积极性和主动性。由此，要加快制定出基层风险治理的“权责清单”，权责清单的构建要秉持为人民服务的理念，以有效治理作为导向，以实效论成绩，以成绩论奖惩。

（四）消解社区风险治理的内卷困境

1.矫正社区风险治理中的“目标置换”。在社区风险治理中，公共利益的创造、公共问题及公共议题的解决是统领性的目标。因此，要引入目标管理，通过管理中的管理化解这一难题。目标的制定要发挥各方的积极性与主动性，以保持目标设定的合理性，以及目标分解的科学性，进一步加强目标粘合度。再根据局部目标的权重进行排序，以此作为专项资金支持和资源保障的重要依据，避免子目标之间的冲突及重合。

2.多向度整合社区治理资源。首先，要加强对信息资源的分类整理，对风险信息、资源信息、人才信息等建立信息库，并推进信息检索及信息查询功能建设，保障信息资源的公开、透明以及共享。其次，做好资源统筹工作，促进跨部门的资源整合，形成条块资源的“一体化”运用，优化人力资源、医疗资源等应急资源的配置。最后，加快风险治理的资源调度平台及载体建设。通过平台吸纳资源、整合资源、引导资源流动，避免资源的不合理配置、不合理竞争与无序流动。

3.全方位推进社区治理减负增效提质。基层减负需要明确什么是负，并做到全方位减负。一方面，不断提升基层社区工作人员的工作能力，培育其见微知著、反应灵活以及行动敏捷的多面本领，锻炼其更为复合及综合的能力，以有效应对突发和紧急事件。另一方面，建立以优质和良效为抓手的评价和激励机制，打造干事创业的工作氛围，除去一团惰气及瘴气，带来基层社区风险治理的朝气和活力。