治理有效：社区公共事务性质与社区权威的二维框架

文/张雪霖

（作者系武汉大学新闻与传播学院、媒体发展研究中心副研究员；摘自《社会学评论》2021年第6期）

问题的提出

社区是城市系统的末梢神经和毛细血管，也是国家治理体系与治理能力现代化的基础。因此，社区治理的有效性直接关乎城市治理与国家治理秩序。学界主流认为政府职能的社区化导致社区过度行政化，带来社区居委会的角色迷失与功能冲突，即对上负责的行政职能挤压了向下负责的自治功能（田毅鹏、张帆，2014）。同时，社区居委会糅合了行政、自治与服务功能于一体，被认为是传统的社区一元化治理体系。为破解此困局，学界基本上是援引新公共管理和多中心治理理论资源，来指导与推进我国社区治理现代化改革。为此，我国社区治理现代化改革的方向被设计为以“政社分离、居民自治”为基础的社区多元化治理结构转型。其遵循的改革路径为“功能分类—组织分离—权力结构变革”。

首先，根据属性特征对社区公共事务进行功能分类，具体将之细分为行政、服务与自治事务等三类不同职能（卢爱国，2013）。进而，主张针对不同社区公共事务分别采取行政、市场与自治机制，分别由不同性质的社区组织承接，并明晰不同组织间的功能与权力边界。最终，实现“让行政的归行政、让服务的归服务、让自治的归自治”的目标，推动社区治理专业化与多元化治理，从而实现社区多元权力结构变革。那么，社区居委会“去行政化”便成为社区治理现代化改革创新的核心议题（陈鹏，2018）。然而，深圳市历经几轮社区“去行政化”治理改革，推动实施社区多元化治理结构，但都没有取得理论预期的效果，反而容易陷入治理失灵的困境，笔者称之为“深圳改革悖论”。为什么以功能分离为导向的社区治理多元化改革没有带来治理的有效性？这就需要去反思基于西方社会经验产生的理论指导中国社会改革的适用性，重新认识中国特色的社区治理经验与模式。

学界对于公共事务并没有统一的概念界定，公共行政学一般将政府负责的工作领域视为公共事务（陈振明，2007）。以行政主体身份来界定公共事务，这属于狭义的定义法，无法用来指导和分析认识社区事务。因此，本文将采用广义的定义法，将外部性超越于私人领域的社区事务均视为社区公共事务。对社区公共事务性质的认识，目标是探寻何种治理路径与之更相匹配，以实现社区治理有效性的目标。研究基于笔者近几年在全国8个城市、260余天的田野调查经验，并以深圳市为深度个案，对“深圳改革悖论”经验呈现的基础上，重新梳理我国社区公共事务的内容与属性特征，并剖析其对社区组织权威生成与社区治理有效性的作用机制。

“深圳改革悖论”：一元化治理—多元化治理— 一核多元

深圳市作为改革开放的桥头堡和国家治理改革的试验田，社区治理改革创新一直在路上。肇始于2002年以“居站分离、政社分开”为核心的“盐田模式”，2005年在全市推广，深圳市开展了轰轰烈烈的对传统一元化的街居管理体制的改革。经过2005—2007年首届过渡期与一系列社区建设举措实施后，2008年“居站分设”后的第二届居委会换届选举工作开始，深圳特区内全部实行社区工作站和居委会的彻底分离。居委会换届选举实行直选，居委会成员属地化、兼职化和志愿化。社区工作站则职业化和专业化，政策规定社区党总支书记兼任社区工作站站长，但不兼任居委会主任。2011年，第三届居委会换届选举，同样延续了2008年的“居站分离”体制。

深圳市实行“居站分离”后，虽然解决了社区居委会过度行政化的困境，但却产生了两个意外后果。一是居委会在社区治理中陷入“空心化”和“边缘化”问题，居民自治也成了“好看不中用”的摆设；二是社区工作站承接的公共事务膨胀。2011年第三届居委会换届选举，为了解决社区居委会的“空心化”和“边缘化”问题，深圳市开始为社区居委会配备办公场地，并向每个居委会提供1万元/年的办公经费。同时，为了给社区工作站“减负”，深圳市又开启了政府购买服务，引入社会组织参与社区治理。深圳市从2011年开始试点设立社区服务中心，至2015年深圳市642个社区已经实现全覆盖，每个社区每年都有50万的社工机构服务项目。目标是社区工作站专门负责行政事务，社区服务中心社工机构负责社区服务，而居委会则专门负责社区自治事务。至此，深圳市通过对社区公共事务的功能分类与组织结构的变革，逐渐走向行政、服务和自治功能分开的社区多元化治理体制。

然而，社区多元化治理改革并没有取得各司其职的预期效果，反而由于分散而多元的社区组织之间交易成本过高，矛盾重重，没有带来治理的有效性。因此，深圳市自2014年开始对社区治理改革方向做出新的调整，推行区域化党建和社区综合党委模式，不断加强基层党组织的领导以及多元组织之间的交叉任职，重新强调“统”的面向，以解决分散治理的问题。2017年社区两委换届选举开始，社区党委会和居委会要实现双交叉比例达80%以上，且社区综合党委书记，兼任社区工作站站长和居委会主任，新的治理模式强调了“一元化领导”。此次改革虽然强调了社区党委的一元化领导，以及多元组织成员间的交叉任职，但仍然保留了社区工作站、居委会、社区服务中心等多元机构和职能。因此，可以将2014年以来的改革模式总结为“一核多元式治理”，其中“一核”指的是以社区党组织的领导为核心，发挥着“元治理”的角色与功能。

社区公共事务性质：行政、服务与自治的边界交叉

深圳市社区多元化治理改革的理论依据，实质上是社区公共事务“行政、服务、自治”功能边界清晰与分离模式。然而，社区居委会作为法定群众性自治组织，和其他一般民间组织相比较，具有法定性、权威性和唯一性的官方身份（徐勇，2001）。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居委会具有法定协助行政执行的职责，这才构成了政府职能社区化的法律依据。由于法定的协助行政执行条款是一个弹性化条款，在实践中具有边界模糊的特征。因为需要居委会协助的行政任务是否与居民利益有关，弹性较大，也比较模糊，实践中难以标准化，没有直接关系，或许有间接关系。而且政治任务的传导，在一定程度上是可以超越法定职能的，突破程序主义法治的限制（王德福，2017）。因此，研究提出社区行政、服务和自治事务间的边界模糊与交叉模式解释社区治理实践，其强调的是社区公共事务中行政、服务与自治职能的交叉重叠性，即无法“分得清”的一面。

首先，在社区公共事务中，行政管理事务、公共服务事务并不必然与社区自治相冲突。其次，社区公共服务的内容具有多元性，包括行政性服务、社会化服务、物业服务、市政服务等。同样，社区公共服务事务和社区自治事务也没有清晰的边界，也存在诸多重叠性领域。如住宅小区物业管理对于居民而言为准公共品，供给的责任机制为小区全体居民，属于社区自治的领域，采取市场机制外包给物业公司只是公共品的生产机制。市政服务采取使用者付费的准市场机制，由政府特许经营的市政公司来负责生产，但是社区居委会也要负责协调市政服务生产使用过程中出现的矛盾，以及基础设施的改造。而行政性服务中与社区自治事务也有很多交叉地带，如开展社区文体活动以满足居民的精神文化需求，政府相关部门也会向社区下达相应的行政任务，同时这也是社区自治的内容。因此，我国社区公共事务中行政、服务和自治职能之间就不是边界清晰的三分法类型，而是行政、服务与自治之间边界模糊和职能交叉的模式。最后，在行政、服务和自治职能间边界清晰模式下，根据公共品属性的不同，便可对应采取行政机制、准市场机制和自治机制。然而，在行政、服务与自治职能间边界交叉模式下，就不能简单地按照所谓的行政、服务和自治三分法对社区公共事务进行分类，相应地采取行政、市场和自治机制，继而推动社区治理组织体系的变革。这也是社区居委会“去行政化”改革后，将协助行政管理与公共服务类职能从居委会剥离后，居委会在社区治理实践中便陷入“无事可做”的“空心化”与“边缘化”的内在逻辑。

社区权威的生成：行政、服务与自治之间的关系

本小节进一步从社区行政、服务和自治事务之间的关系维度，来分析居委会去行政化后将陷入“无能做事”的困境。

（一）社区权威的来源：形式权威与实质权威

我国社区基层组织权威的来源是什么？按照民主政治理论，社区基层组织主要有两种权力来源机制：一是自上而下的行政性授权，即社区居委会干部是行政任命产生的；二是自下而上的民主选举性授权，即社区居委会干部是由居民投票选举产生的。大城市社区在实践中则采取的是一种混合型授权，即融合了行政性授权和选举性授权两种机制，一般社区居委会干部是由街道提名，但是由居民选举通过。但是，在我国社区治理实践中，行政性授权和民主性授权都无法自动产生群众认可和信服的权威。

研究借鉴韦伯的形式理性与实质理性框架，将社区权威进一步区分为形式权威和实质权威。这里的形式权威指社区基层组织获得相关法律和制度认可而具有特定的合法性身份，实际上是一种制度化权威。而实质权威指的则是社区基层组织获得大多数居民群众的认可与信服，从对制度的遵从转化为对社区基层组织的主观认同与信服。形式权威是社区基层组织获得合法性身份的标志，但是形式权威要过渡到实质权威，尚需要一定的转化机制。这就需要进一步去探索形式权威向实质权威的转化机制有哪些？

（二）社区形式权威向实质权威的转化机制

1.拉近与群众距离：嵌入在求助关系与陌生人社区结构上的治理

中国城市社区是一个相对的陌生人社区，而中国人的求助关系是嵌入在“差序格局”式的社会关系结构中的，即将以自我为中心的社会关系分成自己人—熟人—陌生人的序列，求助关系一般不会随意发生在陌生人之间。同样，不管是民选的还是行政任命的社区居委会干部，在开展社区工作时都会面临“差序格局”式的社会关系结构。有效的求助体系是社区工作的核心，而居民的“求”则是第一步，只有居民向社区居委会释放“求”的信号，社区干部接下来才能对“助”作出回应。那么，社区干部在获得了基层组织的合法性身份或形式权威后，还需要积极拉近与群众的距离，将干群之间的陌生人关系转化为熟人关系，在与居民的社会交往与互动中，积累非正式资源，如感情、面子与人情等。社区居委会干部与居民之间的情感积累，是和时间积累以及互动的频率相关的。

2.为居民办事的能力：回应群众需求的有效治理

通过拉近与群众的距离，社区居委会干部与居民建立起熟人关系和人情关系，是获得群众认可的基础。但仅仅与居民熟悉和建立人情化的关系，尚不足以生成对社区居委会干部的认可与权威，更为关键的是要有为居民办事的能力，积极地回应群众的有效需求。真正能唤起居民主观上认可与信任的，是社区居委会能够积极回应和协助解决居民“所求”之事。居民之“所求”和社区干部之“所助”之间的互动关系，决定了社区实质权威的生成。居委会工作的熟练度、与社区居民接触的亲疏度以及解决居民事务的数量和质量都是居民衡量的具体指标。

（三）实质权威生成的体制空间：行政、服务与自治事务间关系

基于社区公共事务属性的分析，社区居委会承担的行政性和服务性事务及其背后的官方身份不只是工作负担，更是基层组织的重要治理资源，能够在使用的过程中转化为回应居民求助需求的治理能力。而去行政化改革后的居委会之所以在社区治理中陷入边缘化的境地，一方面从“事”本身来看，由于社区行政、服务和自治事务的边界模糊与职能交叉，将很多所谓的“行政”和“服务”职能剥离后，致使居委会自治内容的“空心化”，居委会也就失去了利用行政和服务职能在为居民服务的过程中，认识居民和拉近与居民距离，以及通过提供良好服务来获得居民肯定性评价的机会；另一方面，责任的转让也意味着权力的转移，将行政和服务职责从社区居委会中剥离，意味着居委会具有的体制性官方身份也随之转移，居委会不仅“无事可做”，而且“无能做事”，那么就无法拉近与群众的距离，获得居民的认可与信任，也就无法实现从民主选举获得的形式权威进一步转化为实质权威。

结论

当社区居委会能利用体制性身份优势，通过拉近与群众的距离和积极回应群众需求，获得群众的认可和信任，实现从形式权威向实质权威转化时，实质上也就实现了居民自治性一面，实现行政职能与自治职责的融合，国家性与社会性的统一。当然，具有宪法和法律赋予体制性空间的社区居委会，在实践中并不必然能够实现从形式权威向实质权威的转化。这还需要社区工作者在实践中的治理责任与治理能力相匹配。如果社区居委会无法获得群众认可的实质权威，徒具形式权威的话，社区居委会肩负国家性与社会性的二重性是断裂的，社区居委会在群众眼里可能就仅仅是为政府“跑腿”办事的代理人，那么社区居委会与居民之间便可能形成紧张或对立的关系，社区治理的效能感差。而如果社区组织获得了群众认可的实质权威，自然获得了居民的满意与信任，便能实现对大多数居民的社会动员，社区居委会肩负国家性与社会性方能实现统一，从而实现社区治理的有效性。因此，社区治理体系与治理能力现代化改革需要以治理有效为内核。S