中国国家公园特征及对保护地发展的启示

文／徐放 山东建筑大学 讲 师 博 士（通讯作者）

刘悄然 山东建筑大学 讲 师 博 士

1 国家公园研究概况

中国国家公园建设相对较晚，早期学者研究以国外国家公园建设和管理经验为主，如美国、澳大利亚等。王连勇比较研究美国国家公园，建议尽早创立统一的中国国家公园体系[1]。杨锐列举了美国国家公园的详细立法[2]和公园分类[3]。朱华晟分析提出中国保护地管理需要政府、社会资源、民间团体更多参与[4]。这些研究强调了中国国家公园体制建设的必要性。

后期研究以中国保护地和国家公园体制试点为主要对象。陈耀华认为公益性、国家主导性和科学性是国家公园的根本特性[5]。张婧雅提出了中国国家公园的公众参与途径，包括信息反馈、咨询、协议和合作[6]。束晨阳提出建立国家公园体制的核心是整合和优化中国的自然保护地管理体制[7]。杨锐从中国国家公园体制建设的时代背景、地理环境、动力机制、基本目标、地位、规模以及管理难度分析了中国国家公园体制建设特征[8]。黄宝荣基于国家公园体制试点提出国家公园管理在政策、立法上存在的不足[9]。吕忠梅提出国家公园立法要为保护地立法留出空间，并相互衔接[10]。虞虎初步确定了中国国家公园建设的潜在区域[11]。周睿基于现有保护地研究提出了国家公园备选单位整合方案[12]。朱里莹在全国尺度下解析了国家级保护地的空间分布特征[13]。刘琼基于中美国家公园管理体制对比，在机构设置、经营模式和资金方面进行了归纳建议[14]。研究在规划布局、法规建设上为中国国家公园建设提供了诸多建议，均认为中国国家公园可以极大程度上整合现有保护地，解决管理、功能上存在的问题。国务院于2021 年10 月14 日批复成立5个中国国家公园，目前针对5 个国家公园的研究较少。

2 中国国家公园建设概况

2.1 国家公园体制试点

2015 年中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，进一步要求加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围[15]。

2015 年启动国家公园体制试点，包括东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10 处，涉及12 个省份，总面积超过220000km2，约占我国陆域国土面积2.3%。目前国家公园体制试点进展顺利，国家林业和草原局对10 个国家公园体制试点区任务完成情况开展了评估验收，据此提出了正式设立国家公园的建议名单[16]。

2019 年公布的10 个中国国家公园体制试点，总体数量虽与2015 年持平[17]，但其中长城国家公园体制试点退出。推测原因一是“长城”作为古代防御工事名称，涉及省份广泛，单以北京为主体申报国家公园，难以涵盖如河北、天津、山西、陕西、山东、内蒙古各地的长城类型；二是北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，当前生态建设目标并非核心；三是北京建设长城国家公园难度较大，规划范围内涉及的乡镇居民难以搬迁。

海南热带雨林国家公园体制试点于2019 年1 月23 日加入，晚于其他试点2015、2016 年的建设时间，同时2021 年10 月14 日就批复成立国家公园，从试点到建成极为迅速。推测原因一是海南热带雨林国家公园在自然条件上的独特性，同时具备热带雨林、自然地理景观、植被垂直带谱；二是空间分布上三江源位于中国西部，大熊猫位于西南，东北虎豹位于东北，武夷山位于东南，中国陆地领土明显缺乏最南端的国家公园，海南国家公园的设立实现了中国国家公园在空间分布上的大致均衡；三是国家公园作为代表国家自然保护地的保护手段，可以成为南海海洋国家公园建设的前哨。

2.2 国家公园

习近平总书记在2021 年10 月12 日宣布中国新设立的5 个中国国家公园，分布明显围绕华北、华中和华东经济发达和人口稠密地区设置，倾向于布局在靠近边境、自然原生态保持较好的区域，形成了中国生态保护的外围屏障。5 处国家公园面积由大到小依次为：三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、武夷山国家公园、海南热带雨林国家公园，涉及9 省，面积共170884km2，占中国陆地国土面积约1.78%，其他概况见表1。

表1 中国国家公园规划建设概况①（表格来源：作者自绘）

中国目前设立的国家公园，初步整合了自身范围内涉及的多类保护地；并将保护地管理机构整合入各国家公园管理局，上至保护地管理委员会、林业局，下至林业站、草原工作站、水土保持站、湿地保护站、林场、农场等一并纳入；多数国家公园面积在30000km2以下，三江源超120000km2，将以往复杂且重叠的功能分区重新整合为相对统一的核心保护区和一般控制区，有针对性地设置了生态保育、恢复扩散区、镇域安全保障区等，协调了人与自然的关系，实现了统一规划和因地制宜；功能区划分按保护和利用程度不同，一般均划分为2至3 类，相似的核心保护区、一般控制区和传统利用区保护力度递减，但开放利用程度递增，同时为特殊保护对象如东北虎豹，还设有镇域安全保障区。

从保护地类型来看，国家公园和现有保护地呈现包含关系（图1），与自然保护区和森林公园相关度最高，林场其次，风景名胜区和湿地公园再次，其他保护地类型最不相关。但相关度较低的保护地类型如自然保护区、物种保护区、水利风景区等，多现于三江源国家公园。其原因一是三江源国家公园在中国西部，原有保护地类型与其他地域相比，具有区域重叠、规划编制不统一、实施效率不高、开发和保护冲突明显的历史问题[18]；另一方面三江源国家公园占地面积最大，占已公布国家公园总面积的72.06%，可以涵盖自然保护区或物种保护区等面积广阔的保护地类型。

3 中国保护地现状

多种类型的保护地，为地方自然文化保护划定了红线。排除国家公园、国家公园体制试点，中国其他常用保护地概况如表2。从表中可以看出，按照保护对象，即保护要素划分，中国当前建设的保护地类型可以划分为自然生态和历史文化保护两个大类，亦有双重保护。

表2 国非国家公园保护地建设概况②（表格来源：作者自绘）

传统的保护地管理纵向层级数量多、横向部门名头多（图2）。以自然保护区为例，管理机构为地方管理委员会，大多接受所在地厅级市政府领导、省级文化和旅游部门管理，规划审批上可至国务院。自然保护区内存有文物的，按等级又归属省级或国家文物局管理保护，其他森林、水体、地质等亦是，这就导致保护地在横向保护管理时权责边界模糊，纵向保护管理则“上面千条线，下面一根针”，同时受多部门领导。

4 中国国家公园建设特征

4.1 中国国家公园优势

国家公园体制实现了一块保护地一块牌子，目前多数国家公园采取的为省政府加挂牌子代管的形式，但规划文件均表明要逐渐向中央移交管理权，最终实现中央国家公园管理局对国家公园的垂直、直线和单线管理，绕开纵向的省、市、县多级政府和旅游、水利、林业、地质等多个部门，实现管理的权责清晰。

在管理机构层级上，从中央或省级的一级管理机构，到基层的管理站点，目前5 个国家公园设立了3 到4 个层级，以三级组织架构为主，一级总领、二级区域管理、三四级为管理站点进行精细化管理（表3）。基层管护点管理面积多在200km2左右，三江源国家公园由于面积广阔，基层单位管理面积超10000km2。

表3 中国国家公园管理概况③（表格来源：作者自绘）

综上所述，当前我国规划建设的5 个国家公园呈现以下特点。

（1）规划范围跨省级区划、空间分布靠国土边界、布局形式灵活多样。国家公园分布跨行政区划明显，涉及省份存在主次。5 处已建立的国家公园中有4 处横跨多省，大熊猫国家公园范围涉及三个省份。但国家公园在省份间的分布并不均衡，多个省份共享国家公园分布存在明显的主次关系，相对平均的东北虎豹国家公园，吉林和黑龙江面积比例也接近2:1。从国土空间角度来看，华中、华北等人口密集和经济发达区域略显空缺，生态环境保护较好、人口相对稀疏的青海、四川、甘肃则有分布。

（2）保护自然生态目的突出，原有保护地整合趋势明显，功能分区因地制宜。当前国家公园以自然保护为主、文化保护为辅。5 个国家公园规划方案涉及12 类保护地类型，均提出要在原有保护地范围和权属基础上，整合原有机构重组建立国家公园管理局，解决区域交叉、权责不清等管理问题。

（3）机构制度完备、管理方式垂直。国家公园立法完备、执法主体明确。三江源国家公园提出了针对畜牧业为主的草原承包经营权制度。双线管理变为单线，以往国务院、省、市、县区为一线，各类型保护地主管部门按等级参与其中构成第二条线（图3）；中国国家公园的管理层级依次为国务院、国家公园管理局、各国家公园管理局（图4）。新建立的5 个国家公园由中国国家公园管理局和各公园管理局单线管理，从根本上解决了这一问题。

4.2 中国国家公园劣势

对比国际国家公园建设，中国目前选定的国家公园仍有以下不足。

（1）重自然生态保护，轻历史文化保护。国家公园和试点，都以自然生态保护为重点，没有重点保护历史文化的国家公园或试点单位。第一批选定的北京长城国家公园试点以历史文化保护为重点，而后却退出了试点建设。5 处国家公园对范围内历史文化资源进行了摸底，但划定保护范围和功能分区时，少有结合区域内历史文化资源的分布。

（2）用地多山、林、草，少河、湖、海。5 个国家公园山地和林地的保护总面积达39086km2， 草 地 保 护 总 面 积88667km2，山、林、草三类用地占5 个国家公园总面积的74.88%，河湖保护总面积31254.07km2，占5 个国家公园总面积的18.32%（表4）。但除去三江源国家公园，其他四处国家公园水体保护总面积仅577.87km2比例均在3%以下。与美国、澳大利亚数量众多的淡水、海洋国家公园相比，中国5 处国家公园均未涉及海洋保护。

表4 中国国家公园用地概况④（表格来源：作者自绘）

（3）国家公园保护对象多动物、植物，少鸟类、鱼类。国家公园试点选择时，考虑将大熊猫和东北虎豹作为“伞物种”重点保护，以此最大程度保护范围内自然生态系统。但当前国家公园规划的物种保护对象和策略上，多集中于动植物，对园区内空中和水体中的物种存在物种调查不全、保护对策缺失的状况。

（4）国家公园规划跨省级行政区划，受国土边界限制。5 处国家公园均不涉及境外区域，但在实际保护过程中，东北虎豹活动迁徙将涉及俄罗斯、朝鲜部分领土，在国家公园建设的长远规划中，可以借鉴国际多国共建国家公园的经验，如美国和加拿大共建的沃特顿冰川国际和平公园（Waterton Glacier International Peace Park），最大程度上满足生态保护的需求。此外，五个国家公园现在均由主要所在地的省级政府代管，但并未给出明确向国家公园管理局移交管理权的时间，所提出的规划目标主要完成人并不完全确定。

结语

基于国家公园建设发展趋势，中国当前保护地可以大致分为国家公园、国家公园体制试点和其他保护地，已选定的5 处国家公园对此三类具有以下启示。

国家公园应强化历史文化保护。可在已有国家公园保护范围内，根据历史文化要素的分布和价值，对规划范围、分区设置、管理机构数量层级等进行调整，将当前重点保护自然生态的国家公园，整合重构成自然和文化双保护的国家公园。

国家公园体制试点在建设时，在管理单位层级上，面积如无特殊型，可参照建成国家公园规划在1000km2以上，设置3 级保护管理机构层级。30000km2以下试点，存在空间分隔、区域重叠问题的，可以合并申报国家公园。

在中长期内各地分散的传统保护地类型仍将作为我国保护地建设管理的主要类型。当前国家级自然保护区、森林公园，在摸清家底条件后更有希望申报国家公园试点。存在范围重叠、权责不一问题的保护地单位，也可以通过建设试点解决上述问题。二是其他难以建设国家公园的保护地，包括文化保护为主的保护地，如世界文化遗产、风景名胜区；还包括面积较小、价值较低和分布零散的自然保护地，如市级森林公园、区域水源保护地。两者可以借鉴国家公园建设经验，通过整合解决区域重叠、多头管理的历史问题，价值较高者可以长远规划建设国家文化公园。

“山脉、水脉、文脉、人脉”[19]是中国保护地要保护的4 个对象，早期多样的保护地类型实现了基本的保护功能。在生态文明建设需求指导下，以国家公园建设为方向，借鉴其在规划范围、空间分布、保护目的、功能分区、机构设置、管理方式的经验，同时着重加强历史文化、河湖海洋、鸟类鱼类的保护，中国自然和文化保护地将焕发新生。

注释：

①文中表1、3、4、数据均引自《三江源国家公园总体规划（2015-2025）》《大熊猫国家公园总体规划（2019-2025）》《东北虎豹国家公园总体规划（2017-2025）》《海南热带雨林国家公园规划（2019-2025）》《武夷山国家公园总体规划及专项规划（2017-2025年）》。

②表中环境监测、检查哨卡等专业机构单位不计入基层管理机构数量；海南国家公园二级管理机构为原保护地管理机构重组，数量21为暂定。

③环境监测、检查哨卡等专业机构单位不计入基层管理机构数量；海南国家公园二级管理机构为原保护地管理机构重组，数量21为暂定。

④三江源国家公园河湖数据包括雪域。