城市社区公共空间治理逻辑与更新规制趋向——以武汉市为例

易筱雅 范在予 王之羿 肖逸之

城市社区发展是城市发展的缩影，新世纪以来我国城市社区呈现出蓬勃发展的趋势，已于2015年底突破10万个①；社区相关设施发展迅猛，至2018年城市社区综合服务设施覆盖率已达78.8%，其中发达城市居民70%以上需要社区服务②。然而，伴随着人口增长与社会利益冲突、矛盾在社区层面集聚，社会问题的社区化成为了不可逆的“潮流”[1]，作为社区的重要组成部分，社区公共空间规划与管理处于发展与挑战并存的阶段，并在“国家治理能力和治理体系现代化”的时代语境下扮演关键的角色。

武汉市对于社区建设与更新关注较早、相关行动计划持续至今。例如2002年启动“社区建设883行动计划”致力于解决居民生活相关的基础性问题；2012年推动“幸福社区”建设以全面提升社区服务水平；2018年提出“1314”创新基层治理模式以系统地完善社区治理工作等。然而在社区建设快步向前的探索进程中，不可避免地触及到公共空间更新的种种问题，此类问题在武汉市社区建设与更新中暴露地较为明显而深刻。因此本文从社区公共空间的开放性和共享性特征出发，选取武汉中心城区的复兴路社区、水岸星城社区和歌笛湖社区的公共空间作为研究样本，并在现代化治理语境下重点关注空间的制度属性、物质属性和精神属性等方面，探讨传统空间管理的困境以及未来可能的出路，为快速城镇化进程中广大城市社区公共空间的和谐发展提供借鉴和讨论。

1 传统管理视角下城市社区公共空间的现实困境

长期以来“垂直传导”的管理、短期牟利与发展愿景错位以及空间归属感的迷失是当前社区公共空间更新困境的几大成因[2]，同时囿于居民“非正式”改造公共空间的活动在多数情况下被正式制度所否定，从而导致社区公共空间生成和使用中政府与社会力量的失衡配比[3]，种种诱因造成了在当前社区公共空间的管理和更新实践仍然存在诸多问题。

1.1 空间供给总量的不足与失衡

社区特别是城市老旧社区的公共空间存在多个维度的失衡与不足是常见的现象，一方面，对于社区公共空间的配置往往停留在对于必要性活动供给的基础之上，因而表现为社区公共空间的刚性指标需求难以满足社会发展的弹性需求[4]；另一方面，城市社区公共空间对于不同年龄段人群的需求尚未做出特殊处理和有效区分。至2019年我国老龄化率已达到12.6%（相比于2018年增长0.7%）③，已经逐步进入老龄化社会，因此在大多数公共空间设计中，老年人群体应当被视为设计中的“最弱人”。在公共空间的环境建设中，则需特别重视适应性和共享性并兼顾其他类似体征人群的使用[5]。然而现阶段适老型社区公共空间及其配套设施则显得十分匮乏，基于物质环境的“唯视觉”设计导致了公共场所的乏味，无法满足高龄群体对于场所活力的需求，并且忽视了赋予该类群体环境管理的自主权所带来的休闲健身、寓教于乐等充满丰富可能的积极意义[6]。同时，高比重的景观空间稀释了有利于提升身体健康的公共环境和步行空间，鲜有相关规划和标准对于此类空间和场所的最低标准进行划定和制约。造成该类现象的原因在于城市土地开发寸土寸金，极易导致社区公共空间使用价值与商品价值的冲突。同时在设计中低估了公共空间的景观外溢作用，缺乏对于特殊人群的保护意识。

1.2 空间核心功能的偏差与缺位

社区公共空间核心功能的偏差与缺位则映射出公共空间的配置失效等问题。通常情况下街道宽高比（D/H）在1～2的区间内较为合理；小于0.5则行人感到压抑[7]。通过对于复兴路社区的调查研究，发现同时存在街道“单侧压抑”和“双侧压抑”两种情形，其所代表的空间压抑是城市社区公共空间中普遍存在的问题。同样城市社区公共空间功能的缺失也表现在街道被无序占用的情况，在社区主街中表现的尤为明显，也严重影响到了居民的出行，甚至威胁到了社区消防安全。因此生活巷道需要保持充足的空间，借助街道宽高比的概念，将街巷障碍物（△D）与街巷总宽度（D）的比值作为街道占用比（△D/D），其中△D/D在0～0.25之间界定为轻微占用；0.25～0.5界定为中度占用；0.5以上界定为严重占用。调研发现复兴路社区的街道也同时存在单项占用和双向占用的情况，并以中度占用以上为主，对于居民生活造成的干扰和影响较大。这种公共空间管理乱象未能得到有效解决的一个重要原因在于社区层面非政府组织（NGO）相当薄弱，相关的自组织及监督组织未成体系且权利也受到政府的制约。此外公众参与的“无参与”和“表面参与”现象较为严峻，居民对于规划建设前期调研的参与愿望不强烈、“被动式”参与居多，同时多数规划仅仅依赖于规划公示，而无法有效形成“政府—物业—居委会—业主”的多向互馈机制，因此居民常常迁就于空间的建设和使用现状，生活中的困难难以完成“主动”传递的过程。

1.3 空间文化情感的淡漠与退场

城市社区公共空间同样也充当着维系社区文化和社区情感的“纽带空间”，良好的公共空间有利于产生社区归属感和地方感[8]。然而社区公共空间管理不足是导致特定社区文化消失的动因之一，熟人社会的结构性塌陷也将导致社区公共空间的割裂，因原生居住地“绅士化”进程的加速造成了社区文化逐渐消失也成为了影响更为深远的因素。另外全球化与地方化的冲突在社区公共空间上所施加的痕迹也不容小觑，一方面造成了空间特色的丧失，另一方面则造成了文化趋同与特色文化的消解[9]，这其中也包含了现代都市精英休闲文化与传统居民生活文化的对立，其根本在于随着社会个体化进程加速，社会共同体价值也在同步衰退[10]，在社区公共空间层面则表现为群体认同感弱化、居民交往消极等问题。具体而言，往日非正规经营场所（如街头巷尾的小摊小贩）汇集了不同身份阶级的居民，寄托了某一社区居民的集体记忆，而如今这些非正规的交往性空间被“矫枉过正”，取而代之的是“有门槛”的正规空间，也阻断了日常交流的可能性。

2 治理语境下城市社区公共空间更新规制下城市社社

2.1 “创新社会治理”下的城市社区公共空间更新路径

在管理的理念下存在着主体与个体的界限，而治理则消除了这种界限。党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的理念后，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等文件以及十九大报告中，也相继进一步明确了基层治理的要求，强调了党建引领、政府主导和群众自治等要点。当前在民主的运行架构中，文本制度是运行前提，社会组织是动力来源，公民能力是必要条件[11]，治理语境下的社区公共空间更新既需要突破管理思维的局限，也需要规避治理主体冲突、居民假性参与和动员式参与等陷阱，同时重视公共空间作为社区居民的联系纽带的重要作用[12]，治理语境下的城市社区公共空间更新路径如图1所示。

图1 城市公共空间更新的管理到治理

2.2 多元化的治理主体：公共空间更新中的共治基础

城市社区公共空间治理是新时代社会治理向社区层面的延伸，其主体应当由政府机构、社区党组织、居委会、业委会、物业公司和居民等共同组成，并在建设、管控和更新的过程中高度重视制度环境建设和物质环境设计所发挥“合力”作用。传统的社区公共空间治理由政府单方面主导而饱受批判，随后社区自治的模式得到了重视，并成为当下普遍推崇的一种模式，然而任何单一主体的社区公共空间治理模式都将显现出“力不从心”：首先社区公共空间的治理终究是一个复杂而系统的工程，而一般的业主委员会或是居民的自主性和话语权始终处于边缘地位，最终还需依靠政府组织、物业公司等他方干预解决人力、物力和财力等相关问题。其次，对于周期长的社区议题仅仅依靠政府指令式管理，往往由于后续动力乏力而无法得到妥善处理，常出现半途而废的现象。第三则是随着老龄化的日益严峻，任何单一治理主体均缺乏足够的精力和专业性应对各种事宜。因此高度依赖于引入一种“强政府—强社会”的国家与社会合作模式[13]，即共治的模式。共治的实质在于使得社区公共空间权力和治理结构扁平化[2]，其实现流程在于保护和挖掘邻里关系的原真性、居民参与设计营造、培育协调社区与自组织和完善后期运营维护机制[14]。

以歌笛湖社区为例，社区的主要特征表现为主体关系复杂、各类资源丰富,具有一定的自治基础。社区自发建设了老年活动中心和“爱心一元厨房”，前者解决了老幼群体对于活动空间需求的问题，后者则是提升了社区整体的幸福感，也使得弱势群体和困难群体有了交流与互助的空间，并在社区的党委推动下成为武汉市社区“爱心厨房”工程的样本。然而社区周边的企业主体与社区行政主体存在一定的脱节，紧邻社区居民楼的茶市场既是对外的经营类茶叶批发市场，也是社区“附属”公共空间、属于社区管委会产权，虽由外来商户和部分业主共同经营，但在部分的社区事宜上缺乏有效的交流与互馈机制。因此，歌笛湖社区公共空间的更新应当进一步促进各类主体的交流、形成共治的局面（图2）。首先是系统梳理行政主体、居民主体和企业主体之间的关联、发挥各类主体优势，形成“社区党委引领、多元主体协同”的局面，以此充分调动社会资本、人力资本与物质资本制定社区公共空间更新的总体方案，形成统一的公共空间改造规划、公共空间政策制度和空间更新行动策划。据此针对社区一般公共空间、特色公共空间和附属公共空间进行因地制宜的建设与更新，使得公共空间成为社区的“共治”之所。

图2 社区公共空间的共同治理框架

2.3 活性化的治理方式：公共空间更新中的高效路径

对于城市公共空间的更新，找准主要问题和矛盾进行重点突破往往比“大而泛”的全面更新效益更高，并能够为可持续更新奠定基础，这种模式有赖于活性化的治理方式，而交通微循环是活化社区公共空间更新的有效动能。通常意义上的交通微循环是指在医学视角下将城市交通比作人体的细动脉和细静脉间的血液循环，是一个集次干道、支路的网络运输体系，具有缓解交通压力提升交通网络运营质量的作用[15]。在社区层面，交通微循环的概念则转译为用于社区日常通行的干道、支路及休闲步道的网络体系，并能够在社区微更新中提升社区公共空间整体的活力。以课题组在武汉市水岸星城B区的调研为例，研究发现社区虽然存在大量精心设计的景观但公共空间仍然缺乏活力，其更新治理需要引入更为活性化的手段，例如以交通微循环的手段促进公共空间微更新。水岸星城有如下基础：一是水岸星城具备一定的路网密度；二是居民非机动化的出行占据相当大的比例；三是中、高年龄段社区居民具有较强烈的步行偏好。因此以武汉市水岸新城社区为例，打造交通微循环的社区步行网络，以此来促进社区微更新的治理体系是一条有效路径，能够实现以“环境叙事”进行社区营造并增强邻里互动，在此基础上由于建设更新目标从单纯的物质环境的“空间塑造与视觉设计”转移到居民间的“日常交往与邻里生活”，因此公共空间与社区营造的关系能够愈加紧密[16]。

针对这些特征，以交通微循环促进水岸星城社区公共空间微更新的策略如图3所示。由于多数公共空间兼具休闲场所功能和路径联通功能，是社区多种活动的终点与通行路径的集合。首先是充分调研社区居民的出行选择，筛选出个体非机动化的通勤人群，通过出行路径分析抓取节点空间和测度空间活力，以此提出空间邻接的适应性策略，将“失活空间”进行全面贯通，并依据通勤联系节点确定“重点空间”以进一步提升活力（图4）。其次是对道路层级分类整合以提升公共空间的相容性、使得空间功能的冲突最小化，其核心在于既划分街道上不同交通模式和行为活动空间，也为拥有不同速度级别的街道建立合理的衔接联系[17]，最终达到动静空间有效分离、相似空间自由衔接。

图3 社区公共空间的活性化治理方式

图4 水岸星城社区公共空间的微更新策略

2.4 弹性化的治理手段：公共空间更新中的个性彰显

部分社区公共空间实际上也是一种文化和个性空间，能够在一定程度上反映社区居民社会行为的历史变迁，是社区建成历史的综合表征。合理引导文化生产和消费主体进入社区治理体系、形成具有地方特色的制度与组织，能够增强社区个性、体现社区公共空间治理的弹性。以武汉洞庭社区为例，其社区的公共空间文化大致分为三种类型：①里分文化。与上海里弄相似，里分是武汉市特有的民居形式，以历史的眼光可以看出其是一种兼容性和多样性的交织。②市井文化。亲密的邻里关系、街头巷尾的吆喝声等共同组成了独有的市井文化。③民俗文化。主要由沿街的艺人、听戏的老人相聚相伴而生。这些文化与武汉的建筑文化与码头文化相互映照，由居民历代传承，成为宝贵的社区财富。

武汉洞庭社区从英租界时期至今已有约150年的历史，是承载了中西合璧风格的社区。洞庭社区公共空间的类型进一步划分为历史公共空间、生活公共空间和生产公共空间（图5），上海路天主堂、里分巷道和沿街店面是这几类空间的典型代表。洞庭社区的公共空间也是汉口历史资源与传承的重要载体，它首先表现为一个租界文化的典型缩影，不仅是历史的物质遗存，也携带珍贵的历史信息。其次是城市肌理的重要体现，公共空间及周边街巷互为图底关系。最后也是汉口人记忆的根源，公共空间的非典型文物价值具备深刻的内涵。洞庭社区公共空间的文化定制实质是聚焦于汉派文化的复兴。汉派文化的特点的精髓在于垂直于岸线的街巷布局，其原因在于早期临江邻港的商业及仓储空间的需求因而形成多层次的进深格局，因此在空间上，应当充分利用隐藏在建筑间作为过渡的、联系的中介空间[18]，使得空间更具趣味性并有更新与塑造的意义。为维系社区公共空间可持续更新，系统梳理纵横交错的社区公共空间网络并与现代都市环境相协调（图6），活化消极空间、营造特色空间的空间治理手段至关重要（图7）。

图5 洞庭社区的历史公共空间、生活公共空间和生产公共空间

图6 社区公共文化空间改造重点

图7 社区公共文化空间改造要素

结语

新时代治理语境下的居民生活理念现代化、生活方式现代化是推进城市社区公共空间治理能力现代化的主要动因，治理内容的确定、社区活力的复兴和生活文化的挖掘则有助于持续引导社区公共空间更新稳步向前。然而在发展的下一阶段以武汉为例的大多数社区公共空间治理仍然面对众多挑战与不确定性，公共空间的合理供给、管理体制改革等仍然是不容忽视的关键内容。作为应对，城市社区公共空间的有机更新以及多层次公共空间的统筹协调应当成为目标理念，因地制宜划定管理单元、完善居民自治、政企共治的制度体系、充分发掘其他多种主体参与治理是形成“自生自发秩序”局面④。（注 感谢参与武汉市歌笛湖社区、水岸星城社区和洞庭社区调研的成员。）

资料来源：

图5：调研组成员拍摄；文中其余图片为作者自绘。

注释

① 数据来源民政部2016年11月城乡社区服务体系建设规划主题新闻发布会公开资料。

② 数据来源民政部2019年9月中华人民共和国成立70周年新闻发布会公开资料。

③ 数据来源国家统计局。

④ 自生自发秩序：首次由英国学者哈耶克提出，在相对自由的范围内，每个个体都会遵循“有助益”的规则，利用自己的知识追求自己的最大利益，这样无数的个体追求美好价值的行动就会自发形成稳定的秩序。