推动城市更新改造在法治轨道上加速前行

文/贾 勇

目前，我国城市发展已由“增量”进入到“存量”的城市更新重要时期。上海作为高度城镇化的超大型城市，也率先进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模增量建设转向存量更新为主的城市发展新阶段。2019年11月，习近平总书记视察杨浦滨江，面对“工业锈带”变身的“生活秀带”，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。为深入贯彻“人民城市”理念，以法治的力量引领城市更新，市人大常委会积极履行法定职权，在常委会主要领导主导推动下，2021年制定《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》），2022年决定对《条例》实施情况开展执法检查，通过立法监督接续发力，推动城市更新高质量发展。9月20日，市十五届人大常委会第四十四次会议听取和审议了执法检查组起草的执法检查报告。

聚焦“两旧一村”靶向发力

作为全国第一部关于城市更新的省级地方性法规，《条例》实施情况备受关注。特别是今年初以来，上海经受了新一轮新冠肺炎疫情的严峻挑战，一些老旧住房和“城中村”问题凸显，改造需求愈显迫切。6月，在打赢大上海保卫战后，市委作出全面加快零星旧改、旧住房成套改造和“城中村”改造（简称“两旧一村”改造）的决策部署。市人大常委会结合“两旧一村”改造，迅速启动《条例》执法检查。

市人大常委会领导高度重视本次执法检查，成立了以常委会主要领导为组长、分工联系的副主任等为副组长的执法检查组，全程参与检查并给予具体指导。市人大城建环保委负责组织实施。执法检查立足当前实际，在对《条例》进行全面梳理的基础上，聚焦疫情期间暴露出的问题，确定了两方面重点：对照《条例》各项规定，重点检查政府部门履职、工作机制建设、重要制度落实、配套政策制定、浦东新区先行先试和有关议案所提意见建议落实等情况；聚焦“两旧一村”等城市更新重点工作，着重检查零星旧改、旧住房成套改造、“城中村”改造、既有多层住宅加装电梯和优秀历史建筑保护等情况。力求通过检查，推动有关工作快起步、快落实、快到位。

深查细查法规实施问题

今年6月以来，在市人大常委会领导带领下，市人大城建环保委围绕“两旧一村”改造等城市更新重点问题，全面深入开展了执法检查。

常委会领导全程指导。检查期间，市人大常委会主任蒋卓庆先后带队赴徐汇、青浦等6个区，现场调研城中村改造、旧住房改造、历史建筑更新、区域功能提升等情况，通过集中座谈、专题研究、实地检查等多种方式指导工作，对加快“城中村”拔点和旧住房成套改造等提出明确要求。常委会副主任高小玫、肖贵玉多次参加调研，听取政府部门、企业汇报，并对历史保护建筑修缮、旧厂房更新等工作进行指导。常委会领导的严格把关有力促进了执法检查高质量开展。

汇聚人大力量做实检查。本次检查实行市区人大联动，16个区人大同步检查，共同查找问题、共寻解决之策，12个区提交了执法检查报告；积极发挥代表作用，邀请部分有相关专业背景的代表全程参与检查，助力提升检查质量；充分发挥非驻会委员工作室作用，委托冯经明非驻会委员工作室开展城市更新实证研究，结合外滩第二立面更新改造实践，研究提出更新实施中产权归集、资金平衡等问题及建议。

深入剖析典型案例。为了解“两旧一村”改造具体情况，赴各类改造项目实地调研，特别是针对彭浦新村旧住房成套改造的成功案例，通过“解剖麻雀”方式进行分析，总结有借鉴和推广价值的改造经验。比如，加强旧住房改造的市级统筹，市级相关部门优化配套政策，对容积率、经营性建筑体量等给予支持，在日照、消防等方面实行有别于新建商品房的标准规范，保障了改造项目的顺利完成。

认真听取专业意见。专程赴上海交通大学、同济大学、中国规划院上海分院等城市更新研究机构调研，听取专家学者对法规实施和工作推进的意见；专门召开企业座谈会，邀请地产集团、城投集团、华谊集团、光明集团、黄浦金外滩集团、万科等参与城市更新具体项目的企业参加，从市场主体角度了解法规落实情况和更新实施中的问题。

经检查，发现《条例》约有10余个条款的规定还未完全落实。鉴于《条例》施行刚一年，不少配套制度还在建立过程中，而城市更新又是长期性任务，检查组从工作紧迫性考虑，对《条例》实施和“两旧一村”改造分别提出近期应重点予以关注和解决的问题。

筑实城市更新推进机制

城市更新是一项系统性工程，必须有完善的工作机制来保障推进，为此，《条例》从多层级对城市更新工作机制进行了规定。

检查发现，本市已成立了由市政府主要领导任组长的市城市更新领导小组及其办公室，并设立市城市更新中心作为市级资金、资产、资源统筹平台，城市更新协调推进机制基本搭建完成。但从运行情况看，这一机制的作用发挥还不够，由于领导小组及办公室成立不久，管理制度还未完全建立，有些城市更新的重要职责还未分解落实到具体部门，法规的配套文件尚未全部出台，影响更新活动具体开展。

对此，有的委员在审议中强调，要妥善解决城市更新的体制机制问题，广泛动员、积极吸纳全社会各方共同参与。执法检查报告也建议，要强化组织推进，充分发挥市城市更新领导小组及办公室的统筹协调作用，明确设立专家委员会等重要事项的牵头部门，建立和实施日常管理、分类检查和监督考核制度，协调督促职能部门和各区政府落实责任，对全市城市更新工作实现有力统筹和高效推进。

促进“两旧一村”改造提速

“两旧一村”改造是城市更新的重要内容，也是攸关民生的重要工作。

疫情后，市政府及有关部门积极回应居民呼声，根据《条例》对居住环境差等房屋优先实施更新改造的规定，加大住房更新工作力度，将不成套、居住环境差、存在安全隐患的老旧住房纳入“零星旧改”扩大代征范围，对“城中村”改造降低集体建设用地占比的认定条件，并在全市开展新一轮排查摸底。在摸清底数基础上，本市提出全面完成“两旧一村”改造的目标，并组建市级工作专班，制定改造支持政策，在法规支撑下全面启动“两旧一村”改造，工作呈现良好势头。同时，调研也发现，由于“两旧一村”改造涉及范围广、任务重，改造的难度甚至高于成片旧改，必须依托《条例》出台更有针对性的政策措施，才能确保完成改造任务。

审议中，委员们就如何加强“两旧一村”改造提出建议。有的委员提出，“两旧一村”改造要梳理出时间表、任务书和路线图，加强市区联动，形成工作合力。有的委员强调，旧住房改造要关注老旧小区加装电梯、停车难等问题。还有委员提出，一些农村街镇的旧房屋存在安全隐患，也应纳入改造更新范畴。执法检查报告也就赋能工作专班、强化资源统筹、加强支撑保障、打造示范样板等方面提出改进建议。

破解住房更新瓶颈问题

城市更新的可持续推进离不开各项政策的支持保障，对于改造难度更大的“两旧一村”改造更是如此。为此，法规从资金、标准、规划、土地、金融、税收等方面提出了具体要求。

自“两旧一村”改造启动以来，市政府及相关部门依据《条例》规定，专门制定了改造实施意见，以及关于零星地块旧改、旧住房成套改造和拆除重建、旧住房更新中行政调解和决定等分类支持政策。但检查发现，一些针对性的支持保障政策还未细化落实，系统性管理的政策机制还不健全，在全市层面还未形成集成发力的政策体系和标准规范，导致区域统筹力度不足、项目收益平衡很难实现、更新改造的持续推进面临较大挑战。

对此，委员们在审议中提出：要高度重视城市更新资金平衡问题；积极用好政府专项债券资金；充分调动社会和居民的积极性，多方筹措改造资金。执法检查报告建议，要强化资源统筹，通过市区联动、政企合作、改造项目与平衡资源项目绑定等方式，推动跨周期、跨区域、跨类别平衡，形成较为稳定的收益平衡预期，激发优质市场主体和社会资金的参与活力，加快形成“实施一批、储备一批、谋划一批”的滚动改造推进局面。