“元治理”论域下农村公共体育服务高质量供给的现实困境与路径选择

李昕泽，余蓉晖，蔡建光，蒋宏宇，赵克

十九届五中全会提出《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[1]（简称《建议》），总结归纳了现在和未来“三农”工作的发展路径，新发展阶段对优先发展农村、全面深化乡村振兴作出部署。乡村振兴背景下，城乡经济差距逐渐缩小，但信息、科技、文化等方面仍存在差距，在原供给基础上，仍存在服务质量的提升空间，提高物质、信息、文化等服务供给。本研究运用元治理理论，借助文献研究、实地调查等方式将问题集中于治理效能不足、治理需求错位、治理资源匮乏、治理目标虚化4个方面。

1 农村公共体育服务高质量供给的现实意义与政策梳理

《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化意见》（简称《意见》）强调，在新发展阶段解决好“三农”发展不平衡不充分的问题，迫切需要补足农村短板、扩大农村内需、稳住农村基本盘[2]。审视我国公共体育服务发展方向不难发现，发展重心始终局限于城镇区域，导致我国农村公共体育服务现代化进程长期处于停滞状态。《意见》中提出，加强党对“三农”工作的全面领导、加强脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、大力实施乡村建设等，表明我国对农村公共体育服务高质量发展的重视。

1.1 农村公共体育服务高质量供给的现实意义

坚持党对三农工作的全面领导，是农村公共体育服务高质量供给的政治保障。人才培养方面，需加强党对农村体育精英工作的指导，建设农村特色的精英培养机制；管理方面，加强党对农村体育社会组织的建设，遵守“因地制宜”原则，反对“一刀切”模式，建设农村公共体育服务治理试点；宣传教育方面，加强党对精神文明的建设，满足农民多元体育需求，深入挖掘“终身体育”内涵，树立正确的体育价值观念；监管方面，加强党对考核机制的建设，针对农村干部实行“乡村振兴”实绩考核，并杜绝“形象工程”，提拔实绩优秀的农村干部，对于实绩垫底的农村干部建立“常态化约谈机制”。

农村公共体育服务高质量供给，是实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要环节。2016—2019年，我国贫困发生率为4.50%、3.10%、1.70%和0.60%，逐年下降，“脱贫攻坚”取得一定成果[3]。为防止贫困人口的增多与返贫率的回升，政府需将“脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，农村公共体育服务是“乡村振兴”的重要环节。农村脱贫攻坚任务完成后，需设立农村公共体育服务衔接过渡期；加强农村公共体育服务支持力度，完善农村公共体育服务设施，提升政府治理效能；拉动农村公共体育服务消费内需，提升供给质量；巩固城乡公共体育服务协同治理、精准供给机制，拓展分层分类开发式帮扶内容。

农村公共体育服务高质量供给，是政府大力实施乡村振兴计划的必由之路。截至2019底，我国财政一般公共支出额分别为1 985.16（中央）和203 743.22亿元（地方）；一般公共服支出数额分别为1 985.16（中央）和18 359.5亿元（地方）；文化旅游体育与传媒支出数额分别为308.84（中央）和3 777.47亿元（地方）。合理规划中央和地方体育财政事权，是推动农村公共体育服务高质量发展的保证。我国体育财政支出重心由中央转移至地方，显示党对农村公共体育服务高质量发展的重视，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，提高供给效率。

建设好农村，发展好农村，让农民生活更加幸福是党对全国人民的承诺，是乡村振兴的最终目标。农村公共体育服务高质量供给是完善“大力实施乡村建设”的必由之路。加强农村公共体育服务供给能力，完善城乡公共体育资源配置机制，提高供给质量，全面推进城乡公共体育服务一体化；加强县域内城乡融合发展，推行“以人为本”的新时代农村，加快建设城乡“平等交换，双向流动”的公共体育服务轨道；加强农村公共体育服务高质量供给的保障，如中央财政向农村公共体育服务倾斜；政府通过发行债券，设立“乡村振兴—公共体育服务板块”专项基金，吸引多元主体参与社会治理，提高治理效能；明确政府责任，全面推进农村公共体育服务治理现代化。

1.2 农村公共体育服务政策梳理

2020—2021年5月，中共中央国务院、办公厅及国家发改委等发布的文件中有9份提及“农村公共体育服务”（见表1）。国家高度重视农村发展，首先保证农民参与的主体地位；其次，政府资源合理配置；最后，精准对接需求，建立监督机制。乡村振兴背景下，农村公共体育服务高质量供给是改善农民生活质量的途径，有利于乡村振兴的深入推进：深入基层，根据现状制定策略；完善人才培育机制，加强素质教育；秉持分类规划、因地制宜的治理观。农村公共体育服务供给质量的提升，推动农村社会经济持续发展，促进农民健康意识的形成。

表1 国家农村公共体育服务政策的核心内容Table1 The Core Content of National Rural Public Sports Service Policies

2 元治理论域下权利与权力之辨析

权力的合法性产生于权利，权力服务于权利，权利实现及其效果系由权力保障，这是理解元治理理论的两个基本向度[4]。因此，有效行使权力是农村公共体育服务高质量发展的基本保障；基于权力形式或内容的挖掘及利益关系的体现，是元治理理论的基本主张，也是区别于计划经济的行政管理。农村公共体育服务高质量发展视域下的权力行使，旨在实现效率与责任的统一。权利与权力的平衡，推动农村公共体育服务高质量供给，为元治理理论的深入融合与方法路径提供选择。

1997年，杰索普[5]提出元治理理论，主张重新组合多元治理机制并将其定义为“具有治理条件的组织结构”。元治理被重新定义为政治机构可以引导管理网格系统的一种形式和自我监管[6-7]。伊娃·塞伦森等[8]进一步诠释元治理的概念：一个响应性和反应性的过程，并根据具体实施规则、程序和标准，制定精细化的治理方案。元治理核心要义是指导方向、提升效率、配置资源，以确保网格系统公平合理、民主合法运营[9-10]。

元治理理论起源于西方，强调政府、市场、社会、个体的多元参与，有利于缓解政府治理压力，调动多元主体力量，增加社会凝聚力，提高社会治理水平。元治理是对治理理论的沉淀与升华，协调多元主体间频繁的矛盾，解决治理失效[11]。假如治理理论主张“多元主体，降低权威”，那么元治理主张“强化权威，监督治理”，强调政府对于自身的治理。

元治理强调政府于国家治理中的领导地位，有利于政府回归社会治理的核心地位[12]。元治理不仅强调政府责任，也尊重多元主体的意见。政府需发挥主导作用，合理制定规则；需与多元主体加强合作，推动社会资本累积；需权衡利弊，于利益博弈中发挥平衡作用。元治理在协同合作的基础上，注重政府的主导作用，其是治理的领导者，亦是帮扶的枢纽角色。元治理突出主导、协同、帮扶、规制等效能，既弥补科层制缺陷，又协调公共利益，还能动员社会资本，对推动乡村振兴有重要作用。

元治理强调多元主体的利益融合，其以目标一致为导向、权力为保障干预治理过程，有利于权力结构的调整和效能的体现，有利于多元主体权利的保障。伊德伦博斯[13]对荷兰农村实行田野调查发现，政府“元主导供给”角色的创新可能为社会组织提供机遇。科彭扬[14]发现，荷兰农村在重组过程中乡村地方政府扮演“元管理者”角色。作为权力和资源离散程度较高的乡村政府，嵌入“元治理”的理论和方法有利于政府细分责任归属，促进权力和资源的规范化。元治理促使政府和公共管理者于一个政体中行使权力，在这种政体中，权力分散在复杂的网格系统中，将来自不同层次和领域的公共、私人参与者联系在一起[14]。

综上所述，元治理对乡村振兴的作用在于对农村原有治理机制的重构，明确政府责任、协调主体间权益，推动社会资本累积，实现农村治理现代化目标。

3 农村公共体育服务高质量供给的现实困境

3.1 模糊式治理下的治理效能不足

孟云鹏[15]对模糊式治理作出诠释，政府部门间融通性不足，权责界限模糊，通常表现为替代式与碎片式。部门间的碎片化，易使协同合作缺乏；草根体育社会组织动员困难，易使社会资本薄弱，政府与社会组织间难以达成共识。替代式治理易使治理欠缺积极性。如3个村干部根据上级指示仅购买7种公共体育服务，并未根据当地居民需求提供多元公共体育服务[16]，尚未充分发挥治理的主观能动性，导致在供给过程中相互推诿。由此可见，缺乏明确的权责界限，难以将有限的资源进行合理配置，易使供给效率降低。《“健康中国2030”规划纲要》提及以农村和基层发展为重点，遵守均等化原则，高效发展农村公共体育服务[17]，但农村体育人口远小于城镇，两者间存在较大差距[18]。我国公共体育服务发展历程从原政府主导供给过渡至政府—市场供给模式，再转至政府—社会—市场供给模式。碍于现实，我国仍处于政府主导供给模式，社会资本较为薄弱。内容的碎片化治理易使公共体育服务难以高质量供给，我国公共体育服务财政支出主要在场馆建设，总比重达30%，群众体育投入只占9%[19]。如上海、北京、广州等极少数发达城市实现了公共体育服务高质量供给，但也存在不恰当竞争，导致供给质量难以有效保证。我国全体居民消费水平处于上升阶段，人均年消费额从20 877元上升至35 625元，但城镇居民年消费水平远高于农村居民，即便国家高度重视农村发展，并出台一系列文件来促使城乡消费对比逐年降低，但降低趋势逐年变缓[3]。多元化的体育需求，增添了政府的治理压力，内需拉动缓慢，反应“一包揽”的治理模式已然不适用于现阶段治理的现状。明确划分权责界限，分担政府治理压力，推动社会资本累积，是政府提高治理效能的捷径。农村公共体育服务高质量供给作为乡村振兴战略的重要环节，需迫切提升供给效率，摆脱治理效能不足的困境。

3.2 粗放式治理下的治理需求错位

粗放式治理[20]被定义为治理内容的“一刀切”，农民体育需求错位对接，农村公共体育服务流于粗放。《关于实施农民体育健身工程的意见》中指出，农村公共体育场地设施建设的基本标准为一块混凝土标准篮球场配备一副标准篮球架和2张室外乒乓球台[21]。体育工程的建设能否满足农民对公共体育服务的需求值得探究。针对成渝、西北地区调查显示：80%农村只配备健身工程的基本标准；94%农村公共体育设施建设由上级政府直接决定；86%农民指出现阶段公共体育服务供给质量无法切实满足自身体育需求。可见，“一刀切”治理模式严重影响农民体育需求[22]。有研究显示，50%农村体育缺乏社会组织、90%农村未配置社会体育指导员、40%农村缺乏健身路径、60%农村欠缺体育活动、78%农村未完善体育信息渠道[23]。粗放式治理易使体育需求错位对接，降低公共体育服务供给质量。城乡体育消费水平差距显著，且城镇体育消费水平的年增长趋势（折线的斜率）明显快于农村[3]，反映出城镇居民的体育需求远高于农村。2018—2019年，城镇居民体育消费支出增长速率远高于农村，原因在于城镇公共体育服务体系较农村更为完善。农民体育需求错位对接，粗放供给治理形式，致使农村体育内需长期处于低迷状态。在供给侧改革的指引下，农村公共体育服务应从粗放式治理转型为精细式治理，推动农村公共体育服务高质量发展。

3.3 空心式治理下的治理资源匮乏

杨春华[24]对空心式治理作出诠释，农村资源逆流城镇严重，农村公共服务衰弱，基层组织空心运转。农村公共体育服务空心化指，壮年劳动力外出务工，致使农村留守儿童与老人健康矛盾日益加剧，又因缺乏有效的监管机制，政府公共体育服务日益空心化。目前，农村空心化愈加严重，青年劳动力短缺，农村家庭生产效能不高，家庭结构断层；地广人稀，基层组织治理范围有限，农村基层组织空心化运作。农村经济与就业结构发生变化，农村体育资源向城镇迁移，导致农村体育人才、社会体育服务、基础体育设施等呈空心化现象。农村体育空心化现象是体育意识、资源等偏离正常运行轨迹的体现，是农村公共体育服务供给体系丢失稳态的表现。（1）外在的基础体育设施年久失修，农村体育资金逆流于城镇，导致农村体育资源空心。较2018年，2019年体育领域总投资上涨4.1%，体育建筑安装工程投资上涨1.5%，体育设备器具购置下降19.5%，其他费用上涨40.6%[3]。总投资呈负增长趋势，由于体育领域、体育社会组织等长期资金匮乏，拆东墙补西墙的运营模式导致农村公共体育服务资金空心化运转。（2）内在的农村体育劳动力逆流于城镇，造成农村体育人力资源匮乏，公共体育服务衰退。城镇就业前景优于农村，农村劳动力自然向城镇转移，农村基层组织呈空心化运转。内外相互影响，但内在体育劳动力的空心化影响最为深刻。农村空心化现象造成基层政府运转空心化，造成农村体育人才不足、资源运转缺乏合理化、体育服务流于形式等诸多症结。政府去空心化运作，恢复群众信任，合理调配资源，强化农村体育经济、社会体育管理、民主体育建设，促进农村公共体育服务高质量发展，是政府高效治理的职责所在。

3.4 失衡式治理下的治理目标虚化

沈扬扬[25]从城乡统筹的视角对失衡式治理作出阐释，城乡内部差距大，区域发展差距大，治理目标虚化。遵循均等化原则，城乡统筹发展是实现农村公共体育服务高质量供给的捷径。以政府为主导，通过城镇带动乡村，逐步缩小城乡公共体育服务差距。统筹是城乡公共体育服务高质量发展的要素，政府需清楚城乡公共体育服务发展至什么阶段，在统筹公共体育服务阶段，需要统筹什么，怎样统筹；城乡统筹供给层面是否因地制宜，统筹供给“组合拳”的治理形式是什么。城乡统筹供给结构失衡，易造成农民体育需求与公共体育服务资源不平衡的冲突。农村公共体育服务先天“养分缺失”，后天“横眉冷对”，易使农村公共体育服务供给差异加大，治理目标虚化。纵观全国，供给存在空间地域差异性[3]，北京、浙江等东部沿海省份体育领域专业人员数量远高于青海、宁夏等西部地区；因素层面，供给存在人口分布差异性，《第七次全国人口普查公报》显示[26]，河北、江苏等人口基数庞大，导致从事体育公共管理和体育社会组织行业的专业人员远高于其他省份，虽然新疆人口基数小、地域广阔、位处西部，但国家高度重视新疆发展，使得新疆从事体育社会组织和体育公共管理行业的人员数量同其他人口基数庞大的省份相差无几。反映出，我国公共体育服务供给存在非均等化，城乡二元体制加剧城乡统筹的差异性，导致我国农村公共体育服务供给结构失衡，治理目标虚化。遵循均等化原则，攻坚城乡二元结构壁垒，科学引导农村公共体育服务高质量发展，统筹城乡资源流动，强化民主监督功能，推动城乡公共体育服务一体化建设，回归供给结构平衡，是政府统筹治理的责任所在。

4 “元治理”视域下农村公共体育服务高质量供给的路径选择

《建议》中多次提及“高质量”一词，农村居民对于体育的需求是我国公共体育服务高质量发展的必经之路。李强[27]从经济发展能力、效力双维度构建“高质量”评价指标与体系；金碚[28]认为，“高质量”是高效完成人民需求的战略要求。农村公共体育服务高质量发展要在原有基础上提高供给质量。基于元治理论域，明确政府责任，构建元模型，实现农村治理现代化目标（见表2，图1）。

表2 政府责任框架表Table2 Government Responsibility Framework Table

图1 农村公共体育服务高质量元治理模型Figure1 The High-quality Meta-governance Model of Rural Public Sports Services

4.1 嵌入“保质+保量”治理模式，补足治理效能

乡村政府是我国的基层组织，是农村公共体育服务高质量供给的基层组织。政府权责界限的厘定，有利于供给的高效推进，提高治理效能。完善法制制度，依据法律对乡村政府职能做出规制，防止政府职能错位、越位、失位；落实顶层设计，指引乡村政府行动方向，保障政府职能。农民享有公共体育服务“质”的同时，保证体育需求的“量”。在此内外因素的影响下，从政府—市场—社会多元供给中找寻平衡点，由错综复杂过渡至井然有序的农村公共体育服务供给模式[29]。政府应遵守农村公共体育服务供给均等化原则；以农民体育需求为出发点，制定合理的政策法规；作为供给的主导者，政府需利用互联网，建立农村多元公共体育服务供给“网络云”平台。社会力量应通过体育社会组织培育农村体育精英的形式参与农村公共体育服务建设，推动社会资本累积，不断补足市场和政府间力所不及之处。乡村政府应通过向体育社会组织购买农村公共体育服务来达成二者之间协同治理的关系。坚持和完善市场竞争和调节机制，提升市场活力，促进农村公共体育服务高质量供给。政府应规范市场招标流程，实现信息共享，加强多元主体间的互相沟通，把利益和风险控制在合理阈值内，促进农村公共体育服务高效式供给，补足治理效能。

4.2 嵌入“精细+个性”治理模式，对接治理需求

传统政府“一刀切”的治理模式已然不适应新时代的供给需求。粗放式供给的转变需聆听农民的声音，做到精细化对接需求，个性化制定政策。要完成这一目标需设立“体育公共服务”意见箱、公众号、APP等形式来提升农民的“话语权”，乡村干部需实地调研了解农民的体育需求。伴随脱贫攻坚取得一定成果，我国农村居住结构发生改变，农村居民体育需求变得更加多样化，乡村政府应发挥自身主动能动性，如通过访谈、田野调查等主动了解农民体育需求。“因地制宜”需要个性化制定对策。伴随新时代发展的需求，农民“体育声音”需融入体育决策制定的过程中，为体育决策制定提供可行性路径。制定个性化的农村公共体育服务政策，需以政府根据当地体育需求、地方体育特色等实地调研结果为根据，避免出现“一刀切”的治理模式。尤其针对弱势群体较多的农村，需特别制定个性化公共体育服务以满足其需求。

纵观全局，嵌入“精细+个性”治理模式为乡村政府了解农民多元体育需求打开渠道，有利于优化农村公共体育服务供给结构，有利于倾听真实“乡村体育声音”，提升农民“话语权”，有利于农村公共体育服务决策的高效推进，促进农村公共体育服务集约式供给，对接治理需求。

4.3 嵌入“人力+财力”治理模式，拓展治理资源

政府资源配置应统筹规划，把握主要方向，着眼渠道开拓，健全监督机制，去空心化运转。（1）拓宽服务渠道，政府、社会组织、高校等加大社会体育指导员的培养。乡村政府应制定政策，如提供人身保险、免费享受体育健身服务等方式吸引体育人才。通过人才助推，加快专业运动员退役后向管理运营转型。加大农村体育志愿服务的推广，高校通过安排学生实习来缓解农村体育人力资源匮乏的现状，促进体育专业学生社会化培养。（2）拓宽供给渠道，建设专项资金为主、社会赞助为辅的供给渠道。乡村政府应加大农村公共体育服务财政支出比例，并针对不同经济状况进行选择性的补助，实行差异化资金供给。同时，乡村政府应加强财政透明化管理，避免浪费和腐败问题的滋生，保障资金精准化供给，促进社会资本累积；制定政策，扩大减免税收范围，刺激体育社会组织加大对农村公共体育服务资金的投入。（3）建立监督机制。谭成威[30]指出，从价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系、制度环节体系出发，对政府职能进行绩效评估。合理的绩效评估体系易使问题被发现、反馈和解决。建立定期考核机制，将公共体育服务供给主体增至定期考核机制中，农民以线上、线下无记名问卷形式参与政府绩效评估。（4）建立投资评估机制。为实现资源效益最大化，建立多中选优、优中选质，层层把控的投资评估机制，促使农村公共体育服务持续式供给，拓展治理资源。

4.4 嵌入“跨越+强援”治理模式，实化治理目标

传统政府治理目标虚化，供给结构失衡，导致城乡差异大，针对“治理目标虚化”提出3种可行性建议。（1）政府职责纵向一体化，简化上下层次，规避繁琐程序与权力运作，规范政府职能，明确工作重心。采用“跨级式+纵向强援式”，跨级式指跨过中间繁琐渠道，建立“绿色通道”，专项扶持，如中央财政大力支持农村公共体育服务发展，跨过繁琐的中间流程，有效帮扶新疆农村体育社会组织发展；纵向强援式指农村公共体育服务缺失的地区实行重点关照，同县域内发展良好的援助发展薄弱的，如村与村进行交流，“强”村帮扶“弱”村发展农村公共体育服务，“弱”村借鉴“强”村高效发展的治理经验，促进不同县域内农村公共体育服务均衡发展。（2）中间转换模式，政府间相互协作的动态调整机制，上下沟通的纽带[31]。有利于提升政府治理效能，打破传统政府“垄断主导”模式，缓解社会矛盾。如城镇政府治理效能的提升，需乡村政府作为缓冲枢纽，避免政府职能间的直接冲突。（3）政府职能横向协同化，采用“平行合作式+横向强援式”，既保证政府间的平行独立性，又保证政府间的协同合作，有利于对症下药，提高治理效能[32]。平行合作式为农村公共体育服务发展良好的省份帮扶发展较差的，最简单的为相邻省份互相帮扶，如浙江与江西、安徽等展开合作，既能保证平行独立性，又能实现合作共赢。横向强援式为集中力量帮扶公共体育服务薄弱的省份，如西藏，将共同富裕理念嵌入横向强援式，全国治理能力强的省份带动西藏协同发展（如西部计划），提高农村公共体育服务治理效能，促进农村公共体育服务帮扶式供给，实化治理目标。

5 结语

元治理论域下，提高农村公共体育服务供给质量是一个漫长又艰辛的历程，是乡村政府权力简化与社会资本累积的路程；是乡村政府职能明确与社会、市场承办能力增进的路程；是乡村政府健全监督机制与培育社会凝聚力的路程；是乡村政府统筹规划水平提档与社会资本协同帮扶的路程。农村公共体育服务高质量供给肩负经济属性与社会属性两重价值，在农村现代化建设进程中应强化乡村政府责任，秉承以人为本的思想理念，平衡多元主体的公共利益；加强多元主体的社会责任感培育，提升乡村政府治理效能，营造良好的体育氛围，践行乡村政府在农村现代化建设中的政府责任，有利于乡村振兴战略在农村扎牢脚跟，有利于创新乡村政府职能，有利于推动农村公共体育服务高质量供给，有利于满足农民日益增长的美好体育需要。本文对农村公共体育服务高质量供给的研究是初步的，将元治理理论转化为实践，需今后不断的创新与求索。