改革开放以来国务院《政府工作报告》竞技体育治理的关注度研究

张文鹏，周有美，杨闯建

2019年8月，国务院办公厅关于印发《体育强国建设纲要》的通知（国办〔2019〕40号文）提出“到2035年，形成体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化”[1]的目标，而竞技体育治理作为体育治理的重要组成部分[2]，推进其治理体系和治理能力现代化也是实现体育治理体系和治理能力现代化不可或缺的环节。竞技体育治理，指政府、市场、社会等多元主体协同合作，共同推进竞技体育管理规范与运行高效的一系列制度和程序的总称[3]。在我国，任何一项社会事务的发展都离不开党中央、国务院的高度重视与支持。法律维度，中华人民共和国国务院（简称国务院）是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关[4]，其对竞技体育的重视与否决定我国竞技体育的发展。国务院政府工作报告（简称《政府工作报告》）作为实现社会治理的纲领性文本，是政府对包括竞技体育在内的各项社会事务的关注程度与资源配置的重要载体，也是最具权威性、全局性及前瞻性的代表[5]，其有关竞技体育治理的话语表达即政府注意力反映政府对竞技体育的重视与否，决定地方政府对竞技体育工作的落实力度，影响竞技体育治理水平与体育强国建设的进程。基于此，通过对《政府工作报告》中有关竞技体育话语表达来分析政府对竞技体育治理的注意力，以期为政府优化竞技体育治理的注意力提供理论参考。

1 理论基础及研究设计

1.1 理论基础

心理学角度，人们对事物指向和集中的能力即为注意力。1947年，H.A.SIMON[6]将注意力引入管理学领域，并提出有限理性决策模型理论。管理学角度，注意力是一种稀缺性资源，是指管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程，个体的有限理性决定了决策者的选择性行为[6]。J.G.MARCH在H.A.SIMON的基础上对注意力分配做出进一步研究，将注意力拓展到对行为主体的搜寻行为分析中[7]，认为注意力的存在让决策者在关注自己能理解的情境要素之前就作出选择，并采取行动[8]。B.D.JONES[9]将注意力引入政治学领域，提出“注意力驱动的政策选择模型”，认为注意力是指政府决策者对政府政策变迁的能力，政府决策者注意力的变迁影响政府决策。因此，从注意力视角来分析国务院《政府工作报告》能够发现政府对竞技体育治理的注意力及演进逻辑。

1.2 研究设计

研究选取1978—2020年间的43份国务院《政府工作报告》为样本，以文本分析法、QSR Nvivo12.0质性分析软件为基础，既从宏观层面分析政府对竞技体育治理的注意力及阶段高频词的变迁，也从微观层面分析政府对竞技体育治理内容的配置。首先，将43份《政府工作报告》导入QSR Nvivo12.0，以竞技体育为节点，选取“竞技”“体育”“奥运会”“亚运会”“运动会”等为关键词进行文本搜索、编码和统计，并以折线图与柱状图形式呈现；其次，将政府对竞技体育的治理划分为恢复发展期（1978—1992年）、探索发展期（1993—2008年）和深化改革期（2009—2020年）3个阶段，统计后以三线表来呈现阶段高频词计数及加权百分比；最后，按阶段划分竞技体育主题，并分析其关键话语表达。

2 改革开放以来政府竞技体育治理的注意力变迁

以有关竞技体育的话语表达所占各年《政府工作报告》总字数的比重来表征政府对竞技体育的关注程度，发现政府对竞技体育治理的注意力分配在不同时期呈现不同的特征（见图1）。

图1 《政府工作报告》中有关竞技体育治理的话语表达量及百分比（1978-2020年）Figure 1 The Amount and Percentage of Discourse Expressions on Competitive Sports Governance in Government Work Reports From 1978 to 2020

（1）政府对竞技体育治理的注意力分配整体上变化幅度较大。弗兰克·鲍姆加特纳等[10]的“间断—均衡理论”认为，政策会经历长期的稳定时期和突然的变化阶段。布莱恩·琼斯[9]进一步指出，处于决策情境中的各种因素均可对决策产生影响。政府对竞技体育治理的注意力分配之所以出现较大的变化幅度，是因为受不同阶段的经济、社会、文化等环境因素的影响。如改革开放初期，受生产力发展水平的限制，我国实行“普及与提高相结合，侧重抓提高”的竞技体育优先发展方针[11]。1983年、1990—1991年、1993—1995年、2003年、2008—2009年，政府对竞技体育治理的注意力明显上升（见图1）。1990—1991年，政府对竞技体育治理的注意力水平从0.32%上升到0.46%，原因是北京亚运会中国位居第一，提升了民族自豪感，增强了民族自信，推动了政府对竞技体育的注意力。1993—1995年，政府对竞技体育治理的注意力水平均达到0.35%以上，并于1994年达到峰值（0.6%），原因可能是1992年中国在巴塞罗那奥运会上位居世界第四和北京申办2000年奥运会功败垂成的影响，进一步提升了政府对竞技体育治理的注意力。2003年，政府对竞技体育治理的注意力水平达到0.36%，是2008年北京奥运会筹办日益渐入佳境的缘故。

（2）政府对竞技体育治理的注意力分配呈现“间断”式特征。康镇[12]在“间断式平衡”理论的基础上提出“间断式再平衡”，即政策过程中首次出现间断式平衡段点后会再次出现间断式平衡段点，间断式再平衡不仅能复原政策变化的总体间断式平衡规律，还能解释同一政策领域为什么会连续发生多次间断式平衡段点。不同年份《政府工作报告》对竞技体育治理的话语表达不同，且变化幅度明显，如1978年竞技体育占比为0.07%，而1979年与1980年占比为零（见图1）。《政府工作报告》（1978）则提出“加强体育运动队伍的建设，努力攀登世界体育高峰”[13]的总部署，该安排明确了竞技体育未来几年的目标，也是后两年政府竞技体育治理注意力为零，即出现间断式平衡的主因，如1983年注意力水平达到0.33%，而以后连续4年注意力为零。可见，政府竞技体育注意力的变化与布莱恩·琼斯提出的政府决策者注意力的变化方式[9]相似，即政府竞技体育治理的注意力呈现“插话式”而非渐进式，并随社会发展对竞技体育的要求不同呈现政府对竞技体育注意力的“连续转换”。

3 改革开放以来政府竞技体育治理的阶段高频词变迁

高频词，指在某一文本中使用频率较高的词汇[14]。高频词的变化体现了主体对客体的认知与重视程度的变化，反映了政府决策者政策理念的变化，它既体现对过去政策理念的延续，也要顺应时代的演变体现其变化特征[15]。《政府工作报告》中有关竞技体育治理话语表达的高频词，凝聚着党和政府对竞技体育治理的愿景，反映其对竞技体育治理的安排。研究不同阶段《政府工作报告》中的高频词，能够发现政府竞技体育治理的阶段特征及治理逻辑。借助QSR Nvivo12.0，计算各阶段高频词及加权百分比，“体育”“竞技”“水平”“奥运会”等位于各阶段高频词前列，是各阶段政府对竞技体育关注的焦点，但各阶段由于社会、经济发展水平的不同及政府对竞技体育要求的不同而呈现不同特征（见表1）。

表1 《政府工作报告》中有关竞技体育治理的阶段高频词（1978—2020）Table1 The Stage high-frequency Words Related to Competitive Sports Governance in Government Work Reports From 1978 to 2020

3.1 第1阶段：恢复发展期（1978—1992年）

改革初期，我国体育发展总方针是“普及与提高相结合，重点抓提高”，即竞技体育优先发展[11]。1978—1980年，3次全国体育工作会议都明确把竞技体育作为各级体委工作开展的主要任务[16]。1984年，全国体育发展战略会议正式提出“奥运战略”。在“奥运战略”背景下，竞技体育地位进一步提升。中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》（中发〔1984〕20号）也提出“集中力量发展优势项目，赶上世界先进水平，夺取优异成绩”的目标[17]。1986年《国家体委关于体育体制改革的决定（草案）》提出要坚持“全国一盘棋”的指导思想，进一步明确落实奥运战略[18]。基于此，竞技体育在举国体制的保障下迅速发展，并通过这种发展方式不仅促使我国竞技体育逐步发展，而且也提升了我国竞技体育的水平。因此，为响应国家对竞技体育 的 新 要 求，“努 力”“提 高”“水 平”“精 神”“鼓 舞”“争光”等成为此阶段的高频词汇。

3.2 第2阶段：探索发展期（1993—2008年）

党的十四大确立了建立社会义市场经济体制的改革目标。为此，我国竞技体育治理紧跟时代步伐，进入探索发展期。1993年，国家体委《关于深化体育体制改革的决定》提出“建立与社会主义市场经济体制相适应的体育体制改革目标”。1995年国家体委《奥运争光计划纲要》的推出，为竞技体育发展奠定了基础。同年8月，《中华人民共和国体育法》颁布，提出实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展的政策。1998年，《关于国务院机构设置的通知》（国发〔1998〕5号）提出“将国家体委改组为国家体育总局”，体现出国家对体育管理体制改革的决心。而2001年北京申奥成功让竞技体育发展的重点回归奥运。中共中央国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发〔2002〕8号）提出“要以申奥成功为契机，进一步加强和改进新时期体育工作”。因此，在党和政府对竞技体育发展新要求的指引下，《政府工作报告》中有关“体育”“奥运会”“竞技”“水平”“努力”“筹办”等话语表达成为此阶段的高频词汇及注意力重点。

3.3 第3阶段：深化改革期（2009—2020年）

2008北京奥运会成功举办后，竞技体育也迈入深化改革期。2009年，时任国务委员刘延东在全国体育局长会议上强调“提高运动技术水平，推动竞技体育内部各门类均衡发展，坚持和完善举国体制，切实增强中国竞技体育综合实力”[19]。2011年，国家体育总局《竞技体育“十二五”规划》提出“优化项目结构，巩固和扩大优势项目，建设符合竞技体育发展规律的管理体制和运行机制，增强其综合实力和国际竞争力”的目标。2016年，国家体育总局《体育发展“十三五”规划》提出“要深化体育重点领域改革，促进群众体育、竞技体育、体育产业、体育文化等各领域全面协调可持续发展”的目标。2019年，国务院办公厅《关于印发体育强国建设纲要的通知》提出“完善举国体制与市场机制相结合的竞技体育发展模式，建立中国特色现代化竞赛体系”的要求。新时代竞技体育既有新蓝图新规划，人民群众对竞技体育也有新期待。因此，该阶段《政府工作报告》中有关竞技体育的话语表达主 要 包 括“竞 技”“冬 奥 会”“发 展”“产 业”“群 众”“健身”等，这些高频词的呈现既是竞技体育在《政府工作报告》中对党和政府新时代新蓝图新规划的响应，也是对新时代人民群众对竞技体育新需求的回应，隐喻了新时代党和政府与人民群众对竞技体育发展的新要求和新期待。

4 改革开放以来政府竞技体育治理的注意力总体特征

政策主题是政策文本的核心内容，并向党和政府所预设的方向演进。不同时期政府竞技体育治理所关注的主题及内容不同。通过对《政府工作报告》中有关竞技体育治理主题及内容的话语分析，能够发现政府对竞技体育治理的总体特征。对竞技体育治理的话语变迁进行汇总发现，政府在不同时期对竞技体育治理的安排不同（见表2）。

表2 《政府工作报告》中竞技体育治理的主题及关键政策话语的变迁（1978—2020年）Table2 The Changes of Themes and Key Policy Discourses of Competitive Sports Governance in Government Work Reports From 1978 to 2020

4.1 竞技体育优先发展原则

伴随改革开放，政府对竞技体育的治理也逐步调整。如1978年《政府工作报告》对竞技体育作出“加强体育运动队伍的建设，努力攀登世界体育高峰”的安排。1984年，全国体育发展战略和体育改革会议正式提出“奥运战略”，并制定竞技体育“优先发展”战略。同年，中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》提出要集中力量发展优势项目和争取在国际比赛中夺取更优异成绩的目标。1985年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出“七五期间要进一步发展体育事业，提高各项体育运动的水平”。1986年，国家体委《关于体育体制改革的决定（草案）》拉开了中国体育体制改革的帷幕，目的是解决项目水平落后、后备力量缺乏、运动训练科学化进展缓慢等问题，解决这些问题的措施主要为训练体制、竞赛体制和国家队建制改革等。1990年，中国运动健儿在北京亚运会上取得优异成绩，缘于计划经济体制下动员全国资源夺取竞技优胜[20]。因此，“运动队伍建设与运动水平的提高”成为此阶段的政策主题，且“水平”“人才”“争光”“精神”等为主要政策话语。

4.2 社会主义市场经济体制改革

1992年我国开始社会主义市场经济体制改革，竞技体育发展迈入积极适应社会主义市场经济体制的改革期。1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》对竞技体育改革提出3个要求：项目管理机制改革、训练体制改革与竞赛体制改革。1995年，国家体委制定了《奥运争光计划纲要》，主要目的是为顺应国际竞技体育发展趋势和规律，对我国竞技体育发展目标、规模、重点、质量及措施实施全方位、多层次、全过程的系统管理与控制，夺取更大成绩、赢得更大荣誉，为实现我国第二步战略目标服务。国家体育总局《2001—2010年体育改革与发展纲要》提出“要建立与社会主义市场经济体制相适应的、符合体育发展规律的体育体制和运行机制，竞技体育优势项目有所拓展，总体实力进一步增强”的改革目标。该时期我国竞技体育所取得的优异成绩得益于党和政府对竞技体育的改革，以及竞技体育优势项目的拓展。因此，“体育管理体制机制改革”成为此阶段的政策主题，且“管理”“队伍”“严格”“素质”等为主要政策话语。

4.3 北京奥运会主办权的获得

2001年北京获得2008年奥运会主办权，推动我国竞技体育进一步发展。2002年，我国在第十九届冬季奥运会上实现冬奥项目金牌“零”突破。同年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发〔2002〕8号文）提出“全面实施竞技体育发展战略，继续深化体育体制改革”的治理目标。为保持在奥运会及其他重大国际比赛上取得佳绩，形成具有中国特色的竞技体育管理体制和运行机制，提高竞技体育运动水平，国家体育总局制定了《2001—2010年奥运争光计划纲要》。“十一五”是我国全面建成小康社会进程中的关键时期，也是我国体育事业发展的关键5年。2006年，国家体育总局《体育事业“十一五”规划》提出“要不断提高竞技体育水平，增强我国竞技体育综合实力，努力在2008年奥运会等国际大赛中取得优异成绩，为国争光”。2008北京奥运会成功举办使我国竞技体育国际竞争力达到巅峰，竞争力指数为0.755，美国仅以0.544排名第2[21]。因此，“备战北京奥运会”成为此阶段的政策主题，且“提高”“水平”“奥运会”等为主要政策话语。

4.4 建设体育强国的治理愿景

2008北京奥运会成功举办后，我国体育事业逐步迈上体育强国新征程[22]，大力推进竞技体育体制机制改革，推进奥运项目协会实体化改革是竞技体育发展的主要任务[23]。国家体育总局《2010—2020年奥运争光计划纲要》提出“促进竞技体育全面协调可持续发展，完善中国特色竞技体育发展模式”的目标。在体育强国目标指引下，加快了竞技体育管理体制方面的改革，如《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号文）提出“推行政社分开、政企分开、管办分离，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩”，《中国足球改革发展总体方案》（国办发〔2015〕11号文）提出“政社分开、权责明确原则调整组建中国足球协会，中国足球协会与体育总局脱钩”的改革举措。同时，在运行机制方面也进行了改革，如2010年《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》（国办发〔2010〕23号文）提出“加强运动员的文化教育”，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》提出“在2022年北京冬奥会上实现全项目参赛，冰上项目上台阶、雪上项目有突破”，国务院办公厅《关于印发体育强国建设纲要的通知》（国办〔2019〕40号文）提出“构建多部门合作、多主体参与的体育竞赛体系”的改革要求。总体看，“竞技体育优化发展”成为此阶段的政策主题，“协调”“全面”“发展”“统筹”等为主要政策话语。

5 新时代《政府工作报告》优化竞技体育治理的政策建议

5.1 从认识维度形塑竞技体育治理的新图谱

V.OSTROM[22]认为，制度是人意志的体现。意志会反作用于制度。政府决策者是政策制定的主体，公共政策的制定与实施依赖于政府决策者的意志即政策理念，而政策理念是先于政策动机和政策行为产生的[24]。可见，恰适的政策理念会促进政策动机与政策行为的产生。研究发现，改革开放以来政府对竞技体育治理的注意力配置呈现较大的变化幅度，注意力持续性不强，且政府对竞技体育治理注意力的平均配置量仅为0.187%，相对较低。这既体现了竞技体育在《政府工作报告》中的话语表达存在不足的事实，也体现了《政府工作报告》对竞技体育注意力有待增强的问题。因此，新时代面对世界各国竞技体育更加激烈的国际竞争环境与建设体育强国的紧迫需要，进一步提高认识并在《政府工作报告》中优化竞技体育治理的注意力配置水平是不可或缺的一环。尽管长期以来媒体对竞技体育“金牌战略”的诟病和社会对竞技体育发展方式的质疑时常出现，但这并不能否定竞技体育已经成为衡量一个国家体育发展程度的重要标志[25]。因此，在认识维度上，新时代政府在《政府工作报告》中进一步形塑竞技体育治理的新图谱，优化政府竞技体育治理的注意力配置水平是建设体育强国的必然要求，是体育强国建设过程中加强竞技体育、群众体育、学校体育、体育产业等各方面协调发展的现实之策[26]，也是新时代竞技体育可持续性发展与建设体育强国的有益之路。可见，新时代加快在《政府工作报告》中构建竞技体育治理的新图谱是优化竞技体育治理的重要举措之一。

5.2 从宏观维度形塑竞技体育治理的新道路

改革开放以来，竞技体育经过40多年“爬坡过坎”的发展，既实现了我国竞技体育项目奥运冠军的零突破、中国女排世界大赛五连冠等不胜枚举的壮举，也向世界竞技体育强国和国际竞技体育舞台展示了中国赶英超美的竞技体育实力，赢得世界的赞誉和尊重。但改革开放以来我国竞技体育快速发展过程中其背后的逻辑是党和政府对竞技体育的高度重视和巨大投入，并在这种持续不断的巨大投入下形成举国体制的竞技体育大国运行的路径依赖。这种以举国体制为运行机制的竞技体育发展模式在奥运争光价值追求和行动逻辑中消耗了党和国家对竞技体育投入的绝大部分资源，而属于奥运项目但我国缺乏竞争力的项目和处于非奥运争光计划的竞技体育项目则难以获取足够的资源和发展空间，进而破坏了竞技体育项目之间有序协调发展的生态环境。因此，新时代要实现党中央国务院提出的由竞技体育大国向竞技体育强国迈进，必须加快推进我国竞技体育治理体系的改革，提升竞技体育治理效能，实现竞技体育治理现代化迫在眉睫。宏观维度上，由党中央国务院牵头深化竞技体育改革，并将其纳入每年的《政府工作报告》中，形成高位推动、部门拉动和社会驱动的竞技体育改革治理的行政实践，通过相关竞技体育改革实践，推动相关举措成熟一项、改革一项、落实一项，这是推动我国竞技体育改革的重要举措之一。因为，政府工作报告既是党中央国务院实现社会治理的纲领性文件和行动指南，也是实现国家治理和推进社会各项事业发展的重大制度安排和行动逻辑，其中关于体育的内容表达是推进我国体育治理落地的总体安排、重点部署和关键指引[4]。基于此，今后应由政府在《政府工作报告》中进一步明确加快探索奥运争光战略由“举国体制”向“全民体制”转向，理顺民间力量围绕奥运争光战略参与、举办、培养高水平竞技体育人才的新体制，构建民间力量围绕奥运争光战略参与、举办、培养高水平竞技体育人才新机制，从《政府工作报告》的维度加快激活民间力量围绕奥运争光战略参与培养各类高水平竞技体育人才的新活力，实现由举国体制办竞技体育向全民参与竞技体育转型，助推我国竞技体育由大国向强国转向。

5.3 从微观维度形塑竞技体育治理的新工具

《政府工作报告》既有宏观的总体安排，中观的重点部署和关键指引，也应有微观的落地举措与可行办法，微观方面则是公共政策与公共治理之中的政策工具问题。研究发现，以往《政府工作报告》中关于竞技体育治理的议题定位通常侧重“提高”“备战”“改革”“体制机制”“奥运会”等，政策话语表达通常 侧 重“精 神”“水 平”“人 才”“努 力”“队 伍”“坚 持”“发展”“统筹”等宏观和中观维度的政策安排和政策指引，而事关竞技体育落地执行的有关举措和方法等微观层面的治理工具较为罕见。事实上，从政策执行维度看，《政府工作报告》作为党和政府的纲领性文件和推动社会各项事业的行动指南，在作出总体安排和关键部署时对竞技体育的话语表达能够明确落地执行的相关举措及方法，则有助于推动其顺利实现相应的目标。因此，今后在《政府工作报告》中应适当增加多元主体参与、举办、培养高水平竞技体育人才的经费补贴、场馆建设、器材投入、事前领取、事后补贴等微观治理的新举措新方法，引导民间力量积极投入竞技体育人才挖掘、培养及提高的潜力和动力，激活民间力量围绕奥运争光战略参与培养各类高水平竞技体育人才活力，实现由宏观治理的举国体制办竞技体育向微观治理的全民参与竞技体育转型，形成“国家引导，体育部门主导，开放社会参与竞技体育通道”的协同治理与多元参与的新气象，是推动新时代竞技体育培育扩大优势项目增量、实现“爬坡过坎”和由体育大国向体育强国转向的重要举措之一。新时代首先要从《政府工作报告》层面打破以往竞技体育全面依靠国家“整体推进”与“托底保障”的投入，加快在《政府工作报告》中从微观层面确立民间力量参与竞技体育的新办法、新通道、新机制，实现我国竞技体育从以往纵向到底的“刚性管理”向新时代“纵向到底，横向到边”的多元协商治理转型。这既是新时代我国政治、经济、社会、文化等新发展新形势对竞技体育提出的新要求，也是竞技体育适应新时代新形势下新发展的有益选择。

6 结语

习近平总书记指出，不断开创体育事业发展新局面，加快建设体育强国[27]。因此，在加快建设体育强国战略背景下，在《政府工作报告》中进一步优化政府对竞技体育治理的注意力及资源配置水平，是推动新时代竞技体育扩大增量、培育新增长点和实现由体育大国向体育强国迈进的有益路径，具有重要的理论与现实意义。