《政府工作报告》诞生记

蔡如鹏

在刚刚落幕的全国两会上，李克强总理代表国务院所作的《政府工作报告》受到各界的普遍好评，在最后的表决中高票通过，成为近年来赞成票比重最高、反对票数量最少的一份《政府工作报告》。

“这是意料之中的事。”一位报告起草组成员对《中国新闻周刊》记者表示，这份报告在起草过程中修改的次数在近年来是最多的，无论是内容，还是形式，他们都感到“这是一份很有新意的报告”。

改革是报告主线

政府一年的工作可以说千头万绪，如何用1.6万多字把过去一年的工作总结好，同时勾画出下一年的工作思路和部署，对报告起草组所有的成员来说都是个不小的挑战。

报告起草组成员、国务院研究室社会发展司巡视员乔尚奎告诉《中国新闻周刊》记者，政府方方面面的工作，报告都需要兼顾到，因为这是一个面向全民、面向整个社会的报告。但在兼顾全面工作的同时，报告也必须详略得当、重点突出。

“这个重点就是公众所关心的，同时也最能体现和代表政府一年工作重点的内容。”乔尚奎说，起草一般的原则是，经常讲的、短期内完不成的工作点到为止，不展开写；年内能做到的、有创新点的工作重点写，写到位。

每年的政府工作报告在结构上没有定式，有的两部分，有的三部分，还有的四部分。今年的报告在结构上采取的是三部分，分别是“2013年工作回顾”“2014年工作总体部署”和“2014年重点工作”。

“报告看似大架构不变，但创新藏在架构内。所以很多代表讨论的时候都表示报告清风扑面，眼前为之一亮。”乔尚奎说，这个暗藏在架构内的变化，就是改革作为一条主线始终贯穿整个报告。

“总结工作先谈改革，部署工作也首先谈改革。这在政府工作报告中是第一次。”在国务院研究室社会发展司司长邓文奎看来，这个结构上的调整，正是今年报告最大的特色，“这也体现了新一届政府的施政理念和工作思路。”

2013年新一届政府上任伊始，就遇到了很大的困难和挑战。经济下行压力加大，出口大幅下降，中央财政1～4月份出现多年少有的负增长，6月份金融领域出现所谓“钱荒”，银行间隔夜拆借利率超过了13%，而且用电量、货运量的增幅也大幅回落。

“在这样严峻的背景下，新一届政府没有按照以往和国际上通行做法，靠增加赤字、多发货币刺激经济，而是选择通过改革来稳定经济增长，同时提出经济运行的‘合理区间理论，守住经济增长7.5%的下限和防通胀3.5%的上限，来稳定市场预期，给市场吃定心丸。”乔尚奎对《中国新闻周刊》记者说，这都是新的施政理念和工作思路。

1138条起草意见

报告在提交全国人民代表大会正式审议前，从起草到征求意见，再到修改完善，一般需要两到三个月的时间。这次的起草工作始于去年12月13日。中央经济工作会议、中央城镇化工作会议一结束，以国务院研究室人员为主体的起草小组，就正式开始工作了。

这差不多是每年的惯例。

在正式起草前，总理作为报告人对报告的指导思想、框架结构和主要内容，甚至是报告文风都会提出要求。起草组根据总理的要求，先讨论拟定一个起草提纲，提纲报总理批准后开始起草，最后形成提交讨论的报告初稿。

接下来按既定程序，初稿先要在国务院常务会议上讨论，修改后提交中共中央政治局常委会议讨论，修改后形成可供在更大范围内讨论的征求意见稿。这个范围包括国务院全体会议、各省区市和中央党政军群100多个部门，以及各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士。

为了汇聚民智民意，1月底到2月上旬，李克强先后3次主持召开座谈会，分别听取专家学者和企业界人士、科教文卫体人士和基层群众代表、各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表对报告稿的意见和建议。

这个阶段，起草组共收到1138条意见，经过认真研究、汇总梳理和整合类似或重复意见后，吸收了327条。

其中，包括来自山东的大学毕业生韩磊建议：要开发更多就业岗位，实施不间断的就业创业服务，提高大学生就业创业比例。

3年前毕业的韩磊1月17日曾在中南海对李克强总理讲述了自己创业的艰难，缺乏启动资金、没有营业场所、银行拒绝开户。

最后，汇总了上述意见的报告，再提交中共中央政治局会议讨论，修改后才能由国务院提交全国人大正式审议。

在两个多月的起草过程中，报告被定为“绝密”文件，始终要处于保密状态。

总理反复修改

邓文奎曾多次参与起草《政府工作报告》。在他看来，这次起草工作与往年相比，一个特点是总理亲自指导修改报告的次数比较多。邓文奎说，“以前草稿完成之后只是修修补补，当然改动也很大，但是大的结构不会变，而这次后期改动还是很大的。”

报告改动大、修改次数多的原因，一个是起草过程历时较长，这期间国内外形势、经济情况会不断发生变化，需要及时做出调整。而另一个更主要的因素，邓文奎说“是总理对改革的理解，对改革的紧迫性，认识非常深刻，有他自己独到见解”。

“你的认识水平上不去，对改革理解不到位，报上去的工作思路肯定就跟不上他的要求，至少体现得不充分、不到位。”邓文奎告诉《中国新闻周刊》记者，在起草过程中，很多部门提交的工作目标和措施都被要求重新研究，甚至反复多次。

在他看来，报告的起草过程，实际上也是政策研究、理清思路的过程。邓文奎说，“每一次反复，对我们起草人员，包括对部委的同志，都是改革发展在认识上的深化，都是对工作提出新的要求，把改革向深入推进。”

报告正式提交审议后，很多人看了，都感觉这是一份充满李克强风格的报告。报告中有很多带有“李氏风格”的语言，比如“不能一边高楼林立，一边棚户连片”“继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传”，就是李克强去陕西调研时说的，体现了他个人的语言风格。

作为任内的第一份政府工作报告，李克强对起草工作非常重视。邓文奎告诉记者，“他经常和大家一块讨论，报告哪一块该怎么写，他怎么想的。因此，报告很自然也融进了总理自己的话。”邓文奎说。

这份一万多字的报告，大部分内容都以短句开始。有意思的是，这些段落开头的短句，不少是警语。如谈安全生产，以“人命关天”起首；谈民生，三大内容都以警语起头且有排比：“就业是民生之本”“收入是民生之源”“社保是民生之基”。

不少人注意到，今年的报告包含很多的数据。比如，减少贫困人口1000万、解决600万人的安全饮水、城乡居民基本医保财政补助标准提高到人均320元、县级公立医院综合改革试点扩大到1000个县覆盖农村5亿人口、年内基本建成保障房480万套等等。

“这些数据都是经过反复推敲，跟有关部门反复论证，最后经总理同意才写进去的。”乔尚奎告诉《中国新闻周刊》记者，总理自始至终参加起草，要求“做不到的不要写”。

体制改革是最大的红利

有人统计，“改革”是这次报告中出现频率最高的一个词，出现了77次。

在谈到过去一年工作时，总理先谈改革，说本届政府开门做的第一件事就是改革。在2014年的九项重点工作当中，改革排在第一位，成为今年政府工作的首要任务。

邓文奎告诉《中国新闻周刊》记者，把改革放在首位，这在政府工作报告中还是第一次。他说，“不仅仅是报告结构的改变，更重要的是工作思路改变，这意味着改革统领其他工作。”

在去年所有的改革措施中，被视为“当头炮”的简政放权无疑是新一届政府最重要的抓手。邓文奎说，通过简政放权释放了社会活力，释放了市场活力，激发了蕴藏在人民群众中间的创造性。

梳理过去一年的国务院常务会议，不难发现，无论是本届政府组成后的第一次会议，还是今年伊始的第一次会议，主题都与简政放权相关。此外，至少有9次会议都讨论到政府职能转变的细节。这直接带来的变化是，一年间，取消和下放的行政审批等事项多达416项。

有些行政审批事项取消后，效果出人意料。被老百姓称为“一元钱办公司”的工商登记制度改革，使得全国新注册企业数量的增幅达27.6%，远远超过了近年来1%～2%的平均增幅。与之相配套的系列改革让市场和企业有了被松绑的感觉，在全社会投资中，民间资本的投资比重上升到63%，为历年之最。

“这就好比我们用中子轰击铀原子一样，它所引发的链式反应，能释放出巨大的能量。”邓文奎曾研究过农民工问题，他发现打破旧体制后，所释放出的市场活力常常让人无法想象。

“改革开放初期，打破农村人民公社的旧体制，两三年时间，不仅解决了以前始终解决不了的粮食问题，还为发展工业提供了劳动力。”

“当前中国改革开放这么生动活泼的局面，很大程度上是农民工创造出来的，他们应该说是中国最活跃的一个群体，也是最具创造力的一个群体。当其他人群还被禁锢在体制里时，唯有农民完全从体制中解放出来。这就是打破农村旧体制所释放出的巨大能量。”

他说，总理说改革是最大的红利。说得比较简洁，如果再展开点说，他认为，体制机制的改革才是最大的红利，“这里边蕴藏的潜力太大了”。

实现7.5%有撒手锏

报告中最引人注目的数据，无疑是今年GDP的增幅。

在破“唯GDP”论之后，不少人预测李克强会淡化或降低经济增长指标，但报告出人意料地公布今年经济增长预期指标为7.5%，维持了较高的增速。

报告对这一数据专门做了解释：我国仍是一个发展中国家，发展是解决所有问题的关键，必须牢牢扭住经济建设这个中心。经过认真比较、反复权衡，这个目标“兼顾了需要和可能”。

邓文奎告诉《中国新闻周刊》记者，这里的“需要”主要是指就业和改善民生。“政府所有工作的出发点都是为了不断地改善民生，所以我们发展的速度一定要和改善民生紧密联系在一起，如果速度过慢，按照我们过去强调的同步增长，那老百姓生活水平的改善也会要慢，这不是老百姓希望的。”他说。

更为重要的，是背后还有一个很大的就业问题。邓文奎说，“我们现在就业矛盾还是很突出，当然从总量上并不那么突出，但是在结构上还是很突出，所以没有一定的发展速度，就业矛盾就会凸现出来，最终影响的是民生的改善，甚至还会影响社会稳定。”

报告出台，邓文奎也注意到社会上对7.5%的增长有很多质疑。不过，他认为实现这一目标没有问题。

“这不是平白提的，也不是空中楼阁。一个是有基础，另外一个我们还有很多有利条件。如果真要是形势发生了一些很不利的变化，政府还是有措施的，只是这些措施一般情况下不拿出来用。”

邓文奎说：“总理一再讲我们手里是有撒手锏的，必要的时候要采取必要的措施，我们的‘政策工具箱里工具还是很多的，手段也是有的，这个不用担心。”

在中国工会第十六次全国代表大会上作经济形势报告时，李克强提出的“合理区间论”令人耳目一新：只要经济运行守住稳增长、保就业的“下限”和防通胀的“上限”，不滑出这两条底线，政府就集中精力转方式、调结构，不出刺激性政策。

他用“自行车论”形象地解释复杂经济问题面前，政府如何保持定力：“你要不动，就像骑自行车一样，停在那里晃两圈儿，没准儿就摔下来了。所以还得动，要稳中求进。”

正因为有了合理区间的经济新思维，即便在2013年6月，市场上出现所谓的“钱荒”，银行间隔夜拆借利率高出正常值10个百分点的紧要时刻，政府也没有在货币市场上放水，出手救市。

李克强曾用“柴薪”比喻财政货币政策：“如果我们放松货币政策，多发货币，那就像抱薪救火，薪不尽，火不灭。”

可以说，“合理区间论”经过一年的运行，已经基本被市场所认可。政府工作报告确定今年GDP增长7.5%左右，居民消费价格（CPI）涨幅控制在3.5%左右。

这两个指标的确立，蕴含着中央政府将继续从改革深处发力，在创新宏观调控手段时依然保持定力，使中国经济这艘巨轮，实现从高速奔驰到中高速前行的平稳换挡。

流淌着改革的血液

3月5日，当李克强总理把这份报告提交给代表审议时，与会代表委员掌声高达50多次，为近年之最。

“我感受最深的就是务实和不回避问题。”连续十二年参会的中国科学院院士秦大河委员说，“报告的数据用得很多，也都很严谨，说明我们过去一年的改革发展是有成效的；也没有回避当下的问题，尤其对一些老百姓普遍关注的问题，报告用词很严厉，说明政府抓改革发展、促转型升级的决心和力度是毋庸置疑的。”

“审议、讨论报告的过程，其实也一个是凝聚共识、统一思想的过程。”李钺锋委员说，大家认真阅读报告，深刻理解报告，对政府行政的思路和部署有了总体的把握，同时又在这个过程中充分表达了意见，“表决通过的报告，就是达成共识后的共同行动，熔铸了国家的意志和人民的意愿。”

会后有评论称，这份打着明显“李氏”印记的报告，可说是近几年来最具新意，最有亮点，也最务实的一次政府工作报告。国家行政学院教授许耀桐在听完报告后形容说，本届政府带着改革的“血性”，血管里流着“改革的血液”，尤其注重政府自身的改革。

许耀桐说，政府过去一年的施政，已显示了兑现具体改革承诺的能力。他相信，李克强在政府工作报告中提出的2014年度改革部署，完全可以实现。

在十二届全国人大二次会议闭幕后的总理记者会上，对已确定的改革目标，李克强再次表示：干一寸胜过说一尺！