教师的工作负担、角色异化与减负治理

董 辉， 刘 许， 张海蓉

(华东师范大学教育管理学系，上海 200062)

近年来，中小学教师越发面临工作负担激增、职业角色泛化、本职功能偏移与权责边界模糊等现实困境，普遍出现工作盲目、心理茫然、身体忙碌等工作负担异化问题[1]。2019年12月，中办、国办印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》(以下简称《意见》)，要求各省切实减轻中小学教师工作负担、因地制宜出台减负清单和推进教师减负专项工作[2]。该政策的出台，正值中央大力推动基层减负、克服官僚形式主义、清减痕迹治理的流弊，而教师负担一方面与其实际承担的多重角色及冲突休戚相关，另一方面，也与学校组织和制度的情境关系密切。教师工作负担不能仅就负担论负担，也不能只在教育教学的视野下进行局部论证。深化对于教师负担的理解，需要围绕教师承担非教学事务的特征及来源，从学校组织和教师工作的制度脉络中审视负担生成的逻辑理路，进而寻求长效减负的路径。

一、教师负担分析的三个向度

(一)从主-客观谱系中描绘教师负担的表征

广义的教师负担包括教师在生活和工作中承担的责任、义务和压力，狭义的教师负担则以源自教育工作的任务和付出的代价为主[3][4]。不论广狭之分，对教师负担最经典的分析取径就是从负担的“主观-客观”层面考察其结构和特征。从工作时间、任务性质和体量等客观物理特征以及压力、情绪、幸福感等主观心理特征来刻画教师负担，构成一种主流的分析指标，也是有关教师减负政策干预的基本抓手。例如，英国教师减负政策就将教师工作负担量化为工作总时长、教学时间、非正式工作时间、感知到的工作负担四个指标[3]。国内外学者在描述教师负担外部来源和特征时，指出在班级规模过大、教学资源不足、薪酬和晋升受限、工作时间过长、工作任务过多等总体因素外，学生管理、家校沟通、行政工作、教育科研等工作结构性的失衡，也是教师客观上普遍高负荷运转的诱因[4][5][6][7]。主观上讲，教学工作的重复性、教育改革的压力、日益激烈的职业竞争与教师对教职的压力感知、工作倦怠以及心理福祉的波动紧密关联[8]，从而构成教师主观心理层面的压力、困惑乃至无意义感等负担体验。据此，将中小学教师工作负担界定为完成教育教学活动需要承担的客观工作量和主观心理负担是理论和实践界的一个基本共识。

(二)从国际比较视野认识教师负担的异同

教师工作负担不仅可以通过一系列主客观指标予以衡量，且不同社会文化下教师的负担表现也存在鲜明的情境差异。TALIS2018调查显示，全球平均48.7%的教师正承受着较大的工作压力，时间紧迫感是教师压力的主要来源[9]。教师工作负担的本质是教师的时间分配，包括质与量两方面规定性，教师在各项工作时间分配的内容及结构决定了工作负担质性特征，在各项工作上的时间分配决定了工作负担数量特征[10]。具体看，教师工作时间包括学科教学时间、家校沟通时间、学生管理时间、行政事务时间和专业发展时间等方面。有研究指出，当前我国教师每周工作时间高达45.3小时，超过OECD(38.8小时)、欧盟(37.5小时)及TALIS2018(38.3小时)的平均值，也超过《中华人民共和国劳动法》每周工作40小时的规定，但从工作结构来看，每周实际教学时间(13.8小时)及总体占比却远低于北美和北欧国家[11]。我国教师工作时间过长却无法创造相应绩效，其中非教学工作是导致教师工作负担过重的主要因素。此外，我国教师的工作负担也存在相应的地域特征。例如我国乡村教师平均每天工作8.91小时，工作负担呈现出工作时间长、结构不合理、非教学任务重等诸多特征[12]；“控辍保学”“学生安全”和“农村扶贫”等甚至成为不少乡村教师紧要的任务，教育教学主业只能退居其次[13]，致使教师工作负担过重与压力多重异化。

(三)从角色制度的脉络考察教师负担的生成

作为制度诱致的产物，教师负担状况又免不了受到学校组织和社会制度环境的影响。教师角色的职业化、专业化与现代学校教育的制度化几乎同步展开，两者在相辅相成甚至相反相成的矛盾演进中，共同构成现代教育百年发展与变迁的重要主题。现代学校制度化的进程中，要在“效率”“平等”和“流动性”等多元价值诉求中求得平衡与妥协[14]。这种结构和功能性冲突，以“国家”“市场”和“专业”主义的制度性力量表现出来，不仅会形塑学校组织的形态，也深深波及身在其中的教师。首先，伴随现代政府和国家对学校教育的深度介入，自上而下的官僚组织模式得以确立并强化，构成公立教育“最佳体系”的典型特征[15]。教师工作不断标准化、流程化，在执行教学计划、参与学校管理等事务中逐渐肩负起“行政人”和“管理者”角色，是教育公共行政体系下的“街道官僚”[16]。其次，本世纪以来，教育市场化改革演化为声势浩大的“全球教育改革运动”[17]，学校教育逐渐被经济理性主义侵蚀，在以“教育生产力”为导向的绩效表现霸权下，教师教学的“随行就市”和“应考而教”，引发了理论与实践界关于教师“去专业化”及工作负担“不减反增”的担忧[18][19]。最后，促进教育教学和组织管理专业化的诉求，始终是现代教育制度化不可分割的一部分。百余年来，教师专业化是一个从未间断的进程，虽然市场化教育改革曾将教师推向“去专业化”的边缘，但“再专业化”的呼声和政策又风云再起[19]。随着教育理论与实践的演进，教师的专业角色也不断迭代升级：从知识的“传授者”，到学习的“激发者”“促进者”和“设计师”，再到人工智能时代的“教师企业家”等[20]。当教育改革成为常态，教师也会被持续专业化的议论裹挟前行，不免陷入“再专业化”的“增负陷阱”。

可见，在“国家”“市场”和“专业”三种制度逻辑的张力下，教师职业的角色冲突和异化也在所难免。在我国，尽管“市场”话语和力量并未大举入侵，但近十年来强调政府在促进教育公平和提升教育质量中的责任已尤为明确。政学关系的紧密一定程度上强化了层级式管理在学校教育中的影响，这构成考察我国教师角色变迁和负担增减的独特情境，也是分析我国中小学教师角色异化与负担过重问题时需要重点关注的内容。

二、教师的负担溯源与角色异化

基于上述讨论，本文重点从角色-制度分析的视角切入，在中央《意见》的基础上，搜集了31个省份(港澳台除外)共计35份中小学教师减负的权威政策文本，希望通过词频和文本分析进一步考察中小学教师工作负担与角色异化的实然情况。

(一)行政压力和外源任务是教师负担的主要来源

运用NVivo12plus对政策样本进行关键词频分析，遵循代表性、独立性和全面性的选取原则，得到依照频数从大到小排序的高频词总计13个(见表1)。结果显示，第一，“教师”和“中小学”词频总量较高，说明“清单式减负”政策将中小学教师视为重要减负对象，反映出当前中小学教师的工作负担过重；“教育”“教学”出现频次也较高，表明中小学教师应然角色是教育教学专业人士，减负重点是减去与“教育教学”无关的“非本职事务”。

表1 政策文本高频词

其二，各种“工作”与“活动”是负担的主要来源。高频词“工作”与“教育统计”(29个文件中出现31次)、“专项工作”(26个文件中出现28次)、“报表填写”(21个文件中出现35次)、“工作评价”(21个文件中出现21次)等高度关联。高频词“活动”与“教育宣传”(28个文件中出现31次)和“调研”(24个文件中出现26次)高度关联。表明当前中小学教师承担了诸多非本职行政工作与社会活动，大量教育行政工作的垂直下沉和社会活动的横向挤入影响到教师本职工作开展后，就极可能异化为工作负担。

第三，教师减负政策的实施体现出鲜明的党政联合规制色彩。通过自动编码识别政策文本的情感特征，发现具有负向情感的文字表达(401处)多于正向情感(330处)，政策整体上以建议和要求为主，但“不得安排”“不得开展”等高频词反映出教师减负需要较强的行政驱动。此外，高频词“党委”与“审批备案”(21个文件中出现41次)、“教育工作”(16个文件中出现23次)高度关联，凸显出各级党委在尽可能减少外源性压力任务对中小学教师的冲击和影响中，应发挥加强统筹协调、宣传引导和督促落实的关键作用。

(二)“下压”与“挤入”：教师角色异化的两种表现

基于《意见》和各省教师减负清单分析，大致可以看出当前中小学教师角色异化的两种表现。第一，中小学教师被抽调借用和参加培训的情况频繁，还需要承担交通安全、疫情防护、社区服务等与教学无关的社会性事务。中小学教师角色在此过程中异化为“社会事务分担者”，典型特征是需要完成各种与教育教学本职无关的社会性事务及被抽调外派。第二，中小学教师作为与学生直接互动的基层公职人员，其角色特征与“街头官僚”类似。在完成各类来自上级教育行政部门和学校的摊派任务时，其角色异化为“行政末梢承压者”，典型特征是在政府部门和学校的要求下完成督查、检查、评比、考核、统计调研、报表填写等事项，其自由裁量权与任务执行自由度相对较低。据此，可以将我国中小学教师减负政策中折射出的两种教师角色异化概括为“社会事务分担者”和“行政末梢承压者”。这两种类型在我国31省教师减负“清单”中的构成大致如图1所示。

图1 各省中小学教师角色异化统计图

整体而言，各省指向“社会事务分担者”异化角色的清单内容总计313条，大多省份均在9条及以上。其中，贵州、天津、甘肃、河北、北京五省对规范与教学无关的社会性事务做出了更加详细的规定。各省中指向“行政末梢承压者”异化角色的条目共247条，表明针对清理精简教师行政工作负担的条目相对较少，大多省份在9条及以下，辽宁、重庆、广西、宁夏四省的相关政策条目更少。横向来看，21个省份的“社会事务分担者”清单内容多于“行政末梢承压者”，表明当前我国教师工作负担清减的重点是社会性事务的横向挤入，而对行政事务下沉的规范则相对不足。纵向来看，各省的教师减负清单总体遵循《意见》要求，但根据实际情况对减负清单有补充调整，具体条目大多针对教育行政部门及学校这两个政策实施的核心责任主体。概言之，社会事务和行政工作过重令教师在实然角色与应然角色间面临冲突。教师负担过重主要源于外部非本职事务，教育行政体系中逐层向下摊派任务的方式和社会性事务的大量挤入，导致基层教师实际角色异化为“社会事务分担者”和“行政末梢承压者”。多重异化角色的交叉重叠让教师在“教育专业人士”和“行政事务帮手”间游离，逐渐脱离“教书育人”的专业本职。

三、当前教师减负政策实施的若干挑战

(一)行政支配下的教师地位仍显弱势

教师作为专业人员需要承担教育教学的职业责任，而作为公职人员需要承担为党育人、为国育才的社会责任。如前所述，在当前教育行政体系下，中小学校是教育行政部门的下属机构，教师作为最基层的“街道官僚”，承担着诸多本职角色外的社会事务与行政工作。教育行政和学校管理者在与教师的博弈中占据有利地位，行政干预过强也导致教师专业在地位上自主性不足。中小学教师作为行政权力支配体系下的相对“弱者”，面对上层的行政压力虽然可借“弱者的武器”实施日常博弈以“减少或拒绝上层索要”[21]。但现实中，出于“安全第一”的考虑，教师往往难以在上述博弈中改善自身的处境。持续的工作摊派下，教师职责泛化、角色异化、功能过载与负担过重似乎难以规避。在当前不断强化的管理主义文化下，上述症候的转变或许难以收到立竿见影的成效。

(二)行政压力和教师承压水平仍处高位

一方面，行政条线的压力传导使教师负担重叠放大。作为“压力型体制”下的典型组织，教育行政部门和学校的各项工作要求，会通过层级向基层不断传导“绩效表现”的压力，最终都在教师所处的末端交汇，造成基层教师的压力叠加和负担放大。同时，在行政化的“清单式减负”中，仍存在“官僚主义”的潜在问题，减负的“痕迹主义”“形式主义”仍可能造成更多隐性障碍[22]，让基层学校在“有限权力”与“无限责任”的张力下，以“痕迹”来证明减负政策得到了执行。此外，飞速发展的信息技术被日益广泛地引入学校管理中，也出现技术为基层教师“减负赋能”退化为“技术负能”，最终造成“越减越负”的实然困境。另一方面，行政块面对教师的任务统筹或致其工作负担多层加码。地方政府与基层部门在地方事务的轻重缓急排序中，一些要事和急事在行政块面上很容易挤入属地管理的学校，成为教师的“分内之事”；而政府与教育部门惯常采取的诸如行政发包、政治锦标赛、精细化管理等举措，也会让行政系统处于高压运行状态，这不免也会间接挤占基层教师的工作时间、加重其额外负担，令教师卷入常态化的事务竞争中。

(三)社会与教育变革仍对教职形成增压态势

当前的社会变革和发展整体仍处于“快车道”上，教育系统自身也在追求“以变应变”。环境的不确定性也令社会对中小学教师的角色期待显得越来越多元、复杂、重叠乃至矛盾化，教师如何规避角色冲突将成为一个常态性难题。有研究已经指出，随着信息时代教学技术变革持续加速和日益复杂，教师负担的变化将面临短期减轻、长期增加的必然趋势[23]。此外，政策驱动下的教师“再专业化”改革也给教师充权和减负制造了新“陷阱”，教师在此过程中愈发变成只需要按指令行事的“技师”；尽管减负政策的呼声很高，但对教师的实质性工作负担与专业自主发展缺乏必要回应，终将导致教师在诸多角色的冲突中承担着高负荷的工作压力、专业压力、时间压力和精神压力[24]。由此，教师只满足于应对制度边界内的工作要求，更无力开展真正具有教育意蕴的教学创新。在可以预见的范围内，教师工作负担问题将更加复杂，如何使其避免陷入“小减大增”和角色冲突的消极循环，仍是一个系统性的政策难题。

四、教师减负长效治理的再构想

尽管教师减负任重道远，但切实减轻中小学教师的工作负担，助力其回归教书育人的本职角色与专业自主地位，已是不可避免的改革趋势，亦是当前必须审慎面对和努力破解的难题。有鉴于此，从教育治理的角度思考教师减负政策的优化，本文尝试提出如下思考和建议。

(一)动态监测教师负担，探索长效减负机制

一是各级教育行政部门与中小学校需要定期了解当前中小学教师的工作状态，借助技术手段搭建教师负担的动态监测系统与服务智慧平台，统筹减负与精准减负相结合，针对不同学段、学科、教龄的教师采取科学合理的减负措施。二是政府部门发挥落实减负政策的主体作用，采取多手段结合、多渠道保障和多部门协同的方式减少教师社会事务与行政工作，定期总结教师减负进展、措施及经验，形成互学互鉴、多方协同的减负合力。三是持续推进教师评价改革，充分保障教师在教育教学工作、学校事务中的参与权与自主性，针对减负清单具体要求逐一落实反馈完成情况。此外，教师自身需要科学认识工作负担本质，合理安排完成相关工作的时间与精力进行“自减”，教师之间通过相互学习和交流等方式进行“互减”，教育行政部门和学校组织需要合理调适不同层级、部门之间的分工与合作，形成整体性的“协同减负”体系，最终搭建“自减-互减-共减”三维一体长效减负机制。

(二)支持教师专业成长，重塑教书育人本职角色

一是倡导教师回归本体职责与专业角色，通过分类别、分阶段、分岗位的方式开展教培工作，提升教师专业教学水平，保证教师从事教育教学工作的本体地位与角色自主，帮助回归教书育人本位。二是由政府与学校牵头精简监督考核等行政工作和街道服务等社会事务，让教师有更多精力与时间提升教学素质。并适当放松行政管控，避免一味追求“速效政策”，推进“清单式减负”到“根源式减负”的转变，避免“形式主义”“官僚主义”“痕迹主义”对减负工作带来的不利影响，在“信任”“尊重”和“共识”导向的政策文化中让教师减负自然地发生[25]。三是要深刻理解并妥善应对教师“再专业化”中的可能风险与挑战，避免落入“越减越重”的悖论困境，并采取“赋权增能”方式提升教师专业自主权。同时，对基层教师做好心理减压工作，纾解其心理负担，帮助其提升教学效能感与成就感和降低职业倦怠与失落感，创设情境邀请教师参与同上层的对话与协商，形成教师主动减负与外部支持减负的双向良性互动。

(三)提供有效保障与激励，探索条块协作减负新举

一是通过立法保障中小学教师各项权益，明确其权责边界、主体功能、工作时间、工作量等关键要素，并通过机制创新、协同减负等方式帮助构建良好的外部保障。统筹规划编制内外的优秀教师，充分利用各方资源来协助教师完成非本职工作，采取分阶段、分学段、分步骤的方式扩大教师编制与提高教师待遇，采取“弹性下班制”等激励措施提升教师教学积极性。二是针对条线的压力传导需要健全垂直管理机制，教育行政部门应明确学校和教师各自的主责主业，不随意越位向中小学教师摊派任务，防止向下层层转嫁压力与责任。统筹规范针对基层教师的行政工作与社会事务，变革以“迹”为重的评价制度体系，克服“痕迹主义”对教师减负工作带来的不利影响；而中小学校亦应接受上级教育行政部门的监督，防止学校将外源事项摊派给基层教师。三是针对块状行政多层加码应当明确教育行政部门的职责体系，充分发挥各职能部门的优势，高效协同地完成上级任务从而避免行政事务向下摊派。同时，尽可能减少干预学校办学自主权，学校也应向基层教师赋权增能，鼓励其主动、灵活、创造性地开展各项工作。四是以条块协作的方式提升教师减负治理的能效。地方政府应将“优先发展教育”的理念落实到位，优先把时间和空间留给学校和教师，深刻认识“条”“块”交叠的行政体系对学校教育工作的影响，进一步明确权责关系，以教师减负“清单”为基础治标，通过搭建“条块协同互嵌”负担治理机制治本。唯有将教师减负问题置于地方行政管理体系的动态优化中，才有望更好地为基层教师减负增能。