中国电影产业出口扶持政策分析

李燕

电影作为全球受众范围最广的文化形式之一，对外出口不仅能创造经济价值，更对提升民族文化的国际影响力作用显著。扩大国产影片对外输出、提升电影产业国际竞争力是构建中国文化软实力过程中重要的一环。为推动电影“走出去”，中国实施了一系列电影产业出口扶持政策，但是目前来看这些措施对电影出口的支持力度较为有限，下一阶段应进一步完善出口扶持政策，为国产电影扩大海外市场助力。

一、中国电影产业出口扶持政策的构成及其问题

（一）电影出口扶持政策的构成

2001年12月，《关于广播影视“走出去工程”的实施细则（试行）》发布，中国电影“走出去”工程由此开启，此后多种电影出口扶持政策措施陆续出台，具体主要包括四个方面。

1.出口退税

2005年3月，《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》发布，明确指出从事电影出口贸易的企业按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策。2009年3月，《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》发布，规定“出口电影完成片可享受增值税出口退税政策”。

2.财政资助

目前，对电影出口的财政资助主要通过“电影精品资金”和“电影专项资金”两个行业基金进行。2015年5月，国家新闻出版广电总局发布的《电影精品专项资金管理办法》明确对国产电影“走出去”进行资助，根据影片参加国际电影节展和出口海外的情况拟定资助方案。2016年3月，国家电影事业发展专项资金管理委员会发布了《关于奖励优秀国产影片海外推广工作的通知》，规定对海外票房达到100万元（含）以上人民币的影片给予奖励（金额不超过海外票房的1%）。

3.金融支持

电影主管部门与相关部委曾多次出台支持电影出口贸易的金融政策，如2009年4月发布的《关于金融支持文化出口的指导意见》和2010年3月发布的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》等。2010年8月，国家广电总局又与中国进出口银行签订《关于扶持培育广播影视出口重点企业、重点项目的合作协议》，其中约定中国进出口银行5年内为广播影视企业提供不低于200亿元人民币或等值外汇融资支持，并为影视文化“走出去”提供多种金融产品和服务。

4.营销支持

中国长期以来都很重视国产电影的海外推介工作，电影主管部门经常性与驻外使领馆文化处（组）、海外中国文化中心等驻外文化机构合作，通过周期性的电影展映、推介会等方式，协助国产电影开拓海外市场。2004年1月，国家广电总局发布的《关于加快电影产业发展的若干意见》中提出设立“中国电影海外推广中心”。此后，“海推中心”便成为国产电影的海外营销推广实体。

（二）电影出口扶持政策存在的问题

尽管中国电影“走出去”的政策支持体系正在逐步强化，但是部分现有扶持措施还存在不同程度的问题，对电影企业的激励效果较为有限。

1.财政资助力度不足

从实际效果看，目前两个行业基金为电影出口提供的资助都较为有限。电影精品专项资金自2006年由财政预算安排后，每年的总规模不过1.5亿元。由于该资金的主要用途是资助国产电影制作，其中实际用于出口扶持的资金非常有限。电影专项资金对出口影片的奖励限定了海外票房1%的上限，由于国产片海外票房规模较小，可获得的奖励也就十分有限。以《战狼2》为例，其海外票房约1600多万美元，按6.5的汇率计算，可获得100余万元人民币的奖励。而《战狼2》已属海外票房较高的影片，更多的国产片海外票房都在几百万美元上下。这种情况下，票房1%的奖励很难对电影出口产生实际的激励效应。

2.金融扶持呈阶段性

虽然许多文件都曾提到要为电影等文化产业提供出口信贷、出口信用保险等金融支持，但是其中大多数仅停留在指导意见层面。直到2010年，国家广电总局与中国进出口银行签订的合作协议中才有了具体措施。然而，这一为期五年的协议已经到期。中国电影企业一直都面临着融资难的问题，企业在办理融资时总会遭遇抵押要求、风险评估等重重困难，这就使金融扶持政策难以落实为对经营企业的实际支持，而由主管部门与银行机构签订的协议又呈阶段性，未能形成长效作用。

3.营销支持主体性质不明

2006年8月，原中国电影海外推广中心重新注册成为“中影海外推广公司”。作为中影集团旗下公司，海推公司不能向其他企业收取加盟会费，而只能以收取代理费的形式合作。但是，对于有实力的企业来说，建立自有海外推广团队显然比借助中影公司的渠道更有利于长期发展；对于实力较弱的企业，海推公司为其推广影片所能获得的代理费又非常有限。这不仅造成海推公司经费紧张，更使其陷入了身份困惑：名义上是中国电影海外推广的实施主体，实际上却被很多企业看作是中影集团的海外营销公司。

二、电影产业发展现状需要更有力的出口扶持政策

近年来国内电影市场呈现出新的发展状况，使得拓展海外市场、提升国产电影国际影响力成为中国电影产业必须重视的问题。

（一）国内市场面临扩容压力，开拓国际市场成为发展方向

自2001年实行院线制改革后，中国电影市场经历了十几年高速发展，在近年出现了放缓迹象，国内市场的进一步扩容面临着较大压力。

从2014—2019年电影市场的主要放映指标来看（如表1），虽然票房总收入仍保持年年增长，但增速明显放缓，从2015年以前的30%～40%多下降到了不足10%。2016年，中国成为世界上拥有电影银幕最多的国家。然而，当年国内票房总收入相较2015年却仅增长了3.73%，一些业界人士认为国内电影市场发展出现了拐点。从银幕数量看，虽然2016年后仍在增加，但是增长速度呈明显下降趋势；从观影人次看，2017—2019年仅增加了1.033亿，增长非常有限，其增速更是下滑严重。影院建设和观影人次增速明显下滑较大程度上提示了行业的人口红利正在消失，城市影院布局趋于饱和。

这反映了粗放式的影院投建模式需要进行改变，未来电影产业应当转向更加精细的发展模式，比如提升影片质量、改善院线经营方式、拓展电影发行渠道等。而从长期来看，促进国产电影开拓更加广阔的国际市场，从而创造更大的规模经济效应，是中国电影产业实现可持续性发展的必然选择。

表1：2014-2019年电影行业主要数据指标①数据根据中国电影发行放映协会编、中国电影出版社出版《中国电影市场报告》（2014-2019）整理。由于新冠疫情疫情对国内电影放映市场冲击较大，为免偏颇，本文未考虑2020年后的情况。

图1：2012-2017年进、出口影片票房收入情况①数据根据中国电影发行放映协会编、中国电影出版社出版《中国电影市场报告》（2012-2017）整理。

（二）电影对外贸易逆差较大，国产片文化影响力不足

与国内市场票房长期高速增长形成鲜明对比的是，国产影片的海外票房收入一直处于较低水平，与进口片在中国市场的票房收入相比，贸易逆差额较大。从票房收入看（如图1），2012—2017年间国产片与进口片的贸易逆差从70余亿元扩大到了210多亿元。

由于数据统计的困难，本文仅考虑了院线票房收入，如果加上电影后产品和主题公园等衍生产业的销售额，那么中国电影产业面临的贸易逆差将会更加巨大。

自20世纪初以来，随着好莱坞影片行销全球，美国文化拥有了越来越广泛的国际影响力，美国电影产业也形成了完善的全球产业链。这又反过来为美国电影继续称霸全球提供了强有力的支持，形成了电影产业在其国内和国际两个市场的良性循环。据相关统计，美国电影在20世纪90年代就已经实现了国内外票房收入的基本齐平。

反观中国，直到2017年国产影片在海外市场的票房收入仅占国内市场全年总票房的7.6%。单部影片的海外票房收入占比更低，如《战狼2》海外票房1600多万美元，占其全球票房（8.7亿美元）不足2%。可见，中国影片在海外市场的受众较有限，难以在国际上形成广泛的文化影响力。

一方面国内电影市场的继续扩容面临较大压力，电影产业要突破国内市场的发展瓶颈就必须积极拓展海外市场，实现电影“走出去”；另一方面国产片文化影响力有限，海外市场票房收入难以提高。这种情况下，电影产业扶持政策应将关注重点适度地由培育国内市场转向开拓国际市场，通过更加有力的出口扶持政策引导电影企业主动与国际接轨，逐步打开海外市场。

（三）机构改革进入新阶段，提高电影国际竞争力成为规划重点

从国际经验来看，电影主管部门的行政地位在很大程度上影响着电影扶持政策的力度。以法国为例，法国电影中心作为电影主管部门有着特殊的行政地位，保障了其在制定和执行电影相关政策过程中的独立性，从而能为电影产业提供有力的扶持。

从中国来看，无论是从属于20世纪90年代的广播电影电视部，还是后来的国家广播电影电视总局及国家新闻出版广播电影电视总局，电影局一直是国务院直属机构的下属机关。而国家（新闻出版）广电总局则需要通盘考虑电影、电视、出版等行业，对电影出口的专门扶持通常较为有限。

2018年3月，在国家新一轮机构改革中，原国家新闻出版广电总局的电影管理职责划归中共中央宣传部。这是自1986年电影局从文化部划归广电部后，电影行业最大的一次机构改革，这一改变也表明了国家对电影在文化宣传方面战略地位的认可。作为中宣部下属机关的电影局，其行政地位获得了一定程度的提高，这就为包括电影出口在内的新的电影扶持政策提供了发展空间。

2021年11月，国家电影局发布的《“十四五”中国电影发展规划》中明确将“提升国际影响力”作为重要内容。可以预见，如何助力国产影片拓展海外市场，必将是未来电影局出台产业政策时重点考量的问题之一。

三、中国电影产业出口扶持政策的改善策略

随着综合国力的增强，中国电影“走出去”迎来了更好的机遇，此时需要更有力的出口扶持政策，以提高对电影出口的激励效果。针对现有政策措施存在的问题，本文提出以下改善策略。

（一）继续强化和完善已有政策措施

应该说，目前中国电影出口扶持的政策措施比较全面，涵盖了资金资助、税收优惠、金融支持等各国政府通用的扶持工具，但是在扶持力度和针对性上还需加强。

1.资金资助和奖励方面

首先，应加大力度，提高资助和奖励金额；其次，应逐步建立长效的资助机制。如法国，其以CNC电影基金为基础建立的资助体系，使其“拥有一个资助电影的完整和严密的机制，运用于电影产业链的所有阶段”。中国可借鉴法国的经验，在电影专项资金的基础上建立一个完善的电影产业资助系统，将电影出口资助纳入其中，改变目前由阶段性政策确定资助方案的局面，使出口资助实现长效化。

2.税收优惠方面

目前比较明确的是出口电影完成片可享受出口退税，未来可以考虑将税收优惠的范围扩大，例如对于在国外取得较好成绩的影片，可以对其制片过程中产生的税收和主要创作人员的个人所得税给予一定比例的退补。这有利于从创作阶段激励制片企业和创作者与国际市场接轨，从而制作出更具国际市场竞争力的作品。

3.金融支持方面

短期来说，可以尝试延续2010年时广电总局与中国进出口银行签订合作协议的经验，由国家电影局与银行机构签订一揽子金融支持合作协议。但是，要从根本上解决电影企业融资难问题，则需要建立稳定、长效的电影产业金融扶持体系。这方面也可以借鉴法国的成功经验：法国政府于1983年设立了电影与文化产业融资公司，帮助电影企业向银行申请贷款；又于1985年创立了影视产业金融信托公司，利用税收方面的优惠政策吸引个人和社会资本投资影视生产，保证了行业充足的资金流通。未来建议可由国家电影局牵头组建类似的行业融资机构，为电影企业提供长效的金融支持。

（二）成立“中国电影联盟”，作为电影对外贸易行业协会

从国际上来看，两大电影贸易强国都有专门的电影贸易协会。美国在1945年就成立了“美国电影输出协会”，专门负责处理美国电影的对外贸易事务。该协会不仅致力于在国际电影市场上推广美国电影，还游说政府在国家间双边和多边贸易谈判中为美国电影的出口争取便利条件，甚至有美国学者将其称为“小国务院（The Little State Department）”。法国在1949年就成立了法国电影联盟，该组织为会员企业提供丰富的海外营销服务，包括国际市场分析、组织参加国际电影节、为影片海外发行提供资助等。

反观中国，目前还没有成立专门的电影贸易协会，原“中国电影海外推广中心”改为“中影海外推广公司”后，作为企业性质的公司也不能承担电影贸易协会的功能。

结合国际经验和国内实际情况，本文建议成立“中国电影联盟”。从性质上来说，作为电影贸易行业协会，“中国电影联盟”应是一种非营利性的社会团体。这里的“非营利性”并不是指该组织不能从事经营活动，而是指其经营所得不得私自分配，而应用于团体所服务的社会事业，有效地推动团体事业发展。

（三）以“中国电影联盟”为载体，建立电影出口的配套服务体系

“中国电影联盟”可作为中国电影对外贸易的载体，建立电影出口配套服务体系，为电影“走出去”提供更有针对性的帮助。

1.以市场化方式解决国产影片海外推介经费

原“中国电影海外推广中心”难以展开工作的原因在很大程度上是没有解决资金来源问题，“中国电影联盟”成立后，应当以市场化方式解决经费来源，具体可考虑以下方式：（1）从进口影片放映票房收入缴纳的专项资金中提取一定比例，并限定这部分资金要用于中国电影的海外推广事务；（2）向加盟电影企业收取年费，用以维持联盟日常活动；（3）向电影企业提供数据咨询、海外推广、发行营销等服务时收取一定的服务费用，用以举办国产片海外推介活动。同时，电影企业可定期雇佣第三方机构进行资金核算，监督使用情况，杜绝将资金用于个人或团体的牟利行为。

2.为电影企业提供切合实际的海外发行支持

法国电影联盟在这方面提供了很多可供借鉴的经验，该联盟会对每一部海外发行的法国影片进行数据追踪，还会对全球50多个国家的电影市场进行数据分析、制片统计、电影销售与发行情况追踪，并在此基础上为旗下会员提供咨询服务和行业指南。我们可以参考这些经验，由“中国电影联盟”建立海外电影市场数据库，一方面跟踪国产影片的海外发行情况，另一方面研究海外电影市场，为企业提供咨询服务。

3.加强“中国电影”的品牌塑造和宣传

中国商务部在宣传国产品牌形象方面做出了良好示范，多年来其为中国制造业拍摄形象宣传片并在国外媒体投放，宣传片的主题从“中国制造”到“中国之造”再到“中国智造”，较好地反映了中国制造业的升级转型，在国内外取得了良好的宣传效果。加强电影出口扶持也应当注重对国产影片的品牌塑造和宣传，可以由“中国电影联盟”组织国产影片以“中国电影”的整体形象在各大有影响力的国际电影节和电影交易市场上布展，并定期拍摄有关的宣传片在国外媒体中进行投放，打造“中国电影”的整体品牌形象，提高国产影片在海外的文化影响力。

结语

诚然，作为一种文化产品，电影出口绝不是仅依靠国家的政策扶持就能大幅度提升的，应该说中国电影“走出去”的根本还在于大力提高国产电影的制作水平和工业化水准，使之与国际高水平接轨。对于电影的出口扶持政策来说，不能仅从短期的市场效果评判其必要性，而应当从优化资源配置的角度思考其长期目标。中国电影的“走出去”绝不可能一蹴而就，电影产业出口扶持政策所能提供也必须提供的应是一套越来越优化的激励机制，从而使国产电影在扬帆海外的过程中拥有绵延不绝的动力保障。