推进全球治理变革 促进可持续发展及“双碳”目标实现

张大卫

一、全球治理的核心要素

应对气候变化，全面推进碳减排实现碳达峰、碳中和，既是国际社会的共识，也是一项需要各国共同承担的艰巨任务。它对全球治理体系和治理能力也是一场严峻的考验。全球治理是通过具有约束力的国际规制和有效的国际合作，解决全球性政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序的行为。全球治理的核心要素包括五个方面，即价值、规则、主体、对象和绩效。这其中特别需要引起我们重视的是“价值”和“绩效”两个核心要素。

先谈谈关于“价值”。人们对于价值的追求，往往会通过确定明晰的目标来体现。全球治理首先需要确定的也是自己的价值目标，即如何超越国家、种族、宗教、意识形态和发展水平的局限，实现确保全人类长远利益和根本利益的发展。习近平总书记亲自倡导的“人类命运共同体”和“全人类共同的价值观(和平、发展、公平、正义、民主、自由)”就深刻体现了这一理念。二战后形成的全球经济和社会治理体系，主要基于各国对“未来发展目标”的共识，人们将这种共识称为共同的发展观。几十年来，随着认识的深化和面临的挑战与发展压力不断增多增大，人类的发展观经历了三次大的演进，即由以经济增长为核心转向“以人为本”，进而又转为“可持续发展”。可持续发展观倡导正确处理发展过程中人与自然的关系，主张要在发展权益上维护“代际公平”，注重发展的全面、协调和可持续性。可持续发展关乎全人类的福祉，是人类应共同坚守的价值追求。实现这一崇高而又艰难的追求，必须靠国际社会包括所有国家、地区和经济社会组织共同努力与合作。若干年来，国际社会在应对气候变化问题上的广泛合作及形成的共识，就是一个基本成功的案例。

再谈谈关于“绩效”。绩效的重要在于只有科学评价和准确衡量，才能维系全球治理的权威性、严肃性和有效性。以可持续发展全球治理的发展进程为例，它大体经历了以下四个阶段。第一阶段：初步形成共识阶段(1972—1992年)。以1972年联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过的《宣言》、1980年国际自然保护同盟等提出的《世界资源保护大纲》、1982年联合国内罗毕会议公布的《宣言》、1987年世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》(《布伦特兰报告》)等一系列重要会议与文件为标志，孕育并形成了全球认同的可持续发展基本内涵和定义，即它是一种“既能满足当代需要，而同时又不损及后代满足其需要的发展模式”。它包括了经济、生态和社会可持续发展三方面的内容。第二阶段：21世纪议程引领阶段(1992—2000年)。以联合国里约环境会议通过的《宣言》和《21世纪议程》为标志，确立了国际社会需共同遵守的可持续发展的行动目标和重要原则。如“公平性、持续性、共同性原则”，发达国家与发展中国家之间需承担“共同但有区别的责任”，人类社会需坚守的27项原则等。第三阶段：千年发展目标引领阶段(2000—2015年)。这一阶段的重要标志是联合国在千年首脑会议上制定了由8个目标组成的可持续发展目标体系，使环境、减贫、医疗、教育、妇女、社会公平等关系人类福祉及发展的关键领域，成为可量化测度的多元目标体系。第四阶段：可持续发展目标引领新阶段(2015年至今)。2015年召开的联合国可持续发展峰会，在确定2016年开始的新里程时，将8项千年发展目标，调整为17项可持续发展目标，即消除贫困、消除饥饿、健康福祉、优质教育、性别平等、清洁饮水、清洁能源、体面工作、工业创新、社会平等、永续社区、永续供给、气候行动、海洋环境、陆地环境、机构正义和全球伙伴，并将其细化为169项分目标。这就为准确衡量可持续发展工作进程，科学评价可持续发展绩效提供了基础和保障。

二、可持续发展全球治理的量化评价

除了上述两大核心要素，可持续发展全球治理的一个重要进步是形成了两项重要共识。一是责任共识，即“共同但有区别的责任”。这一共识确认，在发达国家和发展中国家之间，各国有相同的义务，但因发展水平不同而担负的责任也各不相同，大国对小国应给予技术和资金的支持与援助。中国要“坚持共商共建共享的全球治理观”，即是对这一共同责任的最好诠释。二是可量化共识。可持续发展不再只是一个宽泛的概念，随着其目标逐渐细化为各个具体的指标，各国在可持续发展全球治理的量化标准上开始形成统一认识。在气候领域，2007年的《巴厘行动计划》即明确提出了“可测量、可报告、可核实”(MRV)的国家减排原则，这是可持续发展全球治理和国际社会共同应对气候变化行动迈向可量化目标的关键一步。而2015年缔约的《巴黎协定》则进一步加强了对各国履行MRV这一标准的要求。

中国政府的政治伦理和中国优秀文化传统主张行胜于言，强调言必信、行必果。在可持续发展问题上，中国作为一个发展中国家，几十年来一直致力于克服重重困难，认真解决好自己的问题。党的十八大以后，更是将生态文明建设、促进民生不断改善和推动可持续发展上升为国家意志，在推动经济转型发展、消除绝对贫困、促进社会公平、解决发展与环保矛盾、生物多样性保护方面取得了突出成绩，走出了具有中国特色的国家治理道路。与此同时，中国积极参与全球治理，以负责任大国的担当，全力推进全球治理体系改革，为增加国际社会共识、实现可持续发展目标作出了重大贡献。

当前，可持续发展目标的实施仍然进展缓慢，全球治理还面临着一些难题需要解决。其中包括：因战争、重大自然灾害、疾病等原因，使人们无法摆脱生存危机的阴影；因所处环境及发展水平差异很大，各国各地区对可持续发展需优先考虑的目标有不同的选择；发展中国家和地区面对畸高的转型发展成本，缺少充足的资金和必要的技术支持，等等。这次爆发的世纪疫情，更是为全球可持续发展和气候行动带来了巨大的新困难、新挑战。克服这些困难和挑战，除了各国自己应付出艰辛努力，还有赖于尽快形成共识，构建起能动员国际社会实行共商共建共享的全球治理协调机制。由于联合国可持续发展指标确定后，各指标尚无明确的定义并缺乏可量化、可测量的数据收集、统计手段，因而当前迫在眉睫的是建立起一套类似于国内生产总值(GDP)指标，可资各国各地区对标、对表的权威衡量尺度，建立起一套可获得全球公认的可持续发展系统监测和考评体系。

随着数字经济的快速发展以及互联网、大数据、云计算等现代信息技术在各领域的广泛应用，加之经济学、统计学、生态学、社会学等理论的不断创新，可持续发展目标量化及社会数据收集与统计的困难状况正在改变，这也提示我们要重新思考做这些事情所具有的现实意义。在此之前，国际上许多机构都围绕可持续发展指标的量化、统计及考评、监测问题，做了许多开拓性的研究和设计，提出了众多报告、指标和指数。如联合国开发计划署的人类发展指数(HDI)，联合国可持续发展委员会“可持续发展指标”(ISD)，以及美国一些知名高校和世界经济论坛的“环境绩效指数”(EPI)等。但这些指数大多只关注若干特定领域，一些关键指标有所缺失，覆盖不够全面，导致评价体系出现碎片化，也有些指标的选取仅限于发达国家和一些国际化都市，因此有着显著的局限性。

针对这些缺陷，有必要结合中国自己的实践经验，形成一套完整、可量化、可推广的评价体系。这个评价体系应具备三个层面的功效：一是支撑中国融入全球可持续发展和气候行动的进程，认真兑现承诺，并为中国更好参与全球治理提供决策依据。二是对中国宏观经济和区域发展的可持续程度及碳减排进行监测和评估，为国家制订宏观经济政策和战略规划提供支持。三是对幅员广阔的中国提供可资借鉴的国际范例，并根据各地通用的统计指标，对地方可持续发展状况及碳减排进行绩效考核。

在国家发展改革委、国家统计局、生态环境部等部门专家的指导下，中国国际经济交流中心与哥伦比亚大学、阿里研究院、飞利浦(中国)等智库、高校、企业展开国际化合作，力图设计出一套适用于中国发展模式的全国城市与省级可持续发展指标体系和评估框架，即中国可持续发展指标体系(CSDIS)。CSDIS借鉴了国内外同类或相似体系的一些思路，并做了积极的创新。它的内容涉及经济、生态、环境、社会和制度等独立而又有紧密联系的五个方面，特别突出了关于绿色、生态、社会可持续发展三大主题。CSDIS指标体系的设定，充分考虑了科技的发展和治理理念的进步，在城市指标上开始运用大数据的分析结果；在环境保护和污染治理上，注重引导由排放标准控制渐次向排放总量控制、环境质量控制和最终实现容量控制的演进；在经济增长上，既要考量可持续生产，又要考虑可持续消费和民生福祉的改善；在社会管理上，则强调了公共服务的重要性。总体上看，它既体现了对人与自然和谐发展的追求，也体现了既立足当下又面向未来的要求。当然，这也是想为应对气候变化、实现“双碳”目标做些评价体系方面的尝试。

三、应对气候变化是全球治理的重要内容

“气候行动”位列联合国确定的17项可持续发展目标的第13项。近年来，为共同应对气候变化带来的挑战，世界各国相继在《巴黎协定》的框架下提出了各自的“碳达峰”“碳中和”目标，这是国际可持续发展事业及应对气候变化行动全球治理的重大成果。

从全球治理的角度看，在应对气候变化领域还有几个突出的短板：一是尚缺乏一个能支撑MRV的全球唯一的考评指标体系。二是一些重大技术还有待突破及实现共享，如储能技术、具有经济性的氢能和生物能源开发技术、碳捕捉和储存技术等。三是发达国家对欠发达国家的技术援助和资金援助还未落到实处。四是在如何发挥国际组织作用并形成强有力的全球协同机制方面，还有很长的路要走。

自进入新时代以来，中国大力推进生态文明建设，全面转变发展方式，积极开展可持续发展与气候行动的国际合作。在党的十九大会议上，习近平总书记提出了树立“全球治理观”的重要主张，再次表明了中国在国际事务中认真履行应尽义务和扮好负责任大国角色的决心与胸宇。近年来，中国顶住了国际上的重重压力，甚至是滔滔逆流，在推动全球应对气候变化的谈判和行动中，在推进形成全球气候变化治理新秩序的进程中，起到了中流砥柱的作用。在2020年9月22日的联合国大会上，习近平主席庄重宣布，中国将力争于2030年前实现碳排放达峰，并于2060年前实现碳中和。

中国还是一个发展中国家，城乡、区域间发展水平差距很大，人民群众的收入水平还不高。但我们果断地明确“双碳”战略目标应主要基于以下考虑：

一是我国党和政府已将“人类命运共同体”的愿景作为自己的神圣理念，在关乎人类的基本权益和重大福祉上，将坚守中国倡导的人类共同价值观。在实现可持续发展目标，应对气候变化等重大问题上，中国将认真履诺践行。在做好自己的事的同时，也希望通过真诚的国际合作，促进全球治理体系变革，以营造人类命运的利益共同体、安全共同体、生态共同体、治理共同体。

二是当前中国经济社会发展已到了一个新的阶段，从能源消耗水平、粮食安全以及对环境影响的角度考虑，过去的增长模式已不再适合新时期发展需要，在继续提高人民生活水平的前提下，必须要走出一条新的可持续发展道路来。碳达峰、碳中和意味着颠覆性的能源革命、科技革命和经济转型，意味着消费结构的深刻变化，意味着建立绿色低碳的新增长模式。这是中国新发展格局下继续推进可持续发展，特别是绿色低碳发展的必然选择。

三是实现碳达峰、碳中和目标需要安全体系、经济发展、治理模式及生态环境等多方面变革。在这一背景下，发展中国家和发达国家的合作将不断深化，而博弈也将日趋激烈。因为发展水平、发展环境、文化结构等方面存在巨大差异，各国特别是发展中国家发展的优先选项以及在国际社会的话语权必须得到尊重，而在规则制定权上也应关注欠发达国家的诉求，这正是全球治理的题中应有之义。当前一些国家有在可持续发展及气候议题上搞小圈子和贵族俱乐部的倾向，意图通过环保议题设置政治、经济和贸易壁垒。如欧美正在加速推动碳关税(又称“碳边境税”)政策，以对一些国家和地区的出口商品征收二氧化碳排放税。此举作为其气候目标的一部分必然给其带来可观的关税收入。据测算，欧盟每年因此将获得1080亿元人民币的额外收入。同时，它也必然会引发国际社会一系列的新贸易争端，从而影响全球产业链、供应链稳定运行。有报道称，欧盟正在征求发达国家意见，以期在世界贸易组织(WTO)框架下制定环保领域规则，使不违反WTO规则的制度设计、碳排放计算、碳定价、碳关税征收等成为全球议题。美国也已将碳关税机制的建立列入了其贸易议题，并将其作为在减少温室气体排放领域与他国开展贸易竞争的手段。应该看到，欧美的“碳关税”制度一旦形成，将会对包括中国在内的一些发展中国家的进出口贸易造成不小冲击，并有可能成为“绿色贸易壁垒”。对此我们一定要有清醒的判断，要在引导国际社会趋利避害、走合作共赢道路上做出自己的努力。

四、坚定不移推进“双碳”目标实现

中国目前是全球最大的碳排放国，又是全球气候行动主要倡导者。因此，做好自己的事情，转变经济发展方式，实现绿色低碳发展必然对全球发展中国家起到很强的示范效应。党中央、国务院反复强调：实现碳达峰、碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，不能毕其功于一役；要科学考核，创造条件，尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变；要加快形成减污降碳的激励约束机制。我们对此要深刻领会。

中国还处在工业化、城镇化的进程中，很多地方刚刚摆脱贫困，在发展还不充分不平衡的情况下，力争按时实现碳达峰、碳中和目标，任务相当繁重。实现“双碳”目标，中国要扎扎实实做好几件事：一是参与建立全球协调的技术标准、运用规则和考核评价体系及仲裁机制，形成引导全球绿色发展、低碳发展的激励和约束制度。二是大力发展绿色清洁能源，争取在储能、低成本制氢、碳捕捉等技术上有新突破，同时制定有利于替代传统能源的政策体系。三是培育绿色金融体系，充分发挥市场机制的作用，鼓励社会力量加大对低碳和绿色发展领域的投入。四是加快传统产业的绿色化、低碳化改造，推进产业的数字化转型，促进创新经济业态发展，深入推进低碳城市和城乡社区建设，倡导绿色低碳消费，争取在一些关键领域率先实现“碳达峰”目标。五是深化在绿色低碳领域的技术与国际经济合作，排除地缘政治、单边主义和所谓“价值观至上”等因素干扰，全面参与全球气候治理。

国家已经出台了碳达峰行动计划。这其中，改革能源获取和利用方式，大力发展新能源、绿色清洁能源，加快传统产业部门的绿色化、低碳化改造，推动其向数字化、智能化转型是重中之重，是能起到立竿见影效果的关键之举。但也要清醒看到，要打好碳达峰、碳中和这场持久战，要把碳减排真正纳入到经济社会高质量发展的轨道上来，还需要增强战略的韧性，真正做到习近平总书记要求的，尽快建立减污降碳的激励约束机制。对此，笔者还有四点看法。

第一，要尽快形成并不断完善碳达峰、碳中和评价体系。当前，国际社会关于减碳的目标还比较宏观、原则和概念化。中国幅员辽阔，产业分布和人口分布极不均衡，实现双碳目标的复杂性和艰巨性不可估量。我们虽有强大的制度和政治优势，但也需要有一个可以指挥这场雄浑交响乐的指挥棒。习近平总书记强调由现在的能耗“双控”向碳排放“双控”转变，也正是要求我们抓住这一战略的“机枢”。中国政府已制定了碳达峰行动计划，碳中和的行动规划也在进行深入研究。预计中央也会陆续出台指导地方消减碳排放总量和碳排放强度的有关约束性措施。当前，我们在考核上还缺乏碳排放总量、碳排放强度、碳汇等经济指标和准确数据，这就无法对全国各地区的环境容量做出准确判断，也无法对各地各部门的排放总量、强度控制情况进行科学安排与考量。另外，习近平总书记已于2021年4月在“领导人气候峰会”上表明，中国决定接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，关于控制氢氟碳化物等非温室气体排放的量化指标也应逐步建立起来。按照中央建立的激励约束机制的要求，我们还可以在指标设置上，尝试增加能进行横向、纵向比较的内容，比如碳排放总量和强度下降率、人均碳汇增长量(率)等。

第二，要建立一种有利于传统产业转型发展的利益诱导机制。党中央、国务院强调，调整政策和推进改革要把握好时、度、效，坚持先立后破。这一指导思想对用“一刀切”的办法解决产业低碳、绿色转型的做法，提出了重要的警示。将发展方式转变的愿景落实到产业部门，需要对特定技术、标准、工艺、参数、规范、流程、模式、设计等做一系列的修订，需要产业组织、供应链、产业生态系统的一系列重大调整。市场经济条件下，企业非常重视自己转型发展的效率和成本，这是它的生命线。各级政府也面临就业和税源稳定问题。因而，建立以激励为主、约束为辅的利益诱导机制，调动方方面面减污降碳的积极性非常重要。我们现在已经出台了一些财政、税收、信贷、碳交易政策，但力度还要更大些。当年我们在淘汰落后发电能力时，设计了一套“上大压小”的政策，运用发电上网节能调度、发电指标交易、电厂装机容量跨区域置换、就业跨企安置等一系列办法，调动了中央部门、地方和不同所有制企业的积极性，高耗能小容量的落后电厂几年之内基本被淘汰。这种做法，对现在一些行业的低碳绿色转型仍有参考价值。如发展短流程炼钢、煤炭清洁高效利用、高耗能产业集中区域绿色转型、分布式能源系统，若给其设计出有利于转换和发展的动力机制，就可能产生事半功倍之效。

第三，要加快、加强绿色金融体系建设。中国绿色金融发展的基础性制度体系日益完善，绿色金融体系建设、数字基础设施、绿色产品创新体系建设都在持续推进。根据中国人民银行数据，2020年一季度中国本外币绿色贷款余额已达到10.46万亿元，居世界第1位。贴标绿色债券发行量2019年已达到3862亿元的规模，实现连年高速增长。这些都彰显了中国金融部门支持绿色发展的绩效。在国际舞台上，中国已成为许多绿色金融议题的倡导者和推动者。2022年以来，央行加强了对市场主体实现绿色发展的支持，向金融机构发放了第一批碳减排支持工具，同时安排了支持煤炭清洁高效利用的专项贷款，重点支持可带来显著减排效应的行业启动绿色转型发展。这些措施，使市场很受鼓舞。笔者认为，在实施中，对看准的项目要早下决心，特别是中央提出的基于国内能源结构以煤为主的国情，对技术成熟、先进的煤炭清洁高效利用项目，要让其在贷款上“解渴”，有关部门也要在产业、技术政策上给予指导。中央已提出原料用能不纳入能源消费总量控制，因而在配置指标上也要给予支持。另外，国际金融界有一个可持续性项目投融资的信贷准则，即“赤道原则”。它有助于量化绿色发展项目融资过程中的环境和社会标准。中国已有若干银行宣布采纳这一原则。金融部门自身也有绿色低碳转型问题，相信随着绿色低碳资产比重加大，会有更多银行活跃在这一“原则”体系之中。2021年9月21日，习近平总书记已宣布不再新建境外煤电项目。中国金融部门应积极跟进，在“一带一路”项目建设和构建安全可靠的全球产业链供应链体系的进程中，把我们绿色金融的优势和国际影响力发挥出来。

第四，要建立起有利于碳减排的“微循环”体系和机制。我们的生态体系是由许多大循环系统和众多微循环单元构建起来的。绿色低碳转型，实际上就是要将长期形成的与自然生态环境对抗的生产和生活方式，逐步向生态环境友好型转变的过程。实现这一目标，既要抓大，也要抓小。我们生活所在的城市，除工业部门外，大量的城市基础设施、公共设施、城市交通系统、建筑物、居民生活区等都是碳排放的主要贡献者。如果这其中的每一个单元都能形成绿色低碳的微循环，我们碳达峰、碳中和的目标就比较容易实现了。现在国外有些城市在做“零碳城市”“零碳社区”的尝试，国内一些地方也在开展这方面的探索，这都应该引起重视。目前，中国很多城市都在建设“智慧城市”信息系统，也有一些城市在推进城市更新，更多的城市在搞老旧小区改造。有关部门应与社会各方面合作，尽快研究制定智慧城市、低碳城市、零碳小区的标准，创新城市设计、运营、管理，以动员和吸纳更多的城乡居民自觉融入到这一伟大的进程中来。如有人提出在社区改造时，建立分布式能源和碳汇系统；在老旧小区改造加装电梯时，设计出利用电梯下降势能发电；还有利用社区运动锻炼设施发电等创意。古人说，莫以善小而不为，亿万人从社区开始参加到低碳绿色行动中来，必然会深刻改变我们的生活。现在有一些低碳城市、矿山城市、循环经济园区、绿色低碳产业示范区等试点，国家可以继续给这些试点赋能并增加试验探索任务，调动其大胆改革、创新探索的积极性，用新微循环系统的构建，推动低碳、绿色大生态系统的形成。